突破ODA禁區，日本將向菲提供自衛隊裝備

盧昊

近期，日本政府計劃利用政府開發援助（ODA），為菲律賓軍隊提供日本自衛隊的裝備，日菲間防務合作也將進一步得到強化。在東盟各國中，菲律賓一直是日本期望重點拉攏的“戰略合作伙伴”。這一動向也反映出日本期望通過防務合作帶動日菲整體關系，借此強化自身在東盟乃至“印太地區”的戰略地位。

日本ODA“深入禁區”

根據日本《產經新聞》報道，日本政府正在協調以ODA方式，向菲軍提供自衛隊使用的生命救助系統。如果該援助項目落實，將是日本ODA首次被用于向外軍提供自衛隊裝備。這些生命救助系統是自衛隊的救災應急裝備。1995年阪神大地震后，自衛隊吸取救災經驗，引進了以上系統，平時配備在陸上自衛隊基地，緊急時可攜帶并裝入車輛或直升機運輸，主要用于災害發生72小時“黃金救援期”的搜索救助、傷員搬運等，包括生命探測儀、引擎式鑿巖機、緊急醫療設備、救生艇與救生衣等。系統單套價格約為9400萬日元（約合610萬人民幣）。日方在提供援助的同時，還將在“能力構建援助”框架下，為菲軍進行技術培訓，確保他們能夠有效使用這些裝備。

日本通過ODA向外軍提供本國自衛隊裝備，在以前是絕對的“禁區”。由于和平憲法及“專守防衛”國防原則的限制，日本一直強調ODA的民用性和民生性，避免將其與軍事活動產生關聯。此前，日本ODA大綱明確規定，ODA“不得用于軍事用途和可能加劇國際爭端的領域”。2014年4月，日本出臺新的“防衛裝備轉移三原則”，取代于1967年出臺的“武器出口三原則”，為通過武器裝備出口強化對外安全合作創造了前提。2015年2月，日本出臺《開發合作大綱》，作為新的ODA政策方針，其中寫明，如果具有軍事性質的援助被對象國用于“旨在改善民眾生活和非軍事行動的開發合作”，日本將考慮并實施援助。這表明日本政府期望主動發揮ODA的“戰略功能”，對重點國家開展全方位的、包括防務領域的援助合作。2017年5月，日本出臺《自衛隊法》修訂案，允許自衛隊將舊裝備低價乃至無償轉讓給其他國家，進一步降低了自衛隊裝備轉移的“法制門檻”。

對于以上法制、政策變動，日本政府的解釋是，基于“國際協調主義”前提下的“積極和平主義”，日本有理由、也有義務對國際上旨在和平與民生目標的“非軍事行動”提供更有力的支持。這是日本開展“國際貢獻”的重要舉措，也是國際社會的“積極期待”。實際上，近年來日本解禁ODA軍事用途，推動軍事裝備對外轉移，是日本軍事安全戰略加速性質轉變，追求“正常化”身份、積極性姿態及外向化舉措的重要表現。日本政府強調，目前考慮援助的裝備，包括向菲方提供的生命救助系統盡管是自衛隊裝備，但都是民用品，并非作戰武器。但眾所周知，軍事和非軍事用途界線相當模糊，其他國家軍隊如何實際利用這些設備，難以事前確定及絕對把握。日方也很清楚，這些聲稱被用于非軍事用途的援助設備，有著轉用于軍事用途的充分可能。

日菲防務合作“全面發展”

在日本的對外關系布局中，東盟具有“戰略基盤”的特別重要性，而菲律賓又是其中重點。日本外務省稱，日菲關系“沒有任何歷史負擔，且具備可觀未來遠景”。菲律賓前總統阿基諾三世曾五次訪日，2011年他訪日時，日菲簽署協議，正式成為“戰略合作伙伴”，現任總統杜特爾特上臺后，也于2016年、2018年及今年5月訪日。安倍2012年再度任首相后，分別于2013年、2015年、2017年（兩次）訪菲。今年初，日本政府將設在菲律賓南部棉蘭老島最大城市達沃的領事辦公室升級為總領事館。日本外相河野太郎專門赴菲，出席了總領事館開館儀式。今年5月杜特爾特訪日時，日菲首腦承諾將進一步深化戰略合作伙伴關系，共同建設“自由開放的印太”。

當前日本對菲律賓的“戰略外交”手段上有兩大基本構成：一是以基礎設施與區域開發為主要內容的經濟援助;二是以海洋安全保障為主要內容的防務合作。安倍執政以來，日本政府在持續加強前者的同時，努力提升后者，特別是日方以協助菲方強化“海上安全保障能力”為名義，向其提供二手巡邏船等裝備。2013年日菲達成協議，由日方利用ODA貸款，向菲海岸警衛隊提供十艘MRRV型巡邏船，并于2016年由日方向菲方交付首船。2016年，日菲還簽署防衛裝備與技術轉移協定，日方同意向菲方租賃海上自衛隊五架TC-90教練機。2017年《自衛隊法》修訂后，應菲方要求，日方又將有償租賃TC-90改為無償贈予，還承諾向菲軍提供UH-1武裝直升機零件。在兩國防務合作持續提升背景下，巡航印太的日本軍艦頻繁訪問菲律賓港口，進行“戰略性靠港”。2016年，海上自衛隊“親潮”號潛艇時隔15年再度停靠蘇比克灣。2017年、2018年海上自衛隊直升機航母“出云”號與“加賀”號分別停靠蘇比克灣，今年7月，“出云”號再度訪菲。

2018年3月26日，日本防衛省向菲律賓海軍贈送三架“TC-90”飛機，移交儀式在菲律賓甲米地省桑萊岬海軍基地舉行。

當前，日菲防務合作有進一步深入的勢頭，體現為從個別領域合作到“體系化合作”的發展。今年4月，菲律賓國防部長洛倫扎納訪日，與日本防相巖屋毅會談。日菲防長表示拓展并充實兩國防務合作的具體內容，使這一雙邊框架至少包括以下部分：（一）軍方與防務部門的戰略對話與定期交流;（二）覆蓋陸海空的“能力構筑支援”，包括裝備技術轉移及人員培訓;（三）共同訓練及演習，特別是海上演習;（四）反恐、打擊跨國犯罪等非傳統安全合作;（五）區域安全議題的協商及行動。日菲防長還強調，支持強化美日菲三邊安全合作，以及日本與東盟整體安全合作。今年8月2日，河野外相在泰國出席東盟外長會議時會見了菲律賓外長洛欽，日菲外長承諾將繼續推動兩國防務合作，并促使這一合作“在區域內產生更廣泛的積極影響”。

日本對東盟戰略前景處于“十字路口”

日本對菲防務合作的加強，折射出日本對東盟政策總體傾向的一種中長期變化。日本國際問題專家們指出，從本世紀頭十年的后期開始，由于“美中兩國在東亞力量平衡變化開始凸顯”，日本在維持與東盟經濟伙伴關系同時，“更加強調在政治和安保領域開展合作的重要性”。日本加大對東盟各國防務合作投入，造成“安保問題上位”的最大原因是“對中國崛起導致力量平衡變化、區域環境動蕩的擔憂”。在這種背景下，日本對東盟包括對菲律賓的重視，既具備傳統的地緣政治視角，特別是維護航道安全及海權主導的考慮，也日益具有權力轉移下大國競爭思維，特別是對華制衡，確保日本區域優勢的考慮。日本對菲防務合作因而也具有了更豐富的戰略性內涵。

基于對華競爭心理的加強，以及南海形勢的變化，日本尤其認定菲律賓在牽制中國方面具有“特殊作用”與“強烈意識”，因此在過去數年不遺余力地扶持菲方，特別是增強其海上軍事能力。2013年至2016年，菲律賓推動所謂“南海仲裁案”，與中國對立加劇。阿基諾政府倒向日本，試圖利用日本作為對華博弈的后盾之一，而這與安倍當時試圖在周邊構筑“對華包圍網”的意圖相投合。杜特爾特上臺后，致力于改善對華關系并擱置南海爭議，同時繼續推進與日本等近鄰國家的關系，使得菲對外政策更具平衡性，這也對安倍“對華包圍網”造成重創。在現實內外形勢壓力下，安倍也尋求改善對華關系，推動中日關系“重回正軌”。日本對菲政策中的“制華因素”表面上明顯下降，但實質上，日本在推動日菲戰略合作的過程中，仍將中國作為潛在重要的“參考系”乃至“針對方”。

針對當前的日本與東盟關系，一些日本戰略學者指出，在當前外交環境不確定性增強的情況，對于日本而言“東盟的分量不是更輕，而是更重了”。而在經濟及安全領域，東盟對日本的需求也在提升，在安保領域最關注的海洋安保問題上，日本與菲律賓、印尼、越南等部分東盟國家開展的以加強海岸警衛隊力量和防衛裝備轉移為主的防務合作，對于維系日本與東盟的戰略合作“具有重大意義”，當然，這樣的合作將以日本與各國分別合作的形式，而非“日本+東盟”整體合作的形式展開。日本正在積極推動“印太戰略（構想）”，在此情況下，日本對東盟戰略也處于“十字路口”。對此，日方所關注的主要問題是：一方面，日本如何在新的“印太”架構中定位東盟，并重新強化日本與東盟各國的利益基礎與“價值觀紐帶”，將成為日益根本的問題;另一方面，基于東盟仍將堅持在美中間“調整距離”，特別是將加強與中國的關系來確保自身經濟利益，堅持現實主義外交，日本如何在美中之間保持“適當位置”，并盡可能爭取東盟各國的支持，也將成為一個復雜的問題。

（作者為中國社科院日本研究所副研究員）