施泰因邁爾模式是解決烏東沖突的鑰匙嗎

趙會榮

澤連斯基在當(dāng)選烏克蘭總統(tǒng)后的首次記者會上稱結(jié)束頓巴斯沖突是其任內(nèi)首要任務(wù)之一，他強(qiáng)調(diào)要在諾曼底四方會談框架下“重啟”明斯克進(jìn)程并“達(dá)成停火協(xié)議”，使頓巴斯地區(qū)實現(xiàn)真正的和平。之后，他成功推動議會提前舉行選舉并領(lǐng)導(dǎo)人民公仆黨贏得了議會半數(shù)以上席位，這意味他在烏克蘭政壇基本上站穩(wěn)了腳跟，其施政方針獲議會支持是大概率事件。與前任不同，截至目前澤連斯基力主緩和對俄關(guān)系并取得些許進(jìn)展。俄烏兩國元首實現(xiàn)電話溝通，雙方互換35名被押人員，包括刻赤海峽沖突中被俄方扣押的烏克蘭船員。2019年10月1日，烏克蘭問題三方聯(lián)絡(luò)小組（烏克蘭、歐安組織、俄羅斯）在白俄羅斯首都明斯克舉行例行會談，各方以書面形式確認(rèn)同意施泰因邁爾模式，沖突相關(guān)方還同意從東部軍事接觸點(diǎn)撤兵。消息傳出后立即引發(fā)烏克蘭民眾激烈反應(yīng)，烏國內(nèi)多地民眾舉行示威抗議活動，反對澤連斯基作出上述決定。

施泰因邁爾模式的宗旨是落實

新明斯克協(xié)議

烏克蘭東部發(fā)生沖突后，各方曾簽署兩份明斯克協(xié)議。2014年9月5日烏克蘭問題三方聯(lián)絡(luò)小組和烏克蘭東部地區(qū)兩個“共和國”的代表共同簽署《三方聯(lián)絡(luò)小組執(zhí)行烏克蘭總統(tǒng)波羅申科和平計劃和俄羅斯總統(tǒng)普京倡議采取聯(lián)合行動協(xié)商結(jié)果議定書》。同年9月19日，上述代表在明斯克簽署了執(zhí)行議定書的備忘錄。由于沖突雙方缺乏互信，議定書和備忘錄均未得到有效落實。2015年2月11?12日德國、法國、烏克蘭、俄羅斯（諾曼底四方）舉行磋商，三方聯(lián)絡(luò)小組的代表與烏克蘭東部地區(qū)兩個“共和國”的代表共同簽署《執(zhí)行明斯克協(xié)議的綜合措施》，簡稱新明斯克協(xié)議。新明斯克協(xié)議規(guī)定，烏克蘭政府在頓涅茨克州和盧甘斯克州的部分地區(qū)按照烏憲法和法律舉行地方選舉、進(jìn)行憲法改革以及在三方聯(lián)絡(luò)小組框架下與東部兩個“共和國”的代表結(jié)束政治協(xié)商后，才能實現(xiàn)對頓巴斯地區(qū)國家邊界的全面控制。

施泰因邁爾是德國現(xiàn)總統(tǒng)，2015年10月2日他作為德國外長參加在法國巴黎舉行的諾曼底四方會談，就分階段執(zhí)行新明斯克協(xié)議的機(jī)制提出建議。2016年10月19日他的建議在德國柏林舉行的諾曼底四方會談上得到確認(rèn)，被稱為施泰因邁爾模式。內(nèi)容主要包括三點(diǎn)：一是烏克蘭制定并通過給予頓涅茨克州和盧甘斯克州部分地區(qū)特殊地位的法律;二是烏克蘭政府根據(jù)本國憲法和專門法在上述地區(qū)舉行地方權(quán)力機(jī)關(guān)非例行選舉，選舉當(dāng)日20時特殊地位法臨時生效;三是歐安組織監(jiān)督上述地區(qū)的選舉過程。在歐安組織民主制度與人權(quán)辦公室就選舉作出最終報告承認(rèn)選舉符合歐安組織關(guān)于非例行地方選舉的標(biāo)準(zhǔn)、國際組織關(guān)于民主選舉的標(biāo)準(zhǔn)以及烏克蘭法律并宣布特殊地位法具有最終法律效力后，頓巴斯部分地區(qū)特殊地位法永久生效。

與新明斯克協(xié)議部分條款的內(nèi)容一致，施泰因邁爾模式強(qiáng)調(diào)烏克蘭要通過特殊地位法和舉行地方選舉，這也一直是各方博弈的焦點(diǎn)。特殊地位法于2014年9月16日被烏克蘭議會通過并于10月20日正式生效。這部法律規(guī)定，在頓涅茨克州和盧甘斯克州的部分地區(qū)采取地方自治的臨時秩序以及根據(jù)特殊地位法提前舉行地方選舉。烏議會還通過與之配套的《不得迫害和懲罰頓涅茨克州和盧甘斯克州事件參與者法》，保證對民間武裝人員不追究刑事和民事責(zé)任，但犯有重罪者除外。而落實上述法案條款的前提是，所有武裝人員和武器裝備從當(dāng)?shù)爻烦觥＿@部法律遭到烏克蘭反對派的抵制，也未得到東部民間武裝的認(rèn)可。2015年3月17日，烏克蘭議會通過特殊地位法修正案，規(guī)定東部某些地區(qū)只能在舉行地方選舉后才可享受特殊地位。修正案還規(guī)定，只有在“所有非法武裝及其軍事裝備撤離烏克蘭領(lǐng)土”后，在選舉過程“不受非法干涉”的情況下，才可舉行選舉。而且，選舉應(yīng)該在歐安組織等國際組織派出的觀察員監(jiān)督下舉行。這部法律依舊沒有得到東部民間武裝的認(rèn)可。2014年11月2日，東部民間武裝舉行領(lǐng)導(dǎo)人選舉，宣布兩個“共和國”脫離烏克蘭獨(dú)立。2018年8月31日，“頓涅茨克人民共和國”領(lǐng)導(dǎo)人扎哈爾琴科遇害。11月11日，頓巴斯地區(qū)不顧烏克蘭政府反對舉行了地方領(lǐng)導(dǎo)人和議會選舉。

新明斯克協(xié)議的缺陷在于部分關(guān)鍵條款沒有規(guī)定各方履行義務(wù)的先后順序和相互關(guān)系，這就為沖突各方逃避義務(wù)和打口水戰(zhàn)提供了空間，結(jié)果導(dǎo)致一個文本烏俄雙方各自解讀。例如，外國武裝、軍事裝備和雇傭軍撤出烏克蘭領(lǐng)土以及解除所有非法武裝是在東部地區(qū)地方選舉之前還是之后執(zhí)行并沒有明確。波羅申科在執(zhí)政后期和當(dāng)下則都強(qiáng)調(diào)新明斯克協(xié)議各項措施落實的順序必須遵循“先安全后政治”的原則，即首先要保障烏克蘭東部公民能夠有自由表達(dá)意見的安全條件，即保證占領(lǐng)軍和重型武器裝備從烏東部撤出，解除非法武裝人員的武裝，頓巴斯地區(qū)不受烏克蘭政府控制的邊界由烏政府接管，然后才能執(zhí)行新明斯克協(xié)議政治部分的條款，即在歐安組織的監(jiān)控下按照民主制度與人權(quán)辦公室的標(biāo)準(zhǔn)舉行東部地區(qū)地方權(quán)力機(jī)關(guān)非例行選舉。由于各方對新明斯克協(xié)議的條款存在分歧，該協(xié)議長期停留在紙面上，施泰因邁爾模式也不了了之。

施泰因邁爾模式僅規(guī)定了烏克蘭

政府的義務(wù)

施泰因邁爾模式重獲生機(jī)可能源于以下三個因素：一是施泰因邁爾模式符合俄羅斯的利益。俄羅斯提出烏克蘭代表在同意施泰因邁爾模式的文件上簽字才能啟動諾曼底四方會談，這既能夠體現(xiàn)出俄方希望與烏克蘭溝通準(zhǔn)備履行新明斯克協(xié)議的積極姿態(tài)，以便于推動西方取消制裁以及緩和與西方關(guān)系，同時又能夠把握烏克蘭問題協(xié)調(diào)進(jìn)程的主動權(quán)和節(jié)奏;二是頓巴斯沖突給烏克蘭經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成嚴(yán)重?fù)p害，當(dāng)?shù)氐姆蛛x狀態(tài)逐漸固化，西方不愿意直接介入沖突，繼續(xù)拖下去對烏克蘭不利。澤連斯基承諾以和平手段解決頓巴斯沖突問題，而只有同意俄羅斯的條件才能重啟諾曼底四方會談。在議會選舉和組閣方面的成功提升了澤連斯基開展主動外交的勇氣。另外，烏克蘭在廣場革命以后經(jīng)濟(jì)增長乏力。國際貨幣基金組織指出，2018年烏克蘭人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為2964美元，淪為歐洲最貧窮國家。根據(jù)烏克蘭國家統(tǒng)計委員會的數(shù)據(jù)，2019年前8個月工業(yè)生產(chǎn)同比增長0.1%。8月烏克蘭職工平均名義工資約426美元。世界銀行預(yù)測，2019年烏克蘭經(jīng)濟(jì)增長率為2.7%。而烏克蘭當(dāng)局確定的2020年目標(biāo)是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長5%～7%。烏克蘭在能源、投資和貿(mào)易等領(lǐng)域與俄羅斯仍保留著密切聯(lián)系，緩和對俄關(guān)系有利于促進(jìn)烏俄能源和經(jīng)貿(mào)合作，改善營商環(huán)境，吸引外資，刺激本國經(jīng)濟(jì)增長和改善居民的生活;三是德國、法國等歐盟一些國家既希望烏東地區(qū)問題朝著和平方向發(fā)展以促進(jìn)地區(qū)安全，也希望對俄關(guān)系實現(xiàn)正常化，滿足本國在能源進(jìn)口、經(jīng)貿(mào)合作等方面的需求。

施泰因邁爾模式對于推動烏東地區(qū)和平有一定的積極意義。烏克蘭政府履行施泰因邁爾模式僅是新明斯克協(xié)議復(fù)雜進(jìn)程的第一步，對于推動該協(xié)議全部落實提供了可能性，也為烏東地區(qū)實現(xiàn)和平帶來一線生機(jī)。俄羅斯和歐盟對于澤連斯基總統(tǒng)同意施泰因邁爾模式持肯定立場，也支持烏俄關(guān)系緩和。烏克蘭人民公仆黨以及被認(rèn)為親俄的“為了生活”黨都表示支持施泰因邁爾模式。

與此同時，施泰因邁爾模式僅規(guī)定烏克蘭政府先行履行新明斯克協(xié)議中的部分條款，未回應(yīng)烏克蘭當(dāng)局一直以來對于安全前提的關(guān)切，也未規(guī)定頓巴斯沖突其他相關(guān)方的義務(wù)。對于烏克蘭當(dāng)局來說，同意施泰因邁爾模式是一場困境下的冒險，是自己給自己提供的希望。理想的結(jié)果是，諾曼底四方會談舉行，烏俄兩國元首面對面談判。烏克蘭履行自身義務(wù)后，俄羅斯以及俄方支持的烏東民間武裝能夠履行后續(xù)義務(wù)，烏克蘭政府恢復(fù)對烏東地區(qū)行使主權(quán)，俄羅斯和烏東民間武裝讓出烏俄邊境頓巴斯段的控制權(quán)，烏克蘭東部恢復(fù)和平，烏俄經(jīng)貿(mào)關(guān)系恢復(fù)正常，烏克蘭經(jīng)濟(jì)走上健康發(fā)展的正軌。

然而，由于施泰因邁爾模式?jīng)]有對外國軍隊撤出以及選舉結(jié)束后次日俄羅斯和東部民間武裝讓出對烏俄邊界的控制權(quán)（新明斯克協(xié)議第9條）等新明斯克協(xié)議中涉及俄方和烏東民間武裝的義務(wù)作出制約，因此在烏克蘭抗議民眾看來這一機(jī)制是烏克蘭政府的單方面讓步，是投降行為，與兩份明斯克協(xié)議一樣是本國政府失敗的外交。歐洲團(tuán)結(jié)黨、聲音黨、祖國黨等烏克蘭政黨紛紛表示反對施泰因邁爾模式。他們認(rèn)為，施泰因邁爾模式符合俄羅斯的腳本，烏克蘭面臨被俄羅斯欺騙、最終無法實現(xiàn)領(lǐng)土完整與和平的風(fēng)險。烏克蘭履行施泰因邁爾模式的后果可能是：烏東部分地區(qū)獲得法律賦予的特殊地位，當(dāng)?shù)氐姆蛛x主義勢力通過地方選舉獲得合法政權(quán)，東部地區(qū)成為烏克蘭的“國中之國”，類似于“德涅斯特河左岸共和國”、阿布哈茲、南奧塞梯的狀況;俄羅斯在控制頓巴斯部分邊界的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對烏東部地區(qū)的影響，進(jìn)一步牽制烏克蘭加入歐盟和北約的進(jìn)程;烏東地區(qū)事實上的分離可能在烏克蘭引起連鎖反應(yīng)，其他地區(qū)可能競相效仿爭取特殊地位甚至獨(dú)立。

施泰因邁爾模式未必能給烏克蘭

帶來和平

施泰因邁爾模式雖有積極意義，但本身也存在一些疑問：第一，澤連斯基在10月1日舉行的新聞發(fā)布會上稱，施泰因邁爾模式必須根據(jù)特殊地位法實施。現(xiàn)有特殊地位法將在2019年底失效，議會將制定新的特殊地位法。新法律的內(nèi)容尚不確定。頓巴斯地方選舉必須根據(jù)烏克蘭法律在撤兵以及烏克蘭恢復(fù)對國家邊界控制的條件下舉行。烏克蘭最高拉達(dá)議長拉祖姆科夫強(qiáng)調(diào)“不會越過紅線”，也“不會在槍林彈雨中舉行選舉”。烏克蘭外長普里斯泰科指出，在缺乏選舉法和頓巴斯特殊地位法的情況下施泰因邁爾模式不會發(fā)揮任何作用。在安全保障沒有建立以前，不可能舉行選舉。烏克蘭前總統(tǒng)庫奇馬作為參與三方聯(lián)絡(luò)小組的烏方代表提出給予烏東部分地區(qū)特殊地位以及舉行地方選舉的七個前提條件，除了恢復(fù)對國家邊界的控制，還包括解散兩個“共和國”的武裝，完全停火，歐安組織對烏克蘭領(lǐng)土全境進(jìn)行監(jiān)督，外國軍隊和武器裝備撤出烏克蘭等。如此看來，問題似乎又回到了先安全后政治的原點(diǎn)。那么誰來負(fù)責(zé)撤出這些非法武裝以及實現(xiàn)上述安全前提呢？第二，普希林和帕謝奇尼克作為“頓涅茨克共和國”和“盧甘斯克共和國”的領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合發(fā)表聲明，呼吁澤連斯基與他們直接對話共同制定特殊地位法，他們“不接受烏方的操縱”，也“不容許烏方控制邊界”，因為他們打算“自己控制邊界”。第三，在俄羅斯簡化向頓巴斯地區(qū)居民發(fā)放俄護(hù)照程序后，當(dāng)?shù)匾恍┚用駥嶋H上擁有雙重國籍，他們是否可以參加當(dāng)?shù)剡x舉呢？第四，施泰因邁爾模式?jīng)]有對地方選舉的細(xì)節(jié)作出規(guī)定。過去頓巴斯部分地區(qū)交火不斷，如果當(dāng)?shù)嘏e行選舉，那么誰來保障政黨、媒體、難民和移民能夠正常參與選舉？如何保障選舉的安全、公平、自由和民主？一旦選舉結(jié)果未得到歐安組織承認(rèn)，那么下一步該怎么辦？第五，施泰因邁爾模式未涉及烏東沖突的重要相關(guān)方俄羅斯。俄羅斯反對外界把它認(rèn)定為沖突方或者沖突的參與者，也不承認(rèn)“派兵參與了烏東沖突”。俄羅斯強(qiáng)調(diào)烏東沖突是“烏克蘭內(nèi)戰(zhàn)”。俄羅斯關(guān)于烏克蘭東部沖突的主要關(guān)切在于北約和歐盟東擴(kuò)要止步于烏克蘭以西，烏克蘭不加入歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟但至少也要作為中立國或者緩沖國存在，俄羅斯與此相關(guān)的安全利益優(yōu)先于其他利益。俄羅斯還關(guān)心西方何時取消制裁。而施泰因邁爾模式并未觸及俄羅斯的上述關(guān)切。

俄烏矛盾客觀上是力量不對稱國家之間的矛盾，從明斯克協(xié)議到施泰因邁爾模式，矛盾激化的點(diǎn)以及作出更多妥協(xié)的往往是弱勢一方。在實力懸殊的背景下，澤連斯基的選項并不多，放手一搏或許能夠多少掌握一些主動，但目前來看施泰因邁爾模式不可能成為解決烏東沖突的鑰匙，反而出現(xiàn)了當(dāng)局擔(dān)心的民意分裂。烏克蘭的未來仍存在很大的不確定性。

（作者為中國社科院俄羅斯東歐中亞研究所研究員）