網絡信訪的政府回應

方俊　王凌穎

摘 要：基于2014—2018年廣州市網絡信訪數據，從政府、公眾、信訪事項三個角度，分析了處理層級、涉及部門、社會關注度、信件類型、信訪次數、影響范圍、復雜程度等因素對網絡信訪的政府回應的影響。研究發現，多次信訪的事項、影響范圍較小的事項以及涉及部門少的事項更容易得到徹底解決;咨詢類事項相較于意見建議類和舉報投訴類事項更容易得到解決。在當前的背景下，網絡信訪工作的重點應該是加強對初次信訪的解決以及對信訪事項的追蹤調查，同時應重視影響范圍較大、涉及部門較多的事項，強化信訪事項涉及的橫向部門以及縱向政府之間的溝通合作，提升政府回應。

關鍵詞：? 網絡信訪;政府回應;信訪追蹤;部門合作;公眾參與

中圖分類號：?? D630 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2019）05-0079-12

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.05.010

一、問題的提出

信訪工作由來已久。作為一個便利公民意志自由輸入和國家意志有序輸出的重要場域，信訪搭建了民意真實上傳、黨和國家意志準確下達的中間橋梁。在當前網絡技術信息化、公民權利主張現代化的社會轉型背景下，利益關系錯綜復雜，信訪工作量呈現“井噴”態勢，傳統的紙媒信訪渠道日益逼仄，網絡信訪應時興起勢在必然。所謂網絡信訪，就是運用現代信息網絡技術，通過網上注冊、網上提交訴求、網上轉辦處理、網上回復和網上查詢等程序來替代傳統信訪的一種新型信訪方式[1]。網絡信訪作為一種依托信息技術快速發展的信訪路徑，不僅有利于發展電子政務，而且能推進國家治理體系與治理能力現代化。

網絡信訪作為個人和政府之間直接交流的一種新興方式，雖出現的時間較晚，但自出現以來就深受信訪者的青睞。從數量和比例來看，網絡信訪已逐漸成為一種主流的信訪方式。傳統上訪的人數和群體在逐漸減少。根據新華網的報道，2014年國家信訪局通過網絡渠道受理的信訪事項占信訪總量的39.1%，而寫信、走訪分別占25.8%、35.1%，網絡渠道首次成為占比最高的信訪渠道①。然而，日漸興起的網絡信訪也存在一些問題，尤其是在政府回應性方面。要打破網絡信訪的困境，首先要明確影響網絡信訪中政府回應的因素，才能從理論上為提升政府回應、促進信訪工作發展提供參考，進而推進信訪工作的實際開展。

二、文獻梳理與評析

（一）關于網絡信訪的研究

作為一項新興的信訪方式，網絡信訪逐漸受到學者的關注和重視。對于基礎定義，張善喜將國內學者的表述大致歸納為三類[2]：首先基于信訪訴求表達的視角，網上信訪是公眾表達信訪訴求的新渠道。其次基于信訪活動過程的視角，如石佑啟等認為網絡信訪就是公眾和政府部門均通過網絡完成信訪提出、處理、輸出、反饋，并且政府也通過網絡完成信訪回復的過程[1]。第三是從信訪平臺的視角來看，網上信訪是公民、法人或者其他組織通過互聯網平臺，向各級政府及信訪部門反映情況，提出建議、意見或投訴，并依法由行政機關進行處理的活動，謝媛等的定義說明了網絡信訪的主體、客體、內容和載體等基本要素[3]。

張海波等認為，“網絡信訪”概念來源于信訪實踐，與之相近的表達為“網上信訪”，但“網上信訪”主要強調信訪者通過網絡表達信訪訴求;而“網絡信訪”既包括信訪人通過網絡表達信訪訴求，也包括信訪受理部門通過網絡受理信訪訴求[4]。比較來看，“網絡信訪”是相對完整的提法。并且“網絡信訪”一詞盡管集中于網絡層面，但并不排斥與現實的交叉場域，因此“網絡信訪”更加符合信訪活動的邏輯[5]。經過統計可以看出，在學術研究方面，學者們更多地采用“網絡信訪”的概念，而在政府文件及新聞報道所見更多的則為“網上信訪”一詞，同時信訪平臺也通常稱作“網上信訪平臺”，在此不作過多區分和解釋。

在網絡信訪和傳統信訪的對比方面，相關研究闡明了網絡信訪的優點。如金太軍、楊國兵從信訪系統的流程進行分析，認為網絡信訪在信息傳遞、制度形成、資源整合等方面強于傳統信訪[6]。吳彬認為網絡信訪實現了反映情況、投訴、舉報、意見征集等功能的整合，互聯網和信訪的結合使得信訪制度救濟功能相對弱化和吸收社情民意功能的增強[7]。蔣冰晶、張繼紅則指出網絡信訪在不改變現實組織架構和職能分工的基礎上，借助網絡增強了上下級之間的交流，促進了內部資源共享[8]。網絡信訪是一項技術革新，有學者認為可以從技術的角度完善網絡信訪，如楊飛、周凌以湖北省為例，分析了省級信訪網絡系統的功能定位和實際需要，并進行了系統構建[9]。此外，還有學者認為網絡信訪不僅涉及技術，而且是社會治理的創新，主要體現在方式創新、流程創新、功能創新和制度創新四個方面，不僅可以提高信訪工作效率，而且最終會導致人們思維方式的轉變[4]。

雖然網絡信訪彌補了部分傳統渠道的缺陷，但其在運行過程中也存在一些問題，并且這些問題不是靠技術可以完全解決的。如網絡信訪的某些回復隨意性較大、流于形式[10];網絡信訪辦理周期較長，在解決比較緊急的事情方面稍遜一籌;網絡信訪平臺重復建設、資源缺乏整合;受地區硬件設施條件和文化水平等的限制，網絡信訪不能滿足有信訪需求的全部公眾，甚至在面臨部分多元、復雜的網絡信訪問題時，科層制的管理有時是失效的[5]。

（二）關于評估與測量政府回應的研究

20世紀70年代末，新公共管理興起于西方并主導了多個國家的行政改革。政府回應性作為新公共管理追求的基本內容之一，在引入我國后，同樣也成為我國學者研究的重點和熱點。從嚴格意義上看，政府回應包括內部和外部兩種，下文所指的政府回應為外部回應。對于政府回應的研究，最開始是相關的理論研究，后來逐漸轉到實證領域，其中就包括對于政府回應的評估與測量。

具體到研究方法層面，有的學者運用層次分析法，構建相應的績效指標體系進行評估，進而分析政府回應存在的問題，并提出相應的改進措施。如盧坤建提出了構建回應型政府的績效評估體系，其中回應指標作為一級指標，下設政府部門自身的評價、社會中介組織的評價、公眾的評價三大方面[11]。張巖等構建了三級指標并賦予相應的權重，對咸陽、漢中、榆林三地的政府回應性作了橫向對比[12]。李和中等則采取問卷調查的方式，對我國中部、東部和西部地區部分縣、市（縣級市）、區的公眾就政府回應問題進行問卷調查，對比了不同區域的政府回應差異[13]。高娟則綜合了兩種方法，構建了政府回應力測評指標體系，并采用結構化問卷的方式對構建的指標體系進行檢驗[14]。

以上方法的主觀性因素較強，于是一些學者嘗試采用田野實驗的方法進行測量，具體而言是由研究者向待測量的政府網站或者郵箱進行相同內容的留言或申請，觀察其回應情況，并搜集回應的結果進行分析。如Gauld等對澳大利亞和新西蘭的電子政務回應情況進行了比較分析[15]。Andersen等參考Gauld的研究，對丹麥的地方政府和中央政府的電子郵件響應時間和質量進行了測試，發現1/3的中央政府機構沒有回應，而地方政府響應速度更快，并且提供的回復更加完整和準確[16]。國內如劉巧蘭等也采取了同樣方式，在我國 30 個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的環保部門網站在線提交依申請公開請求，并于2011年、2013年、2016年持續進行三次調查，觀察了政府回應的全過程，并將調查數據進行橫向和縱向比較[17]。此類方法增強了研究的客觀性，有實際的案例或數據作為支撐，一定程度上更加具有說服力。

從研究對象來看，各種政府回應的平臺均受到學者的關注。如韓平等以天涯論壇上的帖子為例，發現我國政府回應越來越及時有效[18]。陳新討論了微博平臺給傳統的政府回應模式帶來的機遇與挑戰[19]。鐘偉軍等選取政務微博為研究對象，對地方政府危機回應能力進行了研究[20]。李江波等采用人民網的數據，運用多元回歸的方法從直接因素和間接因素兩方面構建了地方政府回應能力的結構模型[21]。李鋒等基于人民網地方領導留言版的政府回應性現狀，對制度、政府和公民三大方面的影響因素進行了分析，結果表明，政府存在選擇性回應的行為，且時空因素、議題歸屬和訴求表達方式對政府回應有重要影響[22]。

（三）文獻評述

綜上，關于網絡問政的相關研究不斷增多，已有的關于網絡信訪的研究偏基礎性和理論性，對于網絡信訪的特點和優點的認知都比較統一。而關于實證方面的研究，多是討論網絡信訪存在的問題，進而提出相應的改進路徑，相關研究多是基于網絡信訪的整體概念進行討論，比較寬泛，與實際案例聯系不太緊密。政府回應方面的研究結果也比較豐富，基于政府角度、公眾角度、環境角度、平臺角度、制度角度的都有，但已有的研究多是以是否回應即政府回應率作為政府回應的衡量標準。政府回應是在不斷探究中的問題，網絡信訪作為公眾和政府都較為認可的制度內方式，二者的結合具有其自身的研究價值，因此本文結合廣州市信訪網站的實例，描述網絡信訪的政府回應現狀并分析影響政府回應的具體因素，進而提出相應的建議。

三、廣州市網絡信訪現狀概述

2013年，黨的第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要全面實行網上受理信訪制度。至今為止，國家層面已經出臺了《信訪事項網上辦理工作規程（試行）》《依法分類處理信訪訴求工作規則》等文件以指導信訪工作的開展，并且依托互聯網平臺在全國范圍內構建了上下聯動的信訪信息系統。2015年已基本完成國家-省-市-縣-鄉五級信訪網絡的建設，進而推動了網上受理信訪制度的全面實施。廣州市政府也極為重視網絡信訪的發展，不僅從制度層面出臺了《廣州市網上信訪事項辦理規定（試行）》《廣州市信訪工作責任制實施細則》等規定，而且從平臺建設等多方面協同推進信訪工作。據統計，2015年1月至2018年7月，廣州市信訪局共通過網絡渠道收到信訪事項37536件，其中已辦結事項為35949件數據來源：廣州市信訪局網站統計數據。。2017年廣州市受理群眾網上投訴占本級信訪總量的67.6%數據來源：廣州市信訪局2017年度工作總結。，網絡信訪渠道逐漸得到信訪者的認可，這對越級信訪、上訪等現象起到了有效分流作用，有利于信訪局面的穩定。

2016年以來，以全市范圍內市、區、街（鎮）的三級聯辦建設為基礎，廣州市信訪局著力構建“六合一”的信訪信息化體系具體是將市、區信訪網站群、手機信訪、視頻信訪、“云客服”“云信訪”、接訪大廳智能調度系統整合為一體。：信訪者通過信訪網站、手機信訪、視頻信訪等渠道提交信訪訴求，由“云客服”工作人員實時在線，負責“一對一”地為信訪者解答部分疑惑和咨詢訴求。和接訪大廳智能調度系統在線處理后，由“云信訪”系統統一受理并向信訪人給予信息反饋，實現了信訪事項網上實時辦理以及流程的規范化，也保證了公開性、透明性。在信訪平臺建設方面，廣州市信訪平臺于2015年進行了改版，對界面和欄目進行了適當優化，使得信訪服務更加契合信訪者的實際需求，同時充分運用多媒體技術，開通了手機信訪和微信公眾號信訪途徑，又相繼增設了微信小程序和城市服務的信訪渠道，實現網絡信訪服務方式的進一步完善。在此基礎上，為盡量簡化操作流程，降低行政成本，打破區域或者層級之間的壁壘，廣州信訪實現了全市范圍內網絡信訪渠道的統一認證，即信訪者可以使用同一賬號注冊、登錄包括信訪門戶網站、領導信箱、信訪App、微信公眾號等在內的多種信訪平臺，避免了信訪者重復注冊的情況，實現了信訪者信息的有效整合，同時有利于市區各級之間的信息共享，也有利于信訪事項的監察和督辦。

信訪數據公開方面，廣州市信訪局與大部分政府網站一致，選擇性地公開了部分案例?；诠_的數據統計，信訪問題具有多樣性的特點，其中比較凸顯的問題分為以下幾類：首先是交通類信訪，包括公交路線、地鐵路線、共享單車管理、網約車管理等;其次是教育類信訪，尤其是針對幼兒園、中小學的學位問題;再次是一些城市建設問題，如噪音擾民、環境污染、違章建筑、道路建設、自來水提供等方面。另外，信訪事項的來源比較豐富，廣州信訪的渠道包括App信訪、短信信訪、人民建議、省交轉件、市長信箱、書記信箱、微信信箱、信訪信箱等。其中來自市長信箱、書記信箱以及信訪信箱的事項占總量的88%，遠遠高于其他渠道。信訪回應的速度方面，處理時間在30天以內的信訪事項占44.4%，31～60天的占49%，超過60天的相對較少，占6.6%的比例。以信訪的一般性規定（60日內辦結）為標準，信訪回復總體比較及時。綜合來看，信訪回復的平均時間為36天，但兩極分化較大，最快回復時間僅為1天，而最慢的則為92天。

四、研究設計

（一）分析框架

根據文獻分析，我們發現政府回應的影響因素分析一般有幾種比較常見的分類方式：可從行政系統內外兩個維度構建框架分為兩類，如文宏、黃之玞對網絡反腐事件的政府回應及其影響因素的研究[23]?？苫谡⒐?、公民三個方面分為三類，如李鋒、孟天廣的政府回應性研究[22]。也有分成四個方面的研究，如陳醉從政府、公眾、平臺和環境四個角度對地方政府的網上回應現狀及影響因素進行了歸類分析[24]。本文基于廣州信訪案例的實際考慮，擬對網絡信訪的政府回應影響因素分為三類，分別是信訪事項方面的因素、政府方面的因素和公眾因素，并將以此為基礎進行細分來構建分析框架，詳情如圖1所示。

1.信訪事項方面的因素

主要包括四個方面：第一是信訪的類型，按照信訪目的可分為申訴求決類、揭發控告類、意見建議類、信息公開類四類，而有的學者將其分為咨詢類、建議類、感謝信、利益表達類以及揭發檢舉類五種[25]。通常咨詢類信訪事項的內容比較明確，容易進行回應;而意見建議通常比較寬泛，需要考慮是否符合現有的政府規劃情況;檢舉和投訴等信訪事項處理流程則相對比較復雜，且部分需要持續觀察與監督，因此不同類別的事項可能會影響政府方面的回應。第二是信訪的次數，主要是針對一些重復信訪、多次信訪的情況。許多長期存在且被信訪者反映了多次的問題仍沒有得到很好地解決，這些通常被視作比較緊急的問題，需要快速解決，以防止矛盾擴大化。第三是信訪事項影響的范圍，信訪者的信訪事項可能有關個人，也可能會影響到小區、街道的居住者，更有可能關乎整個城市的發展建設。尤其是在意見建議方面，多是影響到某類人員，甚至是區域類的全體人員;影響范圍變大必定會增加信訪事項的處理難度。第四是訴求的復雜程度，這可以從信訪描述的文本長度予以體現，

有學者研究發現，文本篇幅較長意味內容比較詳細和重要，相較之下更容易得到政府回應[22]。

2.政府方面的因素

主要考慮兩個方面的影響因素：一是處理的政府層級。按照國務院《信訪條例》的規定，我國施行的是“屬地管理、分級負責”的原則，目的是盡量實現信訪問題盡快、就地解決。越是基層的政府，對于問題了解得越詳細，同時由于受到上級政府的監督，因此回復和解決的動力比較強。二是信訪事項涉及部門的數量。涉及的部門數量較少，意味著解決起來比較容易;涉及部門比較多的事項往往需要經過不同部門的信件轉交、事項協商甚至是共同執法，所需要的人力、物力、財力投入都比較大，流程也相對比較復雜。

3.公眾方面的因素

公眾方面的因素，本文只考慮社會關注度。對于關注度較高的信訪事項，理論上而言有利于從輿論或者社會壓力方面推動政府去關注相關問題，進而推動政府快速解決。但由于公眾獲取信息的有限性，在政府公開案例之前難以知曉其余信訪者的信訪內容，因此前期的關注度無法進行合理體現，只能從后期的社會關注度即瀏覽量進行分析。

（二）研究對象及變量設計

本文從廣州市信訪網站案例公開頁面提取了公開案例共計27頁263條（截至2018年7月），除去重復內容后共計261條。鑒于其中1條為兩份回復，因此綜合視作262條信訪記錄，并將其作為研究對象，從中提取相關信息進行分析。

1.自變量

（1）信訪的類型。根據信訪網站的歸類劃分，可分為反映問題類、舉報投訴類、意見建議類和咨詢類信訪，但因反映問題與其他類別的界限不太明晰，因此綜合考慮，本文選擇了舉報投訴、意見建議、咨詢三個類別，并將舉報投訴類編碼為1、意見建議類編碼為2、咨詢類編碼為3。

（2）信訪次數，主要指是否初次信訪。重復信訪的情況比較常見，且多是辦理期限屆滿后的重復，這些事項往往表現出長期性和反復性的特點，容易形成惡性循環，政府很難在短期內徹底解決，并且如果處理不好，極有可能帶來較大的負面影響。由于信訪次數的信息來源為信訪件的文字描述，因此存在具體信訪次數不太明晰的情況，只能大致劃為初次信訪、再次信訪和多次信訪三個類別。將初次信訪編碼為1;再次信訪編碼為2;多次信訪編碼為3。

（3）信訪事項的影響范圍。不同信訪事項的影響范圍是不同的，若為個人事項，影響較小;若是公共基礎設施建設等事項，影響的人數較多、范圍較廣。將影響范圍作為定序變量。本文將影響范圍較小編碼為1（如個人、家庭）;影響范圍較大編碼為2（如小區、社區、街道）;影響范圍大編碼為3（如城市、國家政策）。

（4）信訪訴求的復雜程度。由于信息時代的網絡信訪涉及的信訪問題日益復雜和多元，這帶來了信訪內容的碎片化或者信訪事項的原子化，即信訪以事件為導向，充滿著不確定性[26]。本文同樣采用信訪訴求文本的字數來體現訴求的復雜程度，并將其劃分為四個階段：0～300為非常簡單，編碼為1;301～500為比較簡單，編碼為2;501～1000為比較復雜，編碼為3;1001以上為非常復雜，編碼為4。

（5）信訪事項的處理層級。我國現行的行政管理體制被稱作“壓力型”，主要表現為結構上政治的集權與行政的分權。一方面上級通過向下施加政治壓力的方式，實現政治權力的傳遞;另一方面，通過層級間的權力管制來實現層層約束的目的，下級對上級負責[27]。我國的信訪工作依照屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責的原則進行處理。因此首先從廣州信訪網站的信訪記錄中提取出回復主體的相關信息，將信訪的實際回復者作為有權處理信訪事項的本級機關進行統計，以提交信訪事項的層級政府為標準，將處理層級劃分為鄉鎮（街道）、市轄區、市級三個順序類別，分別編碼為1、2、3。

（6）涉及部門的數量。根據《廣州市信訪工作責任制實施細則》的規定，部門對職權范圍內的信訪事項具有首辦責任，而如果信訪事項涉及多個部門或職責劃分不清的，由相關部門進行協商，仍未解決的由同級信訪工作聯席會議決定參見廣州市信訪局：關于印發《廣州市信訪工作責任制實施細則》的通知。。可以看出，信訪事項如果只涉及單個部門，處理過程相對簡單，隨著涉及的部門數量增加，則需要橫向不同部門的溝通聯系以及共同協作。這里將信訪涉及的部門數量分為三個等級，涉及部門為單個的事項編碼為1;涉及部門為兩個的事項編碼為2;涉及部門為三個以上的事項編碼為3。

（7）社會關注度。根據瀏覽量的高低進行類別的劃分，認為瀏覽量1000及以下為關注較低的事項，編碼為1;瀏覽量處于1001～3000為關注度中等的事項，編碼為2;瀏覽量在3001以上的為高關注度的事項，編碼為3。

2.因變量

有部分學者已經進行了關于包括回復信訪件數量、信訪內容是否開放、信訪處理是否及時有效等指標在內的回應質量的探究，如張巖等[12]。另外，劉學把政府回應按照答復程度劃分為五類進行研究： 無對話、解釋說明、承諾許諾、對策、行動[25]。但總體而言，已有的研究大多是以回應率的高低來衡量政府回應。網絡信訪的辦理效率通常高于傳統信訪，而且信訪不僅要講究速度，還要講究質量，網絡信訪的本質是謀求信訪事項的解決，否則無實質性的信訪會消解網絡技術帶來的信訪紅利[28]。由于廣州市信訪網站公開的案例大部分屬于按時辦結，因此從信訪回復速度的角度難以體現差異性?；谝陨显?，本文選用了信訪事項的處理結果作為政府回應的衡量尺度。

由于公開的信訪案例中沒有不予受理的事項，因此全部信訪記錄均可作為研究對象。根據信訪問題的解決程度，可以將信訪事項的處理結果進行以下分類：信訪所提及的事項不予考慮，無須解決，則編碼為1;所反映的問題屬實但無法解決，以后予以考慮，這一般是因為能力不足，解決不了，編碼為2;所反映的問題屬實并已進行處理，有待全面解決的事項，編碼為3，這一般是處理單位在力所能及的范圍內作出了處理，但是徹底解決需要后期的持續推進和監督;問題屬實并已徹底解決的事項，編碼為4。

五、實證結果分析

本文采用SPSS軟件對樣本數據進行分析。首先，將信訪事項的處理結果、類型、影響范圍、信訪次數、信訪事項的復雜程度、處理層級、涉及部門數量和社會關注度進行統計分析;其次，將信訪事項的處理結果與各影響因素之間進行相關性分析;最后，由于因變量為定序變量，因此擬采用有序多分類logistic回歸進行影響因素的具體分析。

（一）描述性統計

信訪事項的處理結果中數量最多的為“已作處理，有待解決”的事項，此類涉及的問題通常難以在短時間內予以徹底解決，往往需要統籌聯動、逐步過渡，占比為53.4%，超過了一半。其次是“完全解決”的事項，為55件，占比21%。從整體結果來看，信訪事項解決的情況比較良好（見表1）。

由字符數所反映的信訪事項的復雜程度方面，55%的信訪文本篇幅在300字符以內，所述的事項趨于簡單，篇幅最短的一封信訪件為26字符。而隨著字符數的增加，所對應的信訪事項的數量和占比也相應減少，其中1001字符以上的視為非常復雜的事項僅占5%，最長的一封信訪件為4077字符，均值為383字符（見表2）。

信訪次數方面，初次信訪的數量和占比最多，超過總量的一半（見表3）。一方面信訪者在初次信訪的時候即選擇網絡渠道進行信訪，可以體現出網絡信訪的方式越來越為信訪者所接受;另一方面，再次信訪和多次信訪的比例也約占一半，則說明了不少問題在本次信訪前并沒有獲得令人滿意的答復或者并沒有得到解決。

如表4所示，信訪事項的影響范圍方面，占比最多的為影響范圍處于街道、社區的信訪事項，共計187件，占總量的71.4%;這些信訪事項所涉及的問題，影響范圍通常大于個人、家庭，同時又小于城市。而涉及較大范圍的信訪事項也占了21.7%，可以看出信訪者所反映和關心的不僅是與自身有關的問題，也關注更大的群體，這也體現了所涉及的信訪事項需要解決的必要性和迫切性。

信訪事項的社會關注度方面，瀏覽量較高的事項比較少。瀏覽量在0～1000的占比為58.4%，在1001～3000的占比30.1%，而3001以上的僅有11.5%（見表5）。信訪件的最小瀏覽量為157，最大值為8493，均值為1344，方差為1356，表明結果較為離散。

信訪事項的處理層級方面，實際處理層級為鎮、街道的占29.4%，處理層級為市轄區的占40.1%，處理層級為市的占30.5%（見表6）。這意味著在這262條記錄中，屬于向有權處理的本級機關提交的信訪數量為80條，而信訪有權處理信訪事項的本級機關層級為市轄區卻向上一級提交到廣州市的信訪記錄105條，信訪有權處理信訪事項的本級機關為街道、鎮卻提交到廣州市的信訪記錄77條，越級信訪作為一種非正常的信訪形式，在此明顯存在。

總體來看，信訪事件所涉及的部門數較少，其中48.1%只涉及單個部門，28.2%涉及兩個部門，涉及兩個以上部門的只有23.7%（見表7）。這意味著在處理過程中由于部門之間的協調配合而發生問題的可能性比較小，問題的處理相對比較容易。但不可忽視的一點是，始終會存在一些需要多部門聯合執法的問題，這就需要不同部門之間相互配合，共同解決這些問題。

在信訪類型方面，舉報投訴類信訪占了絕大多數，占比為80.9%，剩下的部分包括了意見建議類14.5%和咨詢類4.6%（見表8）。就數量和比例來看，第一，這反映了實際生活中政民互動的實際內容主要是公眾反饋其不滿;第二，以上數據也符合信訪發展的歷史，因為信訪最初的功能即以舉報投訴為主，意見建議的公開征集功能被納入網絡信訪的范疇是近年的情況;第三，咨詢類信訪較少，其原因主要是熱線電話或者面對面咨詢等其他方式相較網絡信訪咨詢而言，可能會更加快捷且具有實效性，尤其部分信訪者在迫切希望解決問題的情況下，往往不會選擇網絡信訪的方式。

（二）相關性分析

在信訪事項本身的影響因素中，與信訪事項處理結果顯著相關的有復雜程度、信訪次數、影響范圍。第一，信訪事項的復雜程度與處理結果之間呈現弱相關關系，相關性為-0.185，即訴求文本的字符數量越多，事項越復雜，越難以得到徹底解決。但兩者相關性較低，說明這種影響只是可能存在。第二，信訪次數與處理結果之間的相關性為0.395，且高度顯著，則說明多次信訪更有可能取得事項的解決。第三，信訪事項的影響范圍與處理結果之間的相關性為-0.416，且高度顯著，說明影響較小的信訪事項更容易取得徹底解決。信訪類型與處理結果之間的相關性并不顯著，說明二者之間無直接關系。

在政府方面的影響因素中，處理層級與信訪事項的處理結果之間的相關性高度顯著，但相關系數為-0.173，相關性非常弱，說明處理層級對處理結果有較小的影響。涉及部門數量與信訪事項的處理結果之間相關性為-0.402，且高度顯著，說明涉及的部門數量越多，越難以徹底解決問題;反之，如果只涉及單個部門，信訪問題很容易被解決。相關性分析結果如表9所示。

（三）回歸分析

經檢驗，自變量之間的方差膨脹因子（VIF值）均遠小于10，不存在多重共線性。經平行線檢驗，X2=39.889，P=0.107>0.05，說明平行性假設成立，即各回歸方程相互平行，可以使用有序logistic進行分析。模型擬合信息顯示：-2被對數似然值=392.015，P<0.001，模型擬合較好。信訪處理結果的影響因素的有序logistic回歸如表10所示。

相較于初次信訪而言，多次信訪者取得信訪事項解決的可能性更大。在信訪次數的相關分析結果中可以看到，多次信訪對于信訪事項處理結果的影響相較于再次信訪比較顯著，在其他條件不變的情況下，多次信訪者徹底解決信訪事項的可能性約是初次信訪者的5倍。這一方面反映了重復信訪的問題，尤其是舉報投訴類信訪的信訪次數相對較多;另一方面也體現了存在以往信訪結果不佳或者信訪者未能滿意的情況，因此信訪者進行多次信訪，以求解決問題。

信訪事項的影響范圍對于信訪事項的處理結果存在高度顯著的影響。影響范圍較小的事項（如個人、家庭）和影響范圍比較大的事項（如街道、社區）得到徹底解決的可能性分別是影響范圍很大（如城市）的事項的22.369倍和2.556倍。影響范圍較小的事項的處理難度一般比較低，對于政府而言在溝通、協調、處理方面比較容易，故而事項更加容易解決;而影響范圍較大的事項除了涉及政府的頂層設計，還取決于以下各級的層層落實。

信訪事項涉及的部門數量對于信訪事項的處理結果存在顯著影響。涉及單個部門的信訪事項和涉及兩個部門的信訪事項得到徹底解決的可能性分別是涉及多個部門事項的6.784倍和2.365倍。事項涉及的部門越多，對部門之間的協作能力的要求越高，相比單個部門的事項越難以解決。

信訪類型對信訪事項的處理結果的影響高度顯著。咨詢類信訪徹底解決信訪問題的可能性約是舉報投訴類信訪和意見建議類信訪的10倍。主要是由于咨詢類信訪通常都是對具體問題提出的疑問，一般情況下比較容易直接進行答復;意見建議類信訪通常涉及的變動比較大，難以在短時間內解決，傾向于納入考慮的范疇或者逐步嘗試解決;而舉報投訴類信訪由于要進行問題的核實、處理、跟蹤監督等，通常涉及一些矛盾沖突，解決起來相對比較復雜。

六、研究結論與展望

基于2014—2018年的網絡信訪面板數據進行分析，探究了不同因素對網絡信訪的政府回應影響，研究結論如下。

初次信訪與非初次信訪的比例不分上下，但非初次信訪中，多次信訪的比例要高于再次信訪，并且多次信訪的事項相較于初次信訪事項更容易得到解決。大部分信訪問題發生在基層，而且網絡信訪事項常常止于一次性處理，信訪回復完成就預示著責任結束，缺少對于信訪事項的后續跟蹤，因此努力提高信訪一次辦結率，避免重復信訪、多次信訪、越級信訪依然是信訪重點。此外，還有一些問題盡管出現在基層，但相應的層級機關缺乏解決該問題的能力和資源，導致問題無法得到有效解決，需要在更大范圍內進行統籌協調，共同推進。對于以上情況，一方面下級要解決自身處理信訪事項能力不足的問題，另一方面上級要充分重視下級的反饋并將問題整理后納入區域性的整體規劃，發揮扶持作用。

從影響范圍來看，涉及個人和家庭等小范圍的信訪事項較少，涉及整個城市等大范圍的信訪事項次之，占比最多的是居于二者之間的部分，如涉及街道、社區等的信訪。分析發現，影響范圍較小的事項更容易得到徹底解決;影響范圍較大的事項往往涉及較多人員，解決起來相對比較困難，但解決的必要性很強。對此，要加強上下級之間的交流溝通，需要上級統籌協調的事項要及時報備，必要時可由上級對信訪者予以進一步的解釋和說明，以此加強縱向政府之間的溝通協作。

咨詢類事項相較于意見建議類和舉報投訴類事項更容易得到解決，但從信訪事項的類型統計來看，舉報投訴類信訪占了信訪總量的絕大多數，意見建議類次之，咨詢類最少。舉報投訴類信訪所反映的多是公眾之間的矛盾沖突，這類信訪者往往訴求比較迫切，政府需提高回應性及解決問題的能力。同時，意見建議類信訪反映了公眾的自主參與能力，若處理不當會影響其參與積極性，因此政府不妨多采用一些主動性的方式來調動公眾參與，如問政于民。

從涉及部門的數量來看，只涉及單個部門的信訪事項比例與涉及兩個及以上部門的比例之和大致相同，但涉及單個部門的事項相對更容易得到解決。因此，在對各部門的職責進行清晰定位的同時，還需要加強信訪事項涉及部門之間的相互合作?？绮块T的合作實質上是一個在流動的邊界中進行調適的過程，有利于促進整體性治理。否則若在同一問題的態度不一、解決措施方面不連貫，政府部門容易被信訪者質疑為解決問題的態度不端正，會帶來負面影響。

從信訪事項的復雜程度來看，總體事項趨于簡單，信訪事項描述的篇幅偏短，95%的信訪文本都在1000個字符以下。從社會關注度來看，整體的信訪關注度都比較低，超過一半的信訪事件的瀏覽量在1000以下。從信訪事項的處理層級來看，屬于市轄區的事項稍多，但總體屬于鎮、街道和市轄區以及市級的事項三者的比例比較均衡。而從回歸分析結果來看，不同的事項復雜程度、處理層級、社會關注度對訪事項的處理結果造成的影響差異不大。究其原因，信訪內容的描述只是信訪者給處理單位呈現的第一印象，線下處理才是政府回應的基礎，事項的具體了解和問題的解決更多的還是靠后續的調查和處理。與此同時，從總體情況來看，網絡信訪涉及的事項都相對日常，不屬于引起社會轟動、造成巨大社會影響的事件，因此事項總體的關注度都不高，關注度之間的差異比較小，對信訪事項處理結果的影響不易體現。同時這也暴露了本文存在的一些局限性，主要體現在研究數據選取自廣州市信訪網站的公開案例，數據來源較為單一，同時政府在案例公開的過程中存在選擇性，因此數量和內容上不夠充分和全面。另外是研究的結果適用性問題，對于其他地區的情況還需要進行進一步的研究，如進行對比性的分析，探究研究結果的推廣性問題等。

當然，除了上述通過分析驗證的幾個影響因素之外，未來還可以對以下問題進行更深入的研究：如信訪層級因素，以實際的處理層級為有權處理的本級政府來看，實際很多信訪者傾向于選擇向上報告，統計的262條記錄中，越級信訪的情況較為顯著。如果不同處理層級對信訪事項的處理結果造成的影響差異不大，那為何仍有比例不低的信訪案件向上報告？其中的原因值得探究。另外，政府回應一方面體現為實際問題的處理結果，另一方面也體現為回應的速度，若將政府回應的速度作為因變量，探究其影響因素及政府回應的提升路徑也可作為研究的拓展方向。

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Government Response of Network Petition

—Based on the Analysis of Petition Data of Guangzhou Government Website from 2014 to 2018

FANG Jun WANG Ling-ying

（School of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510640，Guangdong，China）

Abstract：Based on the petition data of Guangzhou government website from 2014 to 2018， this paper analyzes influencing factors on the government response of network petition from the perspectives of government， public， and matters， including governmental level， related departments， social attention， type of petition， frequency of petition， scope of influence， and complexity of petition. The research finds that multiple petitions， petitions that have small range of influence， and petitions related to less departments are more likely to be completely resolved， and consulting petitions are easier to resolve than suggestions and complaints. In the current， the focus of the work on network petition should be to strengthen the resolution of initial petitions and follow-up investigations on petition. At the same time， in order to optimize the government response， the government should pay attention to petitions with larger scope of influence and involving a large number of departments， and strengthen communication and cooperation between the horizontal governmental departments and vertical governments involved in petitions.

Keywords： network petition;government response;patition tracking;departmental cooperation;public participation