監察體制改革下留置措施的適用問題分析

郭艷昕

關鍵詞：監察委;留置措施;反腐;監督?

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）09 — 0124 — 03

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開”，“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規措施”。①習總書記充分肯定了試點地區的工作成果，這也符合全面推進國家監察體制改革的基本要求。特別是留置措施的提出，標志著反腐法治化的一大進步，使得反腐敗調查措施的更加規范化、程序化，體現了國家反腐敗治理決心，彰顯了新時期反腐敗執法的制度創新，用實踐證明了中國特色社會主義理論自信、制度自信。

一、留置措施的權能屬性

監察機關能夠實施限制人身自由的留置措施，進而有效履行監察的職責，而這種留置措施的實施依靠的正是強有力的國家監督權。國家監察權的建立，將之前憲法所確立的立法權、行政權、司法權三種權力調整擴大?！蔼毩⒈O察權作為我國政治權力的‘新族加入權力體系已成定局”。〔1〕“獨立監察權，可以優化和調整過去不科學的權力結構，將之前分散的監督資源納入國家統一監督管理之中，從而實現國家治理體系和治理能力現代化建設”?！?〕

隨著國家監察體制改革的不斷深入和監察委員會的設立，從前“一府兩院”變成了“一府一委兩院”。監察權從之前的行政權中剝離出來，提升監察權在國家權力架構中的地位，更加肯定了監察委員會的權威地位和高效的工作效率，與此同時，當監事會行使自身監督權時，則有更高的要求和標準。

在監察體制改革中，留置措施是一項全新的措施，也是限制個人自由的唯一措施。其功效與目前紀檢監察機關的“兩規”“兩指”和檢察機關適用的指定居所監視居住相似。它不是一種處罰結果，而是在調查案件的正式情況的過程中，為了獲得相應證據，方便當事人說清事實情況，依法限制公職人員人身自由的手段?！侗O察法》規定，委員會在履行監督、調查、處置職權過程中，可以采取談話、訊問、詢問和留置等 12 項措施。②在這其中的前 11 項調查措施都有法可尋，也有相對明確的制度規范，但在之前的《憲法》和現行的刑事法律規范中并未出現留置措施。

筆者查閱中國的諸多現行法律，包括《刑事訴訟法》《行政監察法》和共產黨相關的工作條例等，都未發現有留置措施的規定，“留置”二字也只在三部法律中出現過?！段餀喾ā分械牧糁脵嗍钱斒氯说囊环N民事權利。《民事訴訟法》中留置權也與限制人身自由的留置權措施的性質和作用完全不同。此外《人民警察法》規定，留置措施是指公安機關對涉嫌違法的人員進行當場盤問、檢查后發現有犯罪嫌疑的，將嫌疑人帶到公安機關特定場所繼續訊問的措施。它是一種在特定時間內限制人身自由的強制性措施。①除此之外，《警察法》還對留置措施期限有明確的規定，以防止公安機關濫用權力，變相羈押犯罪嫌疑人。由此可見，留置措施是介于治安管理和刑事司法活動之間的一種強制措施。

綜上所述，監察委適用的留置措施與行政權、司法權中留置的性質不一樣，在適用《監察法》時，不可以簡單的套用行政、司法規定的留置權條款。監察委員會的監察權，是獨立于行政機關、司法機關之外設立的，新確立的國家監察權和以前的行政監督權是不一樣的。習近平同志曾指出“凡屬重大改革都要與法有據”，〔3〕所以《監察法》應運而生，之前飽受爭議的留置措施也有了立法依據。

二、留置措施的實施程序

執行拘留措施涉及被調查人員的利益，而《監察法》只是做了簡單的規定，細節問題還要有進一步的探討。

第一，留置地點應在哪里？在留置通知之后，執行人員應當在24小時內，將被留置人員及時送到監察機關指定的留置場所。而此處的留置場所《監察法》也沒有給出具體的規定，有些人認為他們應該被安置在看守所，而另一些人則認為應該被列為刑事犯罪：在立案前，應將其留置于指定居所地或其他辦案基地;在立案后，送看守所留置。〔4〕有人認為應在監察委員會設立自己的留置場所、指定的賓館或被留置人員的住所等。綜合多方意見，原則上認為，留置場所應當是各級監察機關管轄范圍內的原“兩規”場所和公安機關管理的拘留所，這樣無需重新建立留置場所，節約成本，充分利用資源。根據多年的反腐經驗證明，“兩規場所”和指定居所在反腐敗案件中起著重要的作用，是突破重大案件的有效場所。這些場所符合人性化、專業化、規范化等要求，對深入反腐敗特別是賄賂案件的斗爭起著至關重要的作用。

第二， 何時采取留置措施？在檢察院的自偵案件中，必須先對犯罪嫌疑人進行立案，才能作出拘留、逮捕等強制措施，相對地，在取得留置權之前，是否有必要首先對犯罪嫌疑人進行立案？何時采取留置措施？在檢察院的自偵案件中，必須先對犯罪嫌疑人進行立案，才能作出拘留、逮捕等強制措施，相對地，在取得留置權之前，是否有必要首先對犯罪嫌疑人進行立案？〔5〕根據法律規定，這里的留置權不一定在立案之后才能啟動。監委會在履行監督、調查等職權同時，可采取留置措施來保證工作有效地進行下去。監委會的調查權包括檢察院自偵案件的調查，還包括立案前的初步調查、行政檢查和紀律調查等，而在這期間都可以采取留置措施。此外，監委會的調查包括"職務違法"和"職務犯罪"，這里并非所有的職務違法行為都要被刑事立案偵查，承擔刑事責任。所以，當監察機關掌握部分違法事實和證據時，尚有一些需要進一步調查的重要問題，經監察機關依法審查批準，可以在特殊場所進行留置，這并不是必須以立案為前提。

第三，什么人執行留置？檢察機關的司法警察主要是為辦理檢察院自偵案件服務，盡管監察措施并不是依照《刑事訴訟法》實施，但是監察委在調查職務犯罪時還是與檢察院的偵查權有很多相似之處，像法警這樣的專業和固定的執行隊伍是不可或缺的。在留置期間，監察官應該將主要精力放在談話、訊問、詢問等重要的主體工作上，而搜查、取證等執行力強的工作可以交由專門隊伍去完成。執行隊伍應配置相應的警械器具，以保證其有能力處置突發事件。還能在監察專員的指揮下，保護犯罪現場，參與搜查，強行帶走相關人員，發送法律文件，協助逮捕、留置執行等并輔助任務。

現行的《監察法》已經出臺，以上只是對未明確規定的細節做一些說明，對于大家之前一直熱烈討論的留置措施是否應該通知家屬，是否折抵期限等問題已有進一步的規定，在此就不過多贅述。

三、留置措施適用過程中的問題 ??

（一）留置過程中錄音錄像的作用

《監察法》規定“調查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應當對全過程進行錄音錄像，留存備查?！雹谝虼?，對于留置期間進行的訊問等工作需要錄音錄像。從上述分析來看，留置場所一般都在看守所或“兩規”場所，這些場所經過多年的發展和完善，已經有了完備的硬件條件和制度規范，能夠有效的監督調查人員在留置期間對被調查人員的訊問工作。對涉嫌犯罪的案件進行起訴審判的，錄音錄像不只是在監察委保存備查，還需要將錄音錄像移送司法機關審查。錄音錄像不僅是監察機關調查工作的重要保障，還是證明程序合法性的有力材料。

（二）留置期間律師的作用

從目前的法律條文來看，留置期間沒有規定律師介入問題，但是對于這個問題學界一直有著激烈的探討。

有學者認為，用留置取代“兩規”措施，同樣會限制被留置人的人身自由。而《監察法》規定，留置期限不得超過三個月。在特殊情況下，可延長一次，但延長時間不得超過三個月。③由此看來，留置措施的期限接近逮捕的期限，而在這期間可能會出現刑訊逼供、非法證據采集、對被調查人的人身侵犯等問題，這就必須考慮律師的介入以保證程序的公正和對相關機關的監督。此外，律師會見時并不一定要求是刑事案件中辯護人的身份，也可以借鑒刑訴規定，以“提供法律幫助的人”的身份會見?！?〕律師的介入在一定程度上提高可以案件質量，防止假錯案的發生。

但反對觀點占大多數，首先，以往“雙規”期間不允許委托律師或者在檢察院監視居住期間雖說可以委托律師，但都做出了嚴格的限制會見的情況和具體的規定。而在特殊的職務犯罪調查工作中，尤其是行賄受賄案件，收集到的多數是言詞證據，行受賄雙方有任何一方改口、雙方串供對案件證據鏈都會產生重大影響，進而影響審判工作的正常進行，案件難以偵破，無法達到反腐敗的效果。

此外，職務犯罪往往涉及一些機密，律師不應干預。但這并不等于監察委辦案就沒有受到監督，無論是留置場所還是適用程序，都已建立完善的監督體系。當案件移交檢察機關進行司法程序時，律師完全能夠進行干預，在司法階段的被調查人員可以充分獲得其所希望得到的法律援助。

筆者認為，盡管職務犯罪案件的偵辦難度大，但是被調查人在公權力面前還是處于弱勢群體，不能因為害怕影響有罪判決就規避這種形式的監督，把律師拒之門外。留置期間關于律師介入的問題不能簡單地肯定或者否定，應當根據具體的調查情況及案件的進展進行具體的分類，監察委員會在辦案的過程中應對立案審查后的案件適時引入律師制度，這就類似于檢察院對犯罪嫌疑人第一次采取詢問或強制措施之日起，有權委托律師擔任辯護人的規定。①律師通過正當合法的介入來保證當事人在公權力面前保障自己的合法權益不受侵害。但對于律師要求查閱、復制調查材料的請求，應當予以拒絕，為了保護調查的機密性和工作的有效性，律師沒有閱卷權。正如《刑事訴訟法》第47條規定的，只有進入審查起訴階段，律師才可以查閱復制案卷材料。②這些相關的法律條文或者司法解釋對類似留置期間律師介入的問題規定地較為詳細具體，可以借鑒參考。

（三）被留置人的權利保障

“權力能保障權利，也能侵害權利。有權勢的人使用權力直到他們遇到邊界，只有建立有邊界的權力，才不能違背設計的初衷，真正發揮保護權利的作用?！薄?〕設立監督權，使得國家權力架構被重新調整。留置權是一種限制或剝奪人身自由的權能，讓我們更清楚地看到，任何保障權利的權利本身都可能是侵犯權利的根源。為了保障被留置人的合法權利，應該對制定完備的辦案人員問責制以及國家賠償制度。

正如法院正在施行的法官辦案終身負責制一樣，在偵查工作中，對于偵查人員故意違反法律法規，或者因重大過失導致偵辦案件出現嚴重錯誤，并造成嚴重后果，無論該偵查人員是否在職，都應追究相應責任。

國家賠償是一種能夠有效抑制國家權力和政府行為的制度，也是一種公民權益的救濟制度?！?〕作為國家權力機關，監督權在行使過程中很有可能存在侵犯當事人合法權利的現象，如果監委會的權力使用不當，對公民的個人權利產生不利后果的，應當由國家賠償法來調整。但是，新頒布的《監察法》只籠統地規定監察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，造成損害的，國家依法給予賠償。

四、總論

當前出臺的《監察法》是經過了豐富的實踐試點經驗并為十九大報告所確認的。隨著監察體制改革的不斷深化，將各部門分散的監督權力調整為統一的國家監督，監察權從行政權的權力模式中分離出來，從而形成監察權與行政權、司法權的相對獨立的國家監督權，真正實現國家治理體系和治理能力現代化發展。

留置措施是“兩規”的合法化表現形式，是我國發腐敗法治化的重要標志，是監察機關保證職務犯罪調查工作高效有序進行的保障措施，盡管留置措施還需要進一步的規范和細化，但是在法治化反腐的道路上卻是一個里程碑式的發展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕魏昌東.國家監察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責定位〔J〕.法學，2017，（03）：03-15.

〔2〕焦洪昌，古龍元.從全國人大常委會授權看監察體制改革〔J〕.行政法學研究，2017，（04）：03-20.

〔3〕陳光中，邵俊.我國監察體制改革若干問題思考〔J〕.中國法學，2017，（04）：03-36.

〔4〕王曉.監察委員會的留置措施論要〔J〕.北京聯合大學學報（人文社會科學版），2017，（02）：23.

〔5〕尹維達.留置措施初探〔J〕.太原理工大學學報（社會科學版），2017，（02）：65-69.

〔6〕蔡辰辰.留置期間律師介入問題研究.法制博覽，2018，（03）：147-148.

〔7〕馬懷德.《國家監察法》的立法思路與立法重點.環球法律評論2017，（02）：05-16.

〔8〕肖金明.完善和發展國家賠償制度——基于公民權益救濟的立場、賠償與補償協調的角度. 山東大學學報（哲學社會科學版），2010，（03）：21-27.

〔責任編輯：張 港〕