2019，全球治理的變局與應對

任琳

第二屆中國國際進口博覽會（進博會）定于2019年11月在上海國家會展中心舉辦。圖為第二屆進博會宣傳海報。

國際形勢和全球治理變局

11月，我們將迎來兩場非常重要的多邊外交活動：中國領導人將出席亞太經(jīng)合組織（APEC）領導人非正式會議和金磚國家領導人會晤。對世界局勢和全球治理秩序而言，這兩場會議的重要性是毋庸置疑的。簡單梳理這兩場會議舉行的國際背景，大致包括如下幾方面：

一是貿(mào)易霸凌主義沖擊全球多邊主義秩序。美國特朗普政府僅僅看重自身利益，無視全球治理的合法性基礎，以單邊霸凌行為替代多邊協(xié)商對話，阻礙全球治理體系改革，沖擊多邊主義秩序。突出表現(xiàn)為美國發(fā)起 “301調(diào)查”，以美國國內(nèi)法為依據(jù)，借所謂的“關稅武器”，針對包括中國、歐盟和墨西哥在內(nèi)的對象采取極限施壓、指責和報復等動作。這種單邊貿(mào)易霸凌主義行為嚴重沖擊了多邊主義精神，不利于全球經(jīng)貿(mào)秩序的穩(wěn)定。

二是美國退出諸多全球治理機制，加劇全球治理領域內(nèi)的公共產(chǎn)品赤字、一度危及基于全球契約精神的治理秩序。美國作為既成秩序的最大受益國，卻連續(xù)退出或表現(xiàn)出威脅退出國際多邊機制的姿態(tài)，其中包括，世界貿(mào)易組織（WTO）、跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TTP）、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議（TTIP）、北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）、美韓自貿(mào)協(xié)定、聯(lián)合國教科文組織、關于氣候變化的《巴黎協(xié)定》、《移民問題全球契約》制定進程、聯(lián)合國五個常任理事國加德國（P5+1）與伊朗簽署的伊核問題全面協(xié)議等。

三是主要大國之間的博弈直接塑造和影響了全球治理秩序的未來發(fā)展方向。2019年國際舞臺的聚焦依然在大國關系尤其是中美關系上。中美雙邊互動依然是接下來國際多邊會議的重要關注。國際社會普遍關注中美能否在APEC會議期間達成新協(xié)議，關注中美關系對全球治理和世界秩序的影響如何，以及新興國家、發(fā)展中國家乃至部分發(fā)達國家將如何應對，等等。由于大國之間發(fā)生沖突的可能性將長期存在，國際社會亟需認真思考全球治理秩序該如何實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的問題，進而有效應對不確定性風險。

由此可見，全球治理秩序正面臨著全面性的問題與挑戰(zhàn)。如何應對當下挑戰(zhàn)，成為以中國為代表的主要經(jīng)濟體和主要的全球治理平臺亟需深入思考的問題。

在2019年6月舉行的二十國集團（G20）大阪峰會上，全球主要發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體也是在同樣的國際環(huán)境背景下齊聚一堂，因此也促使G20大阪峰會呈現(xiàn)出特有的多邊治理形態(tài)。例如在大阪峰會期間，一些重要的雙邊、諸邊和小多邊會晤也同期舉行。當然，其中最為引人注目的就是中美雙邊會晤，此外還有金磚國家領導人會晤、中非領導人小型會晤等。由此可見，在全球大多邊機制遇到問題和困難之際，這些重要的雙邊、諸邊和小多邊機制不僅成為大多邊的重要補充，也為改善全球治理狀況發(fā)揮了非常積極的推動作用。當下我們不僅要迎來屬于小多邊的金磚國家機制的領導人峰會，而且還要迎來非常重要的跨區(qū)域多邊合作機制、即APEC的領導人非正式會議。如果可以利用好這兩個平臺，一方面可以結合機制內(nèi)各成員的特色，使其成為全球治理的重要補充;另一方面，也能夠為一些全球治理的重大話題提供新的對話平臺，進而有助于國際社會突破當下的多邊治理困境。

兩場會議將有助于全球治理體系改革

目標的實現(xiàn)

整體而言，人們對全球治理平臺的期待主要包括如下幾個方面：第一，緩解大國博弈緊張局勢;第二，借力諸多治理平臺，捍衛(wèi)多邊主義;第三，推動全球治理體系改革。而十一月份的兩場多邊外交活動，將在不同方面有助于促進這些目標的實現(xiàn)。

2019年11月中旬，APEC領導人非正式會議將在智利圣地亞哥舉行。國際社會普遍關注此次會議能否創(chuàng)造緩解大國博弈緊張局勢的契機，這與該平臺的特色息息相關：APEC包括了中美兩個最重要的成員，它們也分別是世界上最大的發(fā)展中國家和發(fā)達國家，因此這個平臺天然地代表了南北國家差異但也有交集的利益，是兩者進行經(jīng)貿(mào)對話的一個非常重要的跨區(qū)域協(xié)商機制。今年的APEC領導人非正式會議將正如此前的G20大阪峰會一樣，因為中美兩個主要大國領導人的出席而備受國際社會普遍關注。如果兩個大國可以抓住此次首腦對話的契機，將很有可能實現(xiàn)一定的突破。

除了關注中美關系的走向，國際社會普遍關注此次APEC會議能否扭轉(zhuǎn)去年無法達成領導人宣言的被動局面，就WTO改革形成部分共識，進而捍衛(wèi)多邊主義精神。去年由于與會成員無法在WTO改革方面達成一致，且個別成員強推帶有強烈自我色彩、帶有保護主義和單邊主義色彩的文案，因此會議最終沒有通過領導人宣言。個別大國的這種做法置多邊主義精神和APEC協(xié)商一致的基本原則于不顧。

此外，國際社會普遍關注此次APEC領導人非正式會議能否就推動全球治理體系改革做出應有貢獻。談及全球治理體系改革，除了WTO的結構改革、大法官遴選和提高議事效率等議題，全球治理體系的改革還涉及一些新的重要議題及其相關規(guī)則設定的協(xié)商與對話。就這一點而言，相對來說運作比較成熟的APEC領導人非正式會議機制是具有一定議題設置能力和比較優(yōu)勢的。將在智利召開的APEC會議選擇了服務和數(shù)字經(jīng)濟、區(qū)域性互聯(lián)互通和婦女與經(jīng)濟增長三大議題。其中，服務和數(shù)字經(jīng)濟正是選擇了這種新興的、亟需制定和完善規(guī)則的治理議題。這一議題具有一定的前瞻性，各成員將圍繞增強數(shù)字經(jīng)濟能力、培育消費者使用數(shù)字工具的習慣、創(chuàng)造就業(yè)等話題展開討論，共商打造促進世界經(jīng)濟增長新動能的方式和路徑。此外，圍繞此類議題的討論，一方面順應了新形勢下營商便利化的現(xiàn)實需求，有益于實現(xiàn)全球治理體系的改革和現(xiàn)代化;另一方面也培育了各成員增進對話與合作的新領域，有助于緩和當下局勢。

同樣是在11月中旬，金磚國家領導人會晤將在巴西首都巴西利亞舉行，會議主題涵蓋科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟、非傳統(tǒng)安全和發(fā)展融資等。結合前面提到的緩解大國博弈緊張局勢、捍衛(wèi)多邊主義和推動全球治理體系改革三個期待看，此次金磚國家領導人會晤也被國際社會寄予厚望。

首先，開展以金磚機制為代表的小多邊外交，有助于新興國家群體對沖外部風險。雖然某些成員國的表態(tài)曾在一定程度上傷害了金磚國際合作機制的向心力，但這個治理平臺仍然不失為新興國家群體合力應對外部政治經(jīng)濟壓力的重要依托。特別是在大國博弈緊張、各類摩擦不僅在政治領域也在經(jīng)貿(mào)領域滋生的情況下，金磚國家走到一起，協(xié)商共議、合力對抗外部風險的必要性也更為凸顯。金磚國家分別是來自各個區(qū)域最有代表性的新興經(jīng)濟體，它們站在一起將會放大每個成員國的政治依托和國際話語權;此外，金磚國家之間不斷發(fā)掘出的巨大經(jīng)貿(mào)和投資潛力也可以幫助各經(jīng)濟體對沖外部經(jīng)貿(mào)波動的傷害。因此，更要抓住當下歷史契機，進一步深化金磚國家戰(zhàn)略伙伴關系。

其次，金磚國家合作機制秉持多邊主義精神，是全球治理的有益補充。在今年G20峰會期間舉行的金磚國家領導人會晤上，中國呼吁金磚國家要堅定支持多邊主義，反對貿(mào)易霸凌、非法單邊制裁和所謂的“長臂管轄”。任何國家將本國國內(nèi)法強加給國際社會、單方面表現(xiàn)出貿(mào)易霸凌主義和破壞多邊主義精神的行為，都會受到國際社會譴責。此外，金磚治理平臺作為全球治理的重要補充，作為其重要構成的金磚國家新開發(fā)銀行就是在全球投融資赤字嚴重的情況下誕生的，是金磚國家試圖改善投融資不足和制度非中性現(xiàn)狀所做的努力。金磚國家新開發(fā)銀行繼順利開業(yè)運營之后，還將在今年的峰會后在巴西圣保羅設置美洲區(qū)域辦公室。該機構將繼續(xù)致力于為金磚合作機制成員國的基礎設施投融資服務，服務于金磚國家彌補全球投融資赤字的努力。

最后，以金磚國家合作為平臺，新興國家和發(fā)展中國家共同發(fā)聲將有助于進一步推進全球治理體系的改革。金磚國家是全球治理改革的生力軍，長期推動并將繼續(xù)推動全球治理體系向著公正、有序和有效的方向發(fā)展。面對當今世界的不確定性，實現(xiàn)全球治理體系的改革才是提高國際社會風險應對能力的根本。金磚國家做出捍衛(wèi)WTO基本原則、核心價值和支持WTO實現(xiàn)現(xiàn)代化改革的表態(tài)，將是對全球治理改革的重要貢獻。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所全球治理研究室主任、副研究員）