中國行政體制改革的邏輯、樣態與趨向

蔣碩亮　徐龍順

摘要：新中國成立70年來我國行政體制改革是在社會轉型的特殊時代背景下持續推進的，其在演進邏輯和演進樣態上均逐漸形成了行政體制變革的中國模式。在演進邏輯上，行政體制改革形成了以解決社會主要矛盾、提高行政效率為源頭的邏輯基礎，以“放權”與“競爭”為路徑的邏輯范式，以政府機構改革為表征的外在邏輯，以政府職能轉變為內核的內在邏輯，以先經濟體制改革再行政體制改革、從先易后難到全面推進、由表及里逐步深入、先中央再地方層層推進為次序的程序邏輯。在演進樣態上，行政體制改革樹立了責任政府、法治政府、廉潔政府、服務型政府的理念，建立了適應社會主義市場經濟體制的政府職能體系，實現了科學化、民主化、法治化的行政方式，形成了日趨規范化的行政權責配置，提高了現代化的政府治理能力，形成了“放管服”一體化的治理格局，建立了全新的現代政府組織體系。新中國成立70年來的行政體制改革取得了顯著成就，但改革并非一蹴而就，未來還需進一步優化政府機構設置和職能配置，進一步堅持和加強黨的全面領導，進一步推動黨政軍群機構協同改革，進一步深化地方機構改革，進一步推進機構編制法定化，進一步打造智慧政府。

關鍵詞：行政體制改革;政府職能轉變;中國模式

基金項目：上海市哲學社會科學規劃“新中國成立70周年”研究系列項目“新中國成立70年來行政體制改革研究”（2017BHB018）

中圖分類號：D63 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2019）10-0013-07

一、問題的提出

行政體制是行政職能結構、行政權責結構、行政組織結構、人事行政制度和各種運行機制等多種要素構成的一個有機整體。一般而言，行政體制是“體（行政主體）”與“制（行政制度）”的組合，它是規范化、結構化、制度化的行政關系與相關政治關系的體現，也是國家政治體制的重要組成部分。行政體制改革則是對構成行政體制的各要素以及它們之間關系的革新，主要包括政府職能轉變、政府機構調整、行政權力變革、行政管理制度及行政手段方式創新等。無論是發達國家還是發展中國家均進行了多階段式的行政體制改革，以此調整行政組織結構，優化行政管理體制，提高行政管理效率。新中國成立70年來我國歷經多次行政體制改革，在政府理念、職能體系、行政方式、治理能力等方面取得了突出成效，但行政體制改革還存在諸多問題，在復雜的國內外環境中面臨巨大挑戰。因此，研究新中國成立70年來行政體制改革的邏輯、樣態與趨向等問題，對于實現國家治理體系與治理能力現代化，推進中國特色社會主義偉大事業具有重要意義。

70年來我國進行了多次大規模的行政體制改革，理論界也圍繞“行政體制改革”、“機構改革”、“政府改革”等議題展開了一系列研究。總的來看，已有文獻為行政體制改革的邏輯、樣態及趨向研究奠定了理論基礎，但已有研究都是從一個維度或一個層面理解政府機構改革的邏輯，缺乏系統性和整體性，且鮮有從“樣態”視角對行政體制改革成就或經驗的研究。鑒于此，本文將基于新中國成立70年來歷次行政體制改革的經驗，從整體性視角分析行政體制改革的邏輯基礎、邏輯范式、外在邏輯、內在邏輯、程序邏輯，從政府理念、職能體系、行政方式、權責配置、治理能力、治理格局、組織體系維度分析行政體制改革的基本樣態，并進一步探索未來行政體制改革的基本方向。

二、新中國成立70年來行政體制改革的基本邏輯

研究新中國成立70年來行政體制改革的基本邏輯，對于識別影響改革方向的變量與機理，把握推動改革的動力系統具有重要意義。中國的行政體制改革是以解決社會主要矛盾、提高行政效率為源，以“放權”與“競爭”為徑，以政府機構改革為表，以政府職能調整為里，以先經濟體制改革再行政體制改革、從先易后難到全面推進、由表及里逐步深入、先中央再地方層層推進為序的改革過程。因此，本文主要探索并建構我國行政體制改革的邏輯基礎、邏輯范式、外在邏輯、內在邏輯、程序邏輯。

1. 行政體制改革的邏輯基礎

我國行政體制改革的邏輯基礎是解決社會主要矛盾、提高行政效率，這體現了行政體制改革的問題導向。全面深入領會不同時期關于社會主要矛盾的重大論斷，是精準把握我國行政體制改革邏輯的基礎和前提。事實表明，我國正是通過對不同時期社會主要矛盾的判斷來制定各項方針政策的。當新的社會矛盾出現時，政府必然會對組織結構、權力關系、管理手段及方式等進行革新，行政體制改革便應運而生。1956年黨的八大指出，當時國內的主要矛盾是人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾，人民對于經濟文化迅速發展的需要同經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。這一矛盾的實質是先進的社會制度同落后的社會生產力之間的矛盾。因此，這一時期為大力發展生產力，我國增設了國家經濟委員會、國家技術委員會、物資供應總局等綜合性職能機構。1981年黨的十一屆六中全會指出，我國社會主義初級階段的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。面對新的社會主要矛盾，政府進行了循序漸進的行政體制改革，如地方行政體制改革、干部人事制度改革、分稅制改革、行政審批制度改革、大部制改革等，實現了簡政放權、職能轉變，有效提高了行政效率。2017年黨的十九大強調，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。面對新矛盾、新形勢、新任務，我國全面深化黨和國家機構改革，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，加快推進法治政府、責任政府、服務型政府建設，切實優化了政府組織、提高了行政效率。因此，解決社會主要矛盾、提高行政效率成為我國行政體制改革的源頭，即邏輯基礎。

2. 行政體制改革的邏輯范式

本文所說的邏輯范式是指行政體制改革所遵循的基本規則和模式。我國行政體制改革的邏輯范式是“放權”與“競爭”。所謂“放權”主要包括四個方面：其一，放權給市場，我國的行政體制沖破了計劃經濟的行政管理模式，形成了市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用的新格局;其二，放權給企業，根本途徑是政企分開，凡是國家法令規定屬于企業行使的職權，各級政府不得干預，下放給企業的權利，中央政府部門和地方政府不得截留，充分發揮企業的自主性與積極性;其三，放權給地方，賦予省級及以下政府更多自主權，擴大地方各級政府的行政權力，充分發揮中央和地方兩個積極性;其四，放權給社會，培育和發展社會組織，為社會組織提供寬松的發展環境，更好地發揮社會力量在管理社會事務中的作用。所謂“競爭”是放權和財政激勵相互作用的產物，主要包括政府與市場、政府與企業、政府與社會、中央政府與地方政府的競爭。通過“放權”與“競爭”，我國行政體制改革激發了經濟社會活力，驅動了生產力的發展。1978年改革開放，我國實行家庭聯產承包責任制，設立經濟特區、對外開放地區、計劃單列市等;2013年黨的十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用的論斷;2014年國務院第一次常務會議主題為“簡政放權”;2017年黨的十九大提出賦予省級及以下政府更多自主權;2019年政府工作報告提出進一步縮減市場準入負面清單，推動“非禁即入”普遍落實，堅決把政府不該管的事交給市場，最大限度地激發市場與社會活力。因此，“放權”與“競爭”成為行政體制改革的路徑，即邏輯范式。

3. 行政體制改革的外在邏輯

我國行政體制改革的外在邏輯是政府機構改革，政府機構改革是歷次行政體制改革最直觀的顯性表征和突破口。改革開放以來，我國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年進行了八次較大規模的政府機構改革，取得了顯著成效，實現了計劃經濟下的政府機構運作向市場經濟下的政府機構協調的歷史性飛躍，建立了與市場經濟相適應的政府機構體系。1982年鄧小平指出“精簡機構是一場革命”①，這次改革的重點是精簡政府機構和人員編制;1988年國務院機構改革方案將國務院部委一級的機構由45個調整為41個，同時對直屬機構、辦事機構和非常設機構也作了較大幅度的精簡和調整;1993年機構改革將國務院的直屬機構由19個調整為13個，辦事機構由9個調整為5個，國務院不再設置部委歸口管理的國家局，國務院直屬事業單位調整為8個，并設置國務院臺灣事務辦公室與國務院新聞辦公室;2008年進行大部制改革，組建國家能源局、工業和信息化部、交通運輸部、環境保護部等管理機構;2013年政府機構改革，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個;2018年機構改革后，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。因此，政府機構改革成為行政體制改革的表征，即為外在邏輯。

4. 行政體制改革的內在邏輯

我國行政體制改革的內在邏輯是轉變政府職能。這一邏輯在改革開放以來的行政體制改革中體現得更為明顯，尤其是1988年我國首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一論斷。歷次機構改革都不斷深化著對政府職能的再認識、再審視，遵循著“轉變政府職能是關鍵，政府機構改革是突破口”的邏輯。因此，精簡機構、簡政放權的最終目的是優化政府權力結構，實現政府職能轉變。1988年改革提出轉變政府職能包括五個方面的內容，即由微觀管理轉向宏觀管理、由直接管理轉向間接管理、由部門管理轉向全行業管理、由“管”字當頭轉向服務監督、由機關辦社會轉向機關后勤服務工作社會化;1998年行政體制改革提出政府機關不再辦經濟實體，已經辦的限期脫鉤，解除政府主管部門與國有企業的行政隸屬關系;2003年改革提出大力推進責任政府、法治政府和服務型政府建設;2008年改革推進政府信息公開，從制度上、源頭上遏制和預防腐敗;2013年改革提出深化自貿試驗區政府職能轉變;2018年改革提出合理配置宏觀調控部門職能，深入推進“放管服”一體化改革;2019年政府工作報告強調繼續創新和完善宏觀調控，堅持以市場化改革的思路和辦法破解發展難題。因此，轉變政府職能成為行政體制改革的內核，即內在邏輯。

5. 行政體制改革的程序邏輯

第一，先經濟體制改革，再行政體制改革。行政體制屬于上層建筑的范疇，而經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎，因此先進行經濟體制改革，再進行行政體制改革具有一定的理論依據。正如1987年黨的十三大報告所指出的：“經濟體制改革的開展和深入，對政治體制改革提出了愈加緊迫的要求，不進行政治體制改革，經濟體制改革不可能取得成功，把政治體制改革提入議事日程的時機已經成熟。”因此，經濟體制改革是行政體制改革的前提和基礎，行政體制改革是經濟體制改革順利進行的重要保障。我國行政體制改革的總目標之一就是發展社會生產力，主要特點則是把政治體制改革與經濟體制改革結合起來，并且以經濟體制改革的名義推進。因此，改革開放40多年來，我國始終以經濟建設為中心，漸進改革束縛生產力發展的生產關系，不斷解放和發展生產力，持續推進價格體制、金融體制、財稅體制等經濟體制改革，同時也協調推進領導體制、公務員制度、行政法規等行政體制改革。

第二，先易后難，全面推進。改革初期只是簡單的精簡機構，無論是從廣度還是深度看改革均還處于淺水區。隨著改革的持續推進，行政體制改革被賦予了更高的使命，正如習近平所指出，改革進入了攻堅期和深水區，當前改革需要解決的問題格外艱巨，都是難啃的硬骨頭。② 因此，行政體制改革遵循了先易后難的次序，如在處理政府與市場的關系時，首先擺脫了計劃經濟的束縛，之后提出發揮市場的基礎性作用，最后提出發揮市場的決定性作用。此外，如果將初期改革視為行政體制“點”的改革，那么當前改革則為行政體制“面”的改革，由點到面全面推進;初期只是對某一領域進行改革，而當前則是全面統籌推進行政體制各領域的改革。

第三，由表及里，逐步深入。新中國成立70年來行政體制改革走過了一條從表層到深層較為艱難的道路。縱觀70年行政體制改革的歷程和內容，改革實現了由表及里的縱向和橫向飛躍。“表”和“里”是由行政體制改革的內容界定的，所謂的“表”即機構精簡，所謂的“里”即職能轉變。從改革歷程看，自1949年新中國成立至今，我國的行政體制改革可以分為兩個階段：1949—1988年以政府機構精簡為主要內容的階段和1988年以來以政府職能轉變為主要內容的階段。從改革的內容看，1988年首次提出“轉變政府職能是機構改革關鍵”的論斷，行政體制改革形成了以機構改革為突破口的“表”，以職能轉變為關鍵點的“里”。政府機構的調整和改革是行政體制改革的外在表征，政府職能的調整和變革是行政體制改革的內在根源，形成了“表”和“里”相輔相成的行政體制改革路徑。

第四，先中央再地方，層層推進。中央國家機關是地方國家機關的領導機構，起著把方向、謀大局、定政策的重要作用。因此，中央行政體制改革是地方行政體制改革的基礎和前提，地方行政體制改革是對中央行政體制改革的呼應與深化。2018年5月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議通過的《關于地方機構改革有關問題的指導意見》明確提出，要統籌好中央和地方機構改革，使中央和地方機構改革在工作部署、組織實施上有機銜接、有序推進，地方改革方案、改革舉措中有關機構設置、改革事項要與中央有關機構改革的要求相互照應、協同配合。由此看出，我國行政體制改革的一條重要路徑是先進行中央層面的行政體制改革，實現頂層設計與統籌規劃，再進行地方層面的行政體制改革，在規定限度內因地制宜設置機構和配置職能。

三、新中國成立70年來行政體制改革的基本樣態

“樣態”指的是樣式、狀態。一般而言，任何事物都具有一定的存在樣態，事物的發展變化帶動其樣態的變化，樣態的變化也折射出事物的量變或質變，且樣態具有多元性和多變性。而新中國成立70年來持續進行行政體制改革，行政體制的多元性與多變性符合“樣態”的基本屬性，并且與前文中的“邏輯”相呼應。因此，行政體制改革的樣態研究能更清晰地呈現出行政體制改革的成就或經驗。新中國成立70年來行政體制改革呈現出了以下基本樣態：

1. 樹立了責任政府、法治政府、廉潔政府、服務型政府的理念

隨著政府機構和行政體制改革的逐步深化，政府執政理念也發生了深刻變革，形成了權責一致、依法行政、廉潔奉公、服務高效的行政管理體系。責任政府是行政體制改革的優異成果，通過多次行政體制改革，我國政府實現了從“權力本位”到“責任本位”的轉變，主要表現在建立了責任清單制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，厘清了部門職責邊界，有效解決了政府管理中的錯位、缺位和越位問題。建設法治政府是現代民主社會發展的必然要求，我國已形成了以憲法為主體的中國特色社會主義法律體系，國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，初步形成了法治國家、法治政府、法治社會一體化格局。我國加快推進廉潔政府建設，加大反腐敗力度，提高反腐敗能力，不敢腐的目標初步實現，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構筑，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展，廉潔政治生態環境持續優化。服務型政府建設進入了加速發展期，通過創新行政管理體制，推進政府職能轉變，深化行政審批制度改革，完善公共服務體系，推進“互聯網+政務服務”建設，我國基本實現了政府職能從“全能型”向“服務型”的轉變。

2. 建立了適應社會主義市場經濟體制的政府職能體系

經過70年來的多次行政體制改革，我國完成了政府管理模式由適應計劃經濟向適應市場經濟的轉變，實現了政府管理方式由微觀管理向宏觀管理、由直接管理向間接管理的轉變，基本建立了科學完備、與社會主義市場經濟體制相適應的政府職能體系。我國確立了市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用的政府與市場關系格局，成功實現了政府職能的計劃性向市場性的轉變。政企分開、政資分開、政事分開、政社分開基本實現，政府職能向提供優質公共產品和公共服務、保持經濟總量平衡、調節收入分配、保障市場經濟運行、維護社會公平正義的轉型也基本實現。我國大力培育非政府組織，充分發揮非政府組織的政治、經濟、社會等職能以及聯結政府與市場的紐帶橋梁功能，實現了政府職能的市場化與社會化，構建了“政府+市場+非政府組織”共同推進社會主義現代化建設的三維結構框架。

3. 實現了科學化、民主化、法治化的行政方式

新中國成立至今，我國實現了行政管理方式由“經驗行政”向“科學行政”、由“管理”向“治理”、由“人治”向“法治”的轉型，行政方式更趨科學化、民主化、法治化。在大數據、“互聯網+”時代背景下，我國依靠現代信息和通訊技術，建立跨部門、全天候的政府，實現辦公自動化，打破“信息壁壘”和“信息孤島”，實時共享信息資源，實現了決策科學化、行政科學化和監督科學化。民主化主要體現在行政主體為民服務意識、適度管理與社會自治意識、法制意識，及公民的主人翁意識、認同內化意識、納稅人意識等現代民主意識逐漸增強，政務公開制度、行政聽證制度、行政咨詢制度等逐步完善，實現了政府與公眾關系的民主化及政府內部關系的民主化。依法行政、依法治國為社會主義市場經濟運行提供了穩定的法則，也為社會主義市場經濟主體間的利益矛盾提供了公平的解決機制，為人民當家作主和黨的領導提供了法治保障。

4. 形成了日趨規范化的行政權責配置

2015年中辦、國辦印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，提出了全面梳理現有行政職權、大力清理調整行政職權、依法律法規審核確認、優化權力運行流程、公布權力清單、建立健全權力清單動態管理機制、積極推進責任清單工作、強化權力監督和問責等任務。推行權力清單制度，明晰每個單位、每個職位的權責，是對權力機關進行的一場革命。我國逐步優化了行政權力結構和運作流程，圍繞權力配置、運行和使用三個關鍵環節列出了行政權力目錄清單。通過建立權力清單制度，明確了權力邊界，規范了權力運行。此外，我國行政權力監督日趨規范化，形成了司法監督、黨內監督、人大監督、輿論和社會公眾監督等多維監督格局，形成了權責明確、相互協調、密切聯系、科學規范的監督體系，加強了權力監督的合力，著力構建了不能腐的長效機制。

5. 提高了現代化的政府治理能力

在推進國家治理現代化進程中，我國政府行政能力顯著增強，尤其是近年來，我國開展了以公眾滿意度為導向的行政體制改革，目標管理、績效管理、危機管理、風險治理等新管理工具廣泛應用，顯著提高了政府服務績效。一方面，我國逐步建立健全與政府治理能力現代化相關的制度體系，如建立健全新聞發言人制度、應急管理體制、行政審批制度等;另一方面，我國以大數據、“互聯網+”、云計算為依托，大力建設“數字政府”，以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化，加快推動電子政務及“互聯網+政務服務”建設，打破信息壁壘，構建在線服務平臺，部分地區實現了數字化決策、數字化管理和數字化服務。如，浙江省發起政府部門“最多跑一次”改革，推行“一窗受理、集成服務、一次辦結”的公共服務模式;深圳市打造一流智慧城市，推進“智慧城市+政務服務”，推行“不見面審批”服務模式，優化政務服務，營造良好營商環境。

6. 形成了“放管服”一體化的治理格局

以習近平同志為核心的黨中央把“放管服”一體化改革作為調整政府職能的重要抓手，通過簡政放權、放管結合、優化服務的“放管服”改革不斷提高政府效能。近年來，各地有效推進“放管服”改革，如安徽的“兩表一單三配套”、廣東的CSO首席服務官制度、上海的自貿試驗區“放管服”改革等，逐步形成了“放管服”一體化的治理格局，有效提高了服務的便利化程度，持續激發了市場和社會活力。通過深入推進“放管服”一體化改革，政府改變了傳統的對社會事務大包大攬的治理格局，中央政府放權給地方政府，放權給市場、企業和社會等主體，強化監管職能，創新監管方式，完善監管體制，減少政府干預，形成了政、事、資、社、企等多元主體協作治理的新格局。

7. 建立了全新的現代政府組織體系

經過多次行政體制改革，機構改革走出了“精簡—膨脹”、“合并—分開”、“上收—下放”的往復循環怪圈，推動“無限政府”向“有限政府”轉變，建立了全新的現代政府組織體系。主要體現在以下兩個方面：第一，機構體系轉型，撤銷或合并以往的專業經濟管理部門，而建立以宏觀調控、服務、監管、生態為主的組織機構體系。第二，組織結構優化，按照探索職能有機統一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，理順部門職責關系，形成了以政府大部門為骨架、專項職能部門與相關機構相輔相成的政府組織架構，有效減少了職能交叉，完善了行政運行機制。如2008年進行以精簡統一效能為原則的機構改革，改革至今，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個，機構設置更加科學合理，基本構建了結構合理、系統完備、科學規范、精簡高效的現代政府組織體系。

四、新時代我國行政體制改革的基本趨向

行政體制改革是一項系統工程，涉及方方面面的內容，雖然新中國成立70年來進行了多次行政體制改革，取得了顯著成就，但通過分析行政體制改革的邏輯可知，社會主要矛盾仍然存在，行政效率仍然有待提高，放權與競爭仍然不夠，政府機構改革仍然有待深化，政府職能轉變仍然需要進一步推進，行政體制改革仍然跟不上經濟體制改革的步伐，行政體制改革的硬骨頭仍然要啃。正如習近平所指出的，機構改革是一個過程，不會一蹴而就，也不會一勞永逸，需要不斷進行調整。③ 因此，對未來行政體制改革的基本趨向展望如下：

1. 進一步優化政府機構設置和職能配置

要按照優化協同高效的原則，強化機構整合和職能配置，對分設過細、職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公，精簡機構數量，優化部門職責，推行扁平化管理。其一，進一步推進簡政放權，更加突出政府職能轉變。可以從統籌推進大部制改革、統籌深化“放管服”一體化改革、統籌配置機構編制資源等方面著手深化簡政權放，轉變政府職能。其二，改變和創新監管方式，強化事中事后監管。要對中央和地方已經取消和下放的行政審批項目實施監督管理，嚴格規范和管理“放大不放小、放虛不放實”的現象;建立行政審批事項網絡監管平臺及動態監管機制，由上級政府實時查詢下級政府對行政審批事項的改革進展以及是否存在“再審批”現象;針對已經公開的事項建立社會監督機制，實施參與式的行政審批改革，推動人大和政協對行政審批改革的事后績效評估，提高行政審批的制度化和規范化水平;建立健全事中事后監管綜合執法體制機制，將執法體系建設同改革結合起來，讓行政權力在法律框架內運行。其三，進一步完善公共服務體制，全面提高政府效能。要突出問題導向，針對關系民生的重要領域，加強公共服務改革;進一步縮減基本公共服務的城鄉差異、區域差異，實現公共服務均等化、便捷化、普惠化;最大限度地提高政府公共服務績效，滿足人民群眾對公共服務的多樣化需求。

2. 進一步堅持和加強黨的全面領導

堅持和加強黨的全面領導是新時代中國特色社會主義建設的根本政治保障。新時代需進一步堅持和加強黨的全面領導，強化黨的組織在同級組織中的領導地位，統籌設置黨政機構，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系。其一，堅持和加強黨的全面領導的根本保障是全面從嚴治黨，因此新時代行政體制改革必須推動全面從嚴治黨的深化和拓展，嚴肅黨內政治生活，加強黨的政治建設、執政能力建設、領導水平建設及作風建設，凈化黨內政治生態。其二，以勇于自我革命的精神完善黨的領導。未來的行政體制改革，需進一步建立健全黨對重大工作的領導體制機制，充分發揮黨中央頂層設計和統籌規劃的作用，以維護人民群眾的根本利益為出發點，不斷實現自我檢視、自我凈化、自我革新，以頑強的毅力和勇氣改革黨內錯綜復雜的利益關系，清除黨內制約社會主義現代化建設的因素，將黨的自我革命進行到底。其三，以法治思維和法治方式堅持和加強黨的全面領導。中國共產黨要引導黨內政務人員樹立法治思維，強化法制觀念，以法治方式履行黨的各項職責，通過法定程序將黨的主張轉化為國家意志，嚴格做到依憲行政、依法行政。其四，加強黨內政治監督，推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革。要有效制約黨內政治權力運行，健全黨內政治監督機制，推動黨內政治監督的規范化、制度化、程序化以及紀檢雙重領導體制具體化、程序化、制度化。

3. 進一步推動黨政軍群機構協同改革

行政體制改革涉及政治生活的各個領域，各個領域的改革必須協同推進、密切配合，才能達到行政體制改革的帕累托最優。因此需要統籌推進黨政軍群機構協同改革，實現機構職能配置優化協同高效。未來，需進一步統籌規劃黨政機構布局，深化人大、政府和政協機構改革，推進群團組織、社會組織、事業單位及其他領域的改革。其一，統籌規劃黨政機構布局，將職能相近、職責相同的黨政機構進行合并或合署辦公，解決機構條塊分割、部門信息封閉阻塞的問題，進一步理順黨政關系，明確黨政職責，提高黨謀布局、定方向、做統籌的能力，確保黨的領導全覆蓋。其二，進一步深化人大、政府和政協機構改革，優化人大、政協機構設置，健全人大組織制度，加強政協民主監督，推進政府職能轉變，優化協同治理體系。其三，始終堅持黨對群團組織的全面領導，破解“機關化、行政化、貴族化、娛樂化”等制約群團組織發展的各種問題④，加強群團組織服務群眾的功能。其四，積極鼓勵和充分發揮社會組織的社會服務功能，增加社會組織數量，激發社會組織活力，完善社會組織管理制度。其五，加快事業單位分類改革，解決事業單位職責不清、職能缺位的現象，加快推進政事分開、事企分開和管辦分離。

4. 進一步深化地方機構改革

深化地方機構改革要堅決維護黨中央權威，確保中央的集中統一領導，在維護中央方針政策的基礎上，根據地區特點在法律允許的范圍內依據法定程序合理設置地方機構，優化配置地方職能，充分發揮中央和地方兩個積極性。其一，進一步理順央地關系，賦予省級及以下政府更多自主權。事權的進一步下放不僅是地方經濟發展的保障，也是提高地方整體性公共服務水平的關鍵，因此可以建立事權分級規范化管理體系，根據權責清單的推進程序，要求各省上報自身的事權清單，各部委根據各省上報的權責清單整合和梳理地方權責清單目錄，做到地方權責都有保障。未來中央與地方的關系應該采取一種“三層”框架，權力運行的主體分別是地方政府（主要負責執行事務）、中央業務決策和管理部門、中央綜合決策和監督部門。⑤ 中央和地方的事權邊界應該清晰，同時應進一步擴大地方專有事權的范圍，尤其是關系到民生的公共服務、社會管理等領域的權限。其二，構建完善的基層管理體制，避免“上下一般粗”現象。⑥ 要加強基層政權建設，統籌整合基層部門機構，優化基層部門職能體系，推動基層政府服務能力建設與執法能力建設，簡化基層行政審批流程，營造良好的營商環境。此外，無論是機構設置還是職能配置，地方政府都要避免“上下一般粗”，要因地制宜，分類指導，根據地區實際，對上級部署進行消化、吸收、創新，堅決避免程式化、簡單化、應付化現象。

5. 進一步推進機構編制法定化

進一步推進機構編制法定化是全面依法治國和深化行政體制改革的必然要求，也是統籌使用各類編制資源、創新機構編制管理、提高機構管理效能的重要舉措。各部門要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。其一，建立統籌使用各類編制資源的動態調整機制。要堅持嚴控總量、盤活存量、人隨事走的原則，動態管理各類編制資源，靈活調整組織結構，強化剛性約束，加強機構編制管理評估，優化編制資源配置。其二，健全機構編制的法律法規。要完善黨和國家機構法規制度，逐步完善我國機構編制信息公開制度、預算控制編制制度、行政編制總員定額制度、編制管理監督制度，確定編制分配標準和編制管理程序的制度，全面推行政府部門權責清單制度。其三，加大對機構編制違紀違法行為的查處力度。要嚴格執行機構編制管理法律法規，加大對違法違紀者的懲罰力度，以法律的權威性和強制性把違法違紀現象扼殺在萌芽階段;要嚴格整治條條干預，廢除干預條款，建立完備的發文備案審查制度和條條干預舉報制度;要構建“1+N”式的協作聯動模式，實現機構編制與審計、組織人事、紀檢監察等部門的合力監督檢查，加強對機構編制違紀違法行為的監管，利用大數據、云計算建立動態監測平臺，實施實時監管，暢通監管信息，提高監管效率。

6. 進一步推進“互聯網+政務服務”，打造智慧政府

運用“互聯網+”的渠道處理政務信息，感知民聲，可以提高政府應對社會事務的能力。基于此，未來行政體制改革需做以下努力：其一，改變傳統服務理念，重塑智慧政府組織結構。政府應該實時調整自身的價值理念，樹立用戶體驗的思維導向，以公民的便捷和滿意為主，擯棄治理主體自身的狹隘利益訴求，逐漸樹立清晰的服務導向和服務意識，從整體性治理的角度入手，敢于創新，加速推進“互聯網+政務服務”。其二，實現行政審批的部門并聯及政務服務智能化。政府各部門要把行政審批事項全部納入電子政務平臺，實行跨部門的聯動審批，簡化審批流程，實現“數據多跑路，群眾少跑路”，縮短審批時間，降低企業的潛在行政審批成本，營造良好的營商環境。其三，政務再造流程標準化。浙江省首創審批標準準入模式，只要達到標準就可以直接審批，改變了傳統的層層審批模式，節省了企業時間，提升了政府效率。可以結合浙江省“最多跑一次”改革的經驗，根據自身情況，實施具有本地區特色的流程標準化與信息互通共享模式。其四，借助于現代信息技術，通過云計算、大數據等，實現部門間數據的共享，并開發手機APP、自助服務終端，實現線上線下同步進行，提高政務服務的辦理效率。

注釋：

① 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第396頁。

② 習近平：《深化改革開放 共創美好亞太——在亞太經合組織工商領導人峰會上的演講》，《人民日報》2013年10月8日。

③ 習近平在中共中央舉行的黨外人士座談會和民主協商會上的講話，參見《人民日報》2018年3月2日。

④ 《深化黨和國家機構改革方案》，參見《人民日報》2018年3月22日。

⑤ 韓旭：《調整事權劃分：央地關系思辨及其改善路徑》，《探索》2016年第6期。

⑥ 馬寶成、安森東：《中國行政體制改革40年：主要成就和未來展望》，《行政管理改革》2018年第10期。

作者簡介：蔣碩亮，上海財經大學公共經濟與管理學院教授、博士生導師，上海，200433;徐龍順，上海財經大學公共經濟與管理學院博士研究生，上海，200433。

（責任編輯 ?劉龍伏）