包容性社會政策視角下的農民工市民化問題研究

解麗霞　徐文蔚　李泉然

摘 要：社會政策在因應農民工市民化問題上目前形成了三種主流視角：整合視角、權利視角和發展視角。近年來，包容性視角逐步興起，但這一視角下的研究還存在著不足之處。基于此，本文在闡釋包容性社會政策意涵的基礎上，將其與當前農民工市民化所遭遇的現實問題進行關聯，剖析包容性社會政策在解決農民工市民化問題上的優勢。在包容性社會政策視角下，農民工市民化問題的解決應以就業政策的革新為核心，以社會福利體系的構建為主要內容，以社會救助政策的完善為基本原則，以社會工作的發展為重要手段，在包容性社會發展的理念下，逐步革除阻礙農民工市民化的各種體制機制，積極探索包容性社會政策體系的建構方案。

關鍵詞：? 新型城鎮化;農民工市民化;包容性社會政策;包容性社會發展

中圖分類號：?? C916，D422.64 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2019）05-070-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.05.009

黨的十八大以來，黨中央提出了新型城鎮化發展戰略，明確提出建設以“人”為核心的城鎮化，將有序推進農民工市民化擺在城鎮化建設的首要位置。2019年4月國家發改委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》，進一步聚焦農民工的城鎮就業、家庭住房、子女教育、醫療健康、退休養老等問題，提出要“讓農業轉移人口在城市也能實現勞有所得、學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居”。

可以看出，新型城鎮化對農民工市民化所提出的一系列要求都需要在改革和創新相關社會政策的過程中才能得到有效解決[1]。以“人”為核心的城鎮化相當程度上體現為農民工市民化社會政策的改革和創新。那么，應當如何推進農民工市民化社會政策的改革與創新，以促進新型城鎮化的深入實施？本文認為包容性社會政策對于推進農民工市民化具有重要的現實意義。

一、文獻述評

農民工市民化是指由農村轉移到城鎮的農民工，在經歷城鄉遷移和職業轉變的同時，獲得城鎮永久居住身份、平等享受城鎮居民各項社會福利和政治權利，成為城鎮居民的過程[2]。在這一過程中，農民工的職業由非正規就業的農民工轉變成正規就業的非農產業工人，社會身份由農民轉變成市民，農民工的自身素質不斷提高，意識形態、生活方式和行為角色逐漸城市化，即農民工市民化過程包含生存職業、社會身份、自身素質和意識行為四個層面的轉變[3]。從市民化的發展階段看，農民工市民化包括基本形式的市民化和更高形式的市民化[4]，前者是指農民工在獲得城鎮戶籍的基礎上，在政治權利、勞動就業、公共服務及社會保障等方面與原市民享有同等待遇，這一階段的市民化也是農民工外在資格的市民化;后者則是指農民工在價值觀念、生活及行為方式、社會認同等方面逐步融入城鎮的過程，這一階段的市民化主要是農民工內在素質的市民化[5]。

本文側重從外在資格市民化來理解農民工市民化的內涵，主要關注農民工生存職業、社會身份等基本形式層面的市民化。

（一）研究視角

社會政策是國家幫助農民工抵御生活風險，滿足生活需要的重要機制[6]，尤其是對于解決農民工落戶城鎮之后的基本生存和長遠發展問題至關重要。當前在社會政策如何因應城鎮化進程中的農民工市民化問題上，大體上形成了三種主流研究視角：整合視角、權利視角、發展視角。

1.整合視角：推行城鄉一體化的社會政策

整合視角，也可稱之為城鄉一體化視角、城鄉統籌視角等。這一視角認為，當前中國的城鎮化之所以嚴重滯后于工業化，人口城鎮化（農民市民化）難以跟上土地城鎮化的發展步伐，其中一個很重要的原因就在于城鄉之間存在的二元化社會政策體系[7]。由于這一城鄉分割的社會政策體制的存在，導致農民工雖然進入了城鎮生活和就業，但其在農村所享受的社會福利待遇卻不能順暢地攜帶入城，并在城鄉、區域、職業之間自由轉換，即社會政策的城鄉、區域、職業銜接機制存在著制度性障礙，社會政策的碎片化問題突出[8]。基于此，若要推進農民工市民化的深入實施，應當對城鄉、區域、職業之間的社會政策進行系統性整合。

在具體的整合機制上，李迎生等提出了一種“整合模式”或“有差別的統一模式”，認為當前應當秉持循序漸進的原則，分項目、分人群、分區域、分階段地推進城鄉二元化的社會福利體制改革，最終實現建立城鄉一體化的社會政策體系的目標[9]。米紅等提出應當實施城鄉社會政策由“覆蓋”到“銜接”的三步走戰略。第一步是實現社會政策的“城鄉全覆蓋”，通過健全社會政策項目，擴大社會政策保障群體，進而實現城鄉居民社會政策的全覆蓋;第二步則是實施社會政策的大區域性動態銜接，實施以東、中、西部為區域劃分的城鄉社會政策“大區域內”的動態銜接;第三步是對東、中、西部的大區域性銜接進行進一步的整合、優化和升級，進而實現全國性的一體化銜接局面[10]。可見，整合視角主要關注城鄉社會福利的差異性，主張通過深化社會福利體制改革，消弭城鄉之間的社會福利差異。

2.權利視角：農民工福利權利同城化

在權利視角下，農民工市民化可被理解為農民工獲得包括城市戶口在內的城市居民的身份和權利的過程，包括居留權、發展權、選舉權、受教育權以及勞動和社會保障權等[11]。農民工市民化不單指農民向市民的身份轉變，更重要的是指農民工應當能夠與市民享有平等的市民待遇和福利權利[12]，市民福利權利的公平享有是農民工市民化的核心所在。

權利視角認為，當前農民工之所以難以順利實現市民化，其主要障礙在于城市對農民工的市民權賦權不足、市民身份缺損[13]，表現在農民工就業多為次級勞動力市場，社會地位低，工作環境及穩定性較差。這種就業的非正規性導致其所能享受到的職業福利待遇極為有限。同時他們在子女受教育權方面，與城鎮居民相比也具有不平等性[14]。

因此，社會政策只有認識到農民工福利權利的缺失與不足，并以此為基礎，才能制定出以公民身份為特性的社會政策，最終推動農民工市民化目標的達致[12]。權利視角下農民工市民化的推進策略是，建構以社會公正為機制的社會主義公民權體系，推進以戶籍制度改革為引擎的整體性社會政策改革，進而保障農民工進入城鎮之后能夠享受與城鎮居民同等的居住權、就業權、教育權、保障權等一系列社會福利權利[14-15]。

3.發展視角：從“生存型”走向“發展型”

發展視角認為，農民工市民化之所以會成為當前中國城鎮化建設極為“難啃的硬骨頭”，是因為農民工實現市民化之后的發展機會難以得到有效保障。因為市民化意味著農民工將永久性地失去農村的“土地保障”。同時在進入城鎮之后，受就業屬性以及經濟收入的限制，他們還面臨著失業、貧困等風險。這樣，就業層次低、經濟收入難以滿足市民化，之后的生存和發展就成為農民工不愿落戶城鎮的深層次因素。同時，在社會政策方面，農民工的需要得不到滿足，主要是因為國家實施的農民工社會政策多以補償型（生存型）政策項目為主，其主要目標是保障農民工的生存權利，政策效能有限[16-17]。由此，社會政策只有從生存型走向發展型，從“權益保障”范式向“資產建設”范式過渡，才能滿足農民工的“發展需要”[18-19]。

基于這一認識，諸多學者主張對農民工進行外部“賦能”和自身增能，以使個人具備城市市民所應有的基本素質，實現農業轉移人口的現代性轉變[20]。建立農民工增能發展型社會福利服務供給體系，以資產積累和自我增能為中心，以實現人的全面發展為目標，全面構建和完善促進農民工市民化進程的社會政策支持系統[19-21]。

（二）研究述評

整合視角主要關注城鄉社會福利發展的二元性對農民工市民化造成的影響，并基于這一影響提出對城鄉之間、區域之間以及職業之間的社會政策進行整合，通過建構城鄉一體化的社會政策體系實現社會政策對農民工市民化的因應。權利視角則認為城鄉居民市民權及社會福利權利的差異性是導致農民工難以實現完全市民化的重要因素。因此權利視角多主張將農民工納入城鎮居民系統，推行同城化的市民權利和福利權利;發展視角則關注農民工市民化之后的生存和發展問題。受就業屬性限制，農民工的城鎮發展空間有限，極易產生失業、貧困等問題，由此發展視角主張通過實施發展型社會政策，以資產積累和自我增能為中心，增強農民工落戶城鎮之后的發展能力，幫助他們實現落戶城鎮之后的長遠發展。

上述研究從不同視角揭示了社會政策因應農民工市民化的改革理念及路徑。但農民工市民化是一個系統性的社會轉型過程，涉及農民工方方面面的轉型，如他們的生活方式、就業模式、社會交往等，同時還涉及其家庭成員等相關群體。因此，制定農民工市民化的相關社會政策也應當具有前瞻性，既要顧及農民工物質方面的需求，也要顧及農民工精神層面的需要。

近年來，包容性視角成為農民工市民化問題研究的一個新興視角。這一視角認為，當前城鎮化進程中農民工市民化緩慢發展的根源在于城市社會的包容度不夠，城市社會形成的非包容性發展局面將農民工排斥在各種發展機會和市民權利之外[22]，農民工不能平等地享受到城市提供給本地居民在就業、住房、教育、醫療、社會救助等方面的福利服務[23]。這一非包容性不僅能直接影響農民工市民化進程，還會通過城市身份認同的中介效應對市民化產生作用[24]。據此，諸多學者認為應當賦予農民工與城市居民同等的政治權利和社會權利[24]，改革職業培訓、收入分配、公共服務、土地、戶籍等制度[26]，讓農民工參與城市治理，共享城市經濟發展、公共服務等[22-23， 26]。

但當前包容性視角下的研究還存在著一些不足之處。首先，對“包容性”理念的運用大多是基于經濟學、政治學視角的解讀，如“包容性增長”[25]“包容性發展”[23， 27]。但實際上，“包容性”理念的發展經歷了一個從政治學、經濟學視角到社會學視角，再到社會福利學視角的深化過程。“包容性社會政策”的提出即是“包容性”理念在社會福利學領域的新近學術成果[28-32]。但是如何運用包容性社會政策分析和解決具體社會問題還具有較大的探索空間。其次，對于包容性社會政策能夠解決農民工市民化過程中的哪些問題，當前研究還未作出系統、深入地探討。為此，本文嘗試運用包容性社會政策分析農民工市民化問題，以期豐富包容性社會政策的理論運用。

二、理論視角：包容性社會政策的意涵

包容性社會政策作為一種理論視角，其發展是建立在包容性社會發展基礎之上的，而包容性社會發展則經歷了一個從經濟領域向社會領域擴展的過程。

（一）從包容性增長到包容性發展

1.包容性增長理念的形成

2007年3月，亞洲開發銀行發表了題為《新亞洲、新亞洲開發銀行》的研究報告，指出：因應未來亞洲各國的經濟發展，亞洲開發銀行應從關注亞洲地區整體甚至全球視角，將戰略定位從關注貧困減除擴展到促進包容性增長。這是其后亞洲開發銀行各項包容性增長政策出臺的淵源[33]。隨后，亞洲開發銀行在2007年的年度報告中，首次提出了“包容性增長”（inclusive growth）的概念，倡導“有效的包容性增長戰略需集中于能創造出生產性就業崗位的高增長、能確保機遇平等的社會包容性以及能減少風險，并能給最弱勢群體帶來緩沖的社會安全網”[34]。

包容性增長是作為發展經濟學的一個新概念出現的。這一概念具有三方面的含義[35]。首先，它強調在經濟不斷增長的過程中弱勢群眾具有均等的經濟市場參與機會，能夠共享經濟增長機會，而非被排斥在經濟市場活動之外。這一含義是包容性增長理念的核心要旨，倡導通過發展經濟以及創造市場平等參與機會解決社會問題。其次，包容性增長是一種益貧式增長。它強調經濟的“涓滴效應”對社會貧困狀況的改善作用，希冀低收入群體能夠從經濟增長中分享收益。第三，包容性增長是促進充分就業的增長，強調勞動力市場參與對于貧困群體生存發展以及縮小貧富差距的重要性。

包容性增長是以“增長”為核心的一種生產范式，其目的是減弱貧富群體之間的經濟差距，強調通過經濟增長和市場部門發展創造機會，給全體公民更多機會參與增長過程并分享增長成果[35]。杜志雄等認為，包容性增長實質上就是一種在經濟增長過程中通過倡導和保證機會平等，使增長成果能廣泛惠及民眾的發展理念和理論體系，它既是目的，也是手段，是有機地把增長過程和增長結果統一于經濟社會發展的實踐。其基本要義為經濟增長、權利獲得、機會平等和福利普惠[33]。

2.包容性發展意涵的擴展

包容性增長和包容性發展都強調經濟社會發展的包容性。二者所不同的是，包容性增長的中心詞為“增長”，它強調經濟增長和市場發展對于貧困群體收入增長的影響，包容性增長關注的僅僅是收入的增加;而包容性發展關注的是人本身的“發展”，其實質是人類福祉（well being）的擴展[35]，包括個人能力的自由發展和全面提升。

“發展”不僅僅是經濟數量和結構的變化、人口空間的聚集（城市化），而且還需要通過教育、醫療等社會指標來反映。“包容性”聚焦于機會、收入或者福祉在全社會的分配[35]。所以包容性發展反映的是福祉在全社會的生產過程和公正分配的一種狀況[36]。

（二）從包容性發展到包容性社會政策

1.從包容性發展到包容性社會發展

雖然從包容性增長到包容性發展的理念轉變過程中，經濟增長的強勢性色彩有所減弱。但從根本上說，包容性發展仍然是立足于經濟增長的發展，強調經濟建設的發展，其基本著眼點仍然是經濟（學）的視角。“包容性發展”某種程度上是“包容性經濟發展”的縮略形式，即包容性（經濟）發展。

而“包容性社會發展”這一概念則從字面變化上突出強調了“社會發展”，由注重“經濟發展”轉向重視“社會發展”，經濟發展的最終目的是滿足社會成員生存和發展的需求，經濟發展的歸依是社會發展。

“包容性社會發展”（inclusive social development）也是由亞洲開發銀行提出的，其不同之處在于具有獨立的“有效社會發展計劃”，在經濟增長的同時實施，幫助弱勢群體從經濟增長提供的機會擴張中受益。具體措施包括：人力資本發展（大力發展各種教育項目）、健康服務（改進醫療衛生狀況）、基礎設施服務等。此外，他們還特別關注性別發展、社會保護以及參與式發展等[35]。此外，包容性社會發展還強烈地關注社會群體之間的融合，重視精神層面的人文關懷和微觀層面的心理溝通和疏導。這在作為包容性社會發展重要組成部分的社會工作專業和職業中表現得較為顯著[30]。

由此，不難看出，包容性社會發展第一次站在了社會發展的角度看待經濟社會發展的不平衡問題，并在包容性發展的框架下提出了獨立的社會發展計劃，真正不再把社會發展當作經濟增長的附庸，而是直接為相關人群提供從福利到人力資本開發的全方位服務，從而為人類社會發展的終極目標——人的發展和福祉服務[35]。包容性社會發展是真正以社會自身為政策目標的發展理念。

2.包容性社會發展理念的實施機制——包容性社會政策

包容性社會發展既是發展理念，也是經濟社會發展的重要目標，其在經濟社會發展過程中的制度化形式和具體實施機制則是包容性社會政策。

包容性社會政策的核心理念是樹立社會包容、消除社會排斥、促進社會融合、增進社會團結，進而達致社會的穩定和良性運行。

包容性社會政策具有以下幾重意涵：首先，在政策屬性上，包容性社會政策應當是一種能夠促進弱勢群體平等地參與市場經濟活動的政策，以此保障弱勢群體經濟參與機會的公平性[37]。其次，在政策機制上，包容性社會政策須以弱勢人群的權利賦予為核心，以促進社會權利的均等性[38]。第三，在政策目標上，包容性社會政策須能達致經濟社會發展成果的共享性，尤其是增強弱勢人群的獲得感[39]。第四，在政策成效上，包容性社會政策須能消除社會排斥，增進社會團結，實現社會融合[40]。基于此，包容性社會政策注重維護弱勢群體的人格尊嚴以及心理關懷。第五，在政策策略上，包容性社會政策須以提升弱勢群體的可行能力為核心，注重社會政策的發展性[28]。最后，在政策原則上，包容性社會政策還應當注重托底原則。主張通過實施社會救助，托底弱勢人群的基本生存安全。

可見，包容性社會政策真正樹立了“以人為本”的政策理念，關注弱勢人群社會權利、生活機會、人格尊嚴以及人生發展等與人類發展密切相關的重要內容。這一政策以弱勢人群的權利賦予為核心，強調維護弱勢人群的人格尊嚴及相互尊重下的協商與溝通，主張改進弱勢人群的能力、機會、尊嚴和社會參與，以維持弱勢人群的尊嚴和可行能力。

三、包容性社會政策與農民工市民化之間的關聯

包容性社會政策所針對的社會問題與當前農民工在市民化過程中存在的社會問題具有十分緊密的關系。因此，包容性社會政策可成為研究農民工市民化問題的重要理論視角。

1.包容性社會政策倡導市場參與機會平等，有利于消除農民工市民化過程中的勞動力市場分割

就業是生存之本，就業問題是農民工市民化過程中的核心問題。當前農民工在市民化過程中所遭遇的最為關鍵的問題就是勞動力市場分割所導致的就業排斥問題。首先，當前農民工在城市尋找工作過程中經常遭遇就業歧視，與城市正式職工享受著不同的薪酬和福利待遇;其次，在就業技能培訓方面，有調查顯示，諸多企業多給本地區居民提供優先培訓;第三，更為關鍵的是，農民工就業多被排斥在首屬勞動力市場之外，處于次級勞動力市場之中，工作環境多表現為臟、險、差、累等特征，就業收入難以充分滿足城市生活需要。

包容性社會政策則積極倡導勞動者憑借平等的技能培訓和公平的才能競爭（而非身份、地位等先天優勢），為每位勞動者積極參與到經濟活動之中創造公正的就業環境和就業機會，主張摒除勞動力市場分割的體制機制，充分發揮每位勞動者的職業技能。這種倡導積極就業政策的政策主張正是消除農民工市民化過程中勞動力市場分割的關鍵手段，對農民工市民化的加速發展能夠起到積極的助推效果。

2.包容性社會政策所強調的權利賦予理念，有利于保障農民工享受同等的市民福利待遇

農民工在市民化之后，面臨的一個最為直接而現實的問題就是住房、教育、醫療、養老等一系列社會福利待遇的跟進問題。在農村，住房、教育、醫療、養老等各種基本生存費用相對低廉，消費水平也較低;而在成為新市民之后，農民工不僅面臨著城市高昂的物價，還要為家庭住房、子女教育、疾病衛生、老人養護等各種現實問題支付高昂的費用和付出巨大的代價。這種福利歧視如果得不到有效清除，農民工即使實現了市民化，也可能因上述生活風險得不到有效解決而陷入貧困狀態，其在城鎮的基本生存和長遠發展也將受到影響。

包容性社會政策認為，作為一國國民，每位社會成員都是平等的，他們擁有平等的身份和地位，共享經濟發展的成果，共享國家的福利待遇，因此，應該實行福利普惠政策，讓每一位國民都能共享經濟社會發展成果。這一福利普惠理念同樣契合解決當前農民工市民化過程中農民工的社會福利待遇問題。只有樹立這種包容性的社會政策理念，農民工才能享有真正的市民權利，才能從根本上切實解決農民工的市民化問題。

3.包容性社會政策所堅持的托底原則，有利于保障農民工的基本生存安全

農民工在市民化過程中極易因丟失傳統的土地資源，失去主要的生活來源而面臨貧困。在傳統社會中，土地是農民主要甚至是唯一的生存支柱，農民所有的收入皆系于土地收益，因此，土地在農民觀念意識中占據著異常重要的地位。改革開放后，隨著人口流動制度的不斷放開，市場經濟的不斷發展，農民工群體規模的不斷擴大，市場收入逐漸占據農民生活收入的主要組成部分，但土地在農民意識之中依然是農民生活最后的生存保障。在就業、收入得不到有效保障的情況下，農民工很難主動加入市民化隊伍之中，即使實現了市民化，他們仍然會面臨著各種生活風險，生存能力較為脆弱。在沒有托底的生活保障的情況下，農民工較易陷入貧困。

而包容性社會政策所堅持的托底原則，最為核心的內容就是政府應托底國民基本的生存安全，積極防范社會成員生活中所遭遇的各類社會風險，為農民工提供兜底性的生存保障和社會安全網，從根本上保證社會成員最基本的生活權利。這一原則定位與農民工市民化過程中貧困問題的防范和解決具有切實契合的聯系。包容性社會政策所堅持的托底原則能夠為農民工市民化過程中出現的貧困問題起到消減乃至消除的積極效果。

4.包容性社會政策所倡導的社會融合理念有利于消除農民工市民化過程中的社會排斥問題

當前農民工在市民化過程中的一個十分容易忽略的微觀層面的問題就是農民工的心理認同問題。特別是農民工在身份、職業、社會地位上以及居住環境方面與老市民之間的差異，極易導致他們的自卑感和失落感，難以融入城市生活以及市民角色之中，缺乏對自身市民身份的認同感。而老市民對外來群體可能存在的排斥行為，則極容易進一步惡化他們的心理認同。種種因素極易導致農民工群體在城市之中處于各種層面的社會排斥之中。

而包容性社會政策的基本理念是“和而不同”，要點是彼此尊重。這一政策認為生活在同一世界中的每位社會成員都應生活在尊嚴中，他們應受到社會的重視，他們與別人的差異應受到尊重，他們不應該被排斥在經濟、社會、政治和文化體系之外，而應該與這一體系融為一體。這一社會融合的政策理念對于解決當前農民工在市民化過程中所面臨的各種社會排斥問題具有極強的啟示性意義，能夠更好地促進新市民與老市民之間的社會融合，形成新的整合化的城市。

總之，包容性社會政策所蘊含的政策理念和倡導的政策實施路徑對解決當前農民工市民化過程中所遭遇的一系列問題具有直接而現實的意義，二者的關聯性十分緊密。因此，以包容性社會政策為理論視角，研究新型城鎮化進程中農民工市民化問題的解決具有堅實的理論基礎和現實依據。

四、包容性社會政策視角下農民工市民化問題的解決路徑

在包容性社會政策視角下，農民工市民化問題的解決應當以就業政策的改革為核心，以社會福利體系的構建為主要內容，以社會救助政策的完善為基本原則，以社會工作的發展為重要手段，在包容性社會發展的理念下，積極探索包容性社會政策體系的建構方案。

1.以就業政策體系的建構為核心，提升農民工的人力資本，為農民工創造平等的就業機會

農民工落戶城鎮之后的基本生存和長遠發展問題是農民工市民化的核心問題，而就業則是解決農民工市民化之后生存問題的關鍵所在。包容性社會政策倡導通過充分的、生產性的和平等的就業實現經濟機會的最大化。因此，對于當前分割化的勞動力市場來說，改革和創新就業政策體制機制，完善當前就業制度對于農民工公平享有就業機會具有十分重要的現實意義。同時，還應注重完善和強化農民工職業技能培訓政策，通過提升農民工人力資本的質量，激發農民工自身潛能的充分發揮。通過對農民工自身能力的培育和開發，從根本上增強農民工自身就業實力，為農民工創造公平的就業機會和就業保障。

農民工的就業環境、薪資水平及附屬的社會保障待遇，對農民工在城市的自由生存和穩步發展同樣十分重要。因此，在解決當前就業制度中的勞動力市場分割問題，改變就業準入制度的同時，還應關注就業的環境條件以及薪資待遇問題，政府應通過規制就業的公平保障措施、制定最低工資標準以及完善“五險一金”等社會保障體系建設，從制度政策上重視農民工的就業公平，讓農民工在城市生活中擁有穩定、合理的收入來源，才能從根本上推動農民工“主動市民化”。

2.以社會福利體系的完善為主要政策建構內容，為農民工提供與城市居民同等的現代社會保障體系

就業、住房、教育、醫療、養老等一系列社會問題與農民工的生活聯系最為現實，也最為緊密。隨著工業化、城市化、市場化的不斷深入發展，農民工市民化過程中面臨的住房問題、教育問題、醫療問題、養老問題等一系列現代社會風險都在不斷加大且日趨凸顯。在城市，政府已構建了相對完善的現代社會福利體系，幫助城市居民積極抵御生活風險。然而，住在城市中的農民工沒有被完全納入這一城市社會福利體系，難以享受到與城市居民同等的市民權利和福利待遇。

在這一情勢下，要實現農民工順利遷居城市，政府就必須直面農民工遷居城市之后所面臨的一系列社會問題，擔負起為新市民提供與原有市民同等的社會保護責任，避免農民工遷居城市之后，獨自應對各種生活風險。構建以就業、住房、教育、醫療、養老等為主要內容的現代社會福利體系應成為農民工市民化的重中之重。通過不斷完善和革新就業、住房、教育、醫療和養老政策，改革過時的、嚴重地域偏向的制度，構建具有城鄉一體化、人人平等理念的社會福利政策體系，為農民工提供現代性的、全方位的現代社會保障體系，才能從根本上消除農民工市民化潛藏的不穩定因素。

3.完善財政籌資渠道，進一步開放和完善城市社會救助政策體系，為農民工落戶城鎮之后的生存和發展提供堅實的兜底性保障

社會救助體系具有兜底性的生存保障功能，將農民工納入城市社會救助體系是保證農民工在市民化之后不至于陷入生存危機的重要制度保障，也是政府保障全體社會成員最基本的生活權利的重要體現。因此，在農民工市民化過程中，城市政府還應考慮好對農民工市民化之后，可能面臨的生活困境或生存危機，必須通過制度化的政策安排為農民工在城市的基本生活提供安全保障。

社會救助政策是當前我國最能體現兜底性功能的社會政策體系，特別是2014年中央政府頒布的《關于全面建立臨時救助制度的通知》，進一步彌補了最低生活保障制度的諸多不足，初步體現了包容性社會政策的特征。以包容性社會政策理念為指導，加大中央財政轉移支付力度，進一步開放和完善城市社會救助政策體系建設，強化臨時救助，并逐步實現城鄉社會救助體系一體化發展，不僅能夠為農民工市民化過程中在城市的生存和發展提供堅實的兜底性保障，同時也有利于實現城鄉社會政策的統籌發展，助推城鄉一體化發展。

4.大力發展以社會工作為主體的社會服務事業，注重農民工市民化過程中的人文關懷和心理疏導機制建設，從心理層面促進農民工的城市融合

社會工作是為社會群體特別是社會弱勢群體提供社會服務的專業和職業，其主要職能就是為社會成員傳遞社會福利，其專長在于從微觀層面為民眾提供精神關懷和心理服務。隨著當前我國社會工作事業的蓬勃發展，面對當前農民工市民化過程中的社會排斥現象，城市政府可引入專業社會工作者，以社區為載體，積極開展各種社區活動，增強新老市民之間的溝通和情感交流，培育社區凝聚力和認同感。

特別是針對農民工對城市生活的心理和情感認同方面的脆弱性，社會工作可充分發揮其專業優勢，為農民工提供人文關懷和心理疏導服務，幫助其盡快適應城市生活方式，擴展人際交往網絡，提升個人自信，增強城市認同感，進而幫助其順利融入城市生活，成功實現由農民向市民的角色轉變。

如當前廣州市已在街道層面設立了社會工作服務站，其中諸多社會工作機構開展的“新廣州人”特色服務，就是利用社會工作的專業優勢幫助外來人口解決心理層面的適應問題。它實質上就是包容性社會政策的一大具體實施機制。

5.在樹立包容性社會發展理念的基礎上，逐步革除阻礙農民工市民化的各種體制機制，積極探索包容性社會政策體系的建構方案

當前城鄉、區域、職業之間存在的以戶籍制度為核心的各類體制機制是導致農民工市民化難以順利推進的基礎性和關鍵性因素。要順利推進農民工市民化，必須在樹立包容性社會發展理念的基礎之上，分領域、分階段、分人群的革除二元化的制度化壁壘對農民工市民化形成的根源性影響。

實際上，隱藏在戶籍制度背后的一系列社會福利權利問題才是解決農民工市民化問題的關鍵因素。而這一系列社會福利問題的徹底解決無不與政府包容性的社會發展理念相關，只有政府真正樹立起包容性社會發展的理念，在現代法理的指引下，建立一種權利保障基礎上的協商和溝通機制，關注和改進農民工的能力發展、機會獲取、尊嚴保障和社會參與等，才能建立起構建包容性社會政策的思想根基。

不可否認，當前農民工市民化進程中，包容性社會政策體系的構建還需要考慮諸多現實因素，如財政能力、政策成本、政策設計能力、專業人員狀況以及其他方面的因素，但當前各級政府在樹立包容性社會發展的理念前提下，積極探索包容性社會政策體系的構建路徑和方案則是農民工市民化的題中之義。

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