從提倡到保障到戰略：新中國70年全民健身事業的依法推進與提升

摘 要：新中國建立70年來，特別是改革開放和新時代以來，我國全民健身的發展步伐逐步加快，并在國家法治建設的日益加強中不斷推進其依法治理的發展進程。將70年來我國全民健身的依法推進劃分為新中國建立后為群眾體育初奠法律基礎、改革開放以來全民健身立法的持續遞進、進入新時代全民健身愈益納入法治全局3個不同的階段和樣態，從國家提倡、國家保障和國家戰略的不同性征和作為表現上，闡釋了我國全民健身法治建設的逐步發展和法律地位的日益提升。

關 鍵 詞：全民健身;群眾體育;依法治國;體育法治;新中國

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2019）05-0001-08

Abstract： In the 70 years since the founding of New China， especially since the reform and opening and the new era， the pace of development of national fitness in China has been gradually accelerated， and the process of development of its lawful governance has been constantly boosted in the ever increasing intensification of national legal construction. The author divided the lawful boosting of national fitness in China into such 3 different stages and states as initially laying the legal foundation for mass sports after the founding of New China， the constant progression of national fitness legislation since the reform and opening， and national fitness being more and more included into the overall situation of legal governance since the new era， and interpreted the gradual development and ever increasing uplifting of the legal status of legal construction of national fitness in China from the perspectives of different characteristics and performance of national advocacy， national assurance and national strategy.

Key words： national fitness;mass sports;lawful country governance;legal governance of sports;New China

今年，是我們偉大祖國的70華誕。伴隨著共和國70年的奮斗崛起與歷史巨變，我國體育事業也取得了舉世矚目的輝煌成就。其中，群眾體育和全民健身事業的發展，不但呈現出適應經濟社會和民生需求而愈益蓬勃的興旺景象，而且在中國特色社會主義法治建設的加強中，不斷推進著其制度化、規范化的依法治理。70年來，從國家提倡到國家保障再到國家戰略，演化著新中國群眾體育法治奮力前行的歷史進程，彰顯出我國全民健身法律地位不斷提升的時代特征。

1 國家提倡：新中國建立后為群眾體育初奠法律基礎

1.1 新中國體育發展方向的法律確立

1949年10月1日，中華人民共和國成立，中華民族進入實現偉大復興的新紀元。百廢待興的建國之初，中國共產黨領導下的中央人民政府在致力鞏固政權、發展生產、加強國防、改善民生的同時，也將體育作為關系億萬人民健康的大事，列入新中國建設發展的整體謀劃和施政綱領。在共和國宣告成立前日舉行的中國人民政治協商會議一屆全會通過的具有臨時憲法性質的《共同綱領》中，在文化教育政策部分做出了“提倡國民體育”“保護母親、嬰兒和兒童的健康”的規定，體現了“中華人民共和國的文化教育為新民主主義的，即民族的、科學的、大眾的文化教育”的性質定位，確立了面向民眾和服務健康的體育方向[1]。

《共同綱領》體育規定的基本精神，在隨后黨和國家以及體育的有關會議與文件中得到了全面的體現。建國當月即召開的全國體育工作者代表大會，明確提出我們的體育事業，一定要為人民服務，要為國防和國民健康的利益服務，必須開展廣泛的體育運動，并闡明了民族的、科學的、大眾的新體育方針[2]7-9。1951年8月，中央人民政府政務院做出《關于改善各級學校學生健康狀況的決定》，強調增強學生身體健康，乃是保證學生完成學習任務，并培養出有強健體魄的現代青年的重大任務之一[3]269。1952年，毛澤東主席發出了“發展體育運動，增強人民體質”的號召，并先后對學生和青年提出“健康第一，學習第二”“身體好、學習好、工作好”的要求，進一步促進了黨和政府以及全社會從人民體質健康的高度重視體育事業的發展。1952年召開的全國體育總會代表大會的報告中，明確提出了“從實際出發并與實際相結合，使體育運動普及和經常化，積極地發展體育運動，增強人民體質，為加強生產建設與國防建設服務”的體育工作方針，并將“大力開展各學校、機關、工廠、部隊、農村等基層單位經常性群眾性的體育活動”作為當時體育工作的中心任務。1954年初，中共中央批轉中央體委黨組《關于加強人民體育運動工作的報告》的指示中再次強調：改善人民的健康狀況，增強人民體質，是黨的一項重要政治任務。特別是當前國家已進入有計劃的經濟建設的新的歷史時期，更需要人民有健康的身體[3]166。開展群眾性的體育運動，逐步使之普及和經常化，也成為自1952年成立的中央體委（后改為國家體委）反復強化的工作重心。

1.2 群眾體育在新中國首部憲法中的體現

新中國建立后的短短幾年，中華大地發生了翻天覆地的根本性變化，新生政權的穩固和國民經濟的恢復發展，對在全國政協和《共同綱領》基礎上加快民主法制進程提出了迫切的需求。1954年9月，第一屆全國人民大表大會第一次全體會議在北京召開，審議通過《中華人民共和國憲法》并頒布實施。這部新中國的首部憲法，確認和鞏固了新中國成立以來的勝利成果和基本經驗，確定了建設社會主義制度的道路和目標，確立了適合國情的國體和政體，較為完整地規定了公民的基本權利和義務[4]。其中，也對當時黨和國家以關注改善人民健康特別是學生健康為重點的體育發展有了一定程度的體現。除了在國家改進人民的文化生活、公民有受教育的權利，國家對于從事科學、教育、文學、藝術和其他文化事業的公民的創造性工作給以鼓勵和幫助等有關條款中包含有發展體育的相關內涵，還專門作出了“國家特別關懷青年的體力和智力的發展”的規定[5]，突出了對廣大青年全面發展的格外關注，形成對以青年群體為重點的體育發展和增強體質的積極促進。

在新中國建立初期的歷史條件下，黨和國家雖然高度重視人民的健康和體育事業發展，但基于當時體育發展所處于“一窮二白”的貧困基礎，且繁重而全面的建設任務與現實的國民經濟實力水平，還不能為體育發展提供更為充分的條件與保障，發展體育的首要任務是對社會參與的動員、發動和號召，包括要針對社會上一部分人（包括黨內）對開展體育運動采取冷淡和漠視態度[2]14的糾正。因此，從《共同綱領》到首部憲法，國家從根本大法的高度進行明確的法律宣示，表明了對廣大國民參與體育予以提倡和對青年體力發展的特別關懷的責任態度，明確了群眾體育的重點方向，為開啟新中國的體育發展奠定了初步的法律基礎。隨著參加國際體育交往的需要，提高運動技術水平被逐漸提上國家的體育工作議程，并逐步制定了有關體育訓練競賽、運動隊伍與人員等方面的規范文件。但在當時以上述法律原則為基礎而逐漸形成的“普及與提高相結合”體育方針，仍然將發展群眾體育和增強人民體質作為體育的重要任務[6]。

1.3 群眾體育制度規范的初步建設

在新中國建立后開始構建以1954年憲法為統帥的社會主義法制框架中，有關體育的制度建設和法規文件制定工作也逐步展開，推進了體育工作的規范化發展。其中，有關群眾體育的制度規范仍然占有較大的比重。至“文革”前這一時期由中央政府制定頒發的法規和法規性文件主要有《關于改善各級學校學生健康狀況的決定》《關于在政府機關中開展工間操和其他體育運動的通知》《勞動衛國體育制度條例》《批轉國家體委關于群眾體育工作座談會的報告》和《批轉教育部、國家體委、衛生部關于中小學生健康狀況和改進學校體育衛生工作的報告》等;國家體育、教育等部門單獨或聯合制定的規章和規范性文件主要有推行廣播體操活動、學校體育工作、防止學校體育傷害事故、準備勞動與衛國體育制度、中等以上學校開展群眾性體育運動、在全國小學推廣少年和兒童廣播體操、基層體育協會示范章程、改進小學體育工作、大力開展群眾性體育活動，以及開展各類體育項目活動的文件等。這些制度建設的加強和規范文件的實施，有力地促進了群眾體育工作的開展。特別是“勞動與衛國體育制度”的逐步建立和在學校、社會和部隊的普遍推行，在吸引和激勵廣大群眾參加體育鍛煉方面產生了良好的效果。

然而，新中國建立后這一階段的法制建設只是初步的探索。由于執政黨治國思想與發展模式的不成熟以致出現嚴重失誤，包括缺乏民主法治的自覺理性，同整個社會曲折發展一樣，初建的體育秩序和法制基礎，遭到了“文革”動亂的嚴重破壞。

2 國家保障：改革開放以來全民健身立法的持續遞進

2.1 新憲法對群眾性體育方式和增強體質目標的明確

1978年底，具有深遠意義的黨的十一屆三中全會勝利召開，實現了黨和國家工作重心的歷史性轉折，我國跨入改革開放和社會主義現代化的新征程。改革開放，首先是一場深刻的體制革命和制度變遷。保障人民民主、加強社會主義法制成為治國理政的基本原則，新憲法和一批基本法律迅速出臺，我國法治建設進入全新的發展階段[7]。1982年重新制定頒布的現行憲法，不但體現了立法指導思想和民主法治原則的先進性，而且內容也更加全面豐富，其中對體育的直接規定和相關內容也遠遠多于之前的各部憲法。

在現行憲法對體育的直接規定中，一是在第一章總綱中首次對體育進行專款規范：“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質”，順應了全球化現代體育發展的社會潮流，體現了社會主義國家對人民根本利益的高度負責，秉持了新中國建立以來長期堅持的體育工作分針，是對中國體育發展方向、目標、任務的高度概括和明確指引，成為中國體育事業發展和體育法治建設的最高原則。這一規定，根據憲法“一切權力屬于人民”“對人民負責”的社會主義民主原則，突出強調了體育活動開展方式上的群眾性，明確指出了增強人民體質是體育發展的根本目標和目的，使“全民”和“健身”的意涵，成為憲法總綱對體育進行國策性表達的主體內容;二是在第二章公民的基本權利和義務中的教育條款中規定：“國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。”這一規定，著眼于廣大青少年兒童的體質增強和全面發展，彰顯了不可替代的體育功效和發揮體育功能的教育要求，仍然體現出全民健身的鮮明指向;三是在第三章國家機構中政府機關和自治機關的職權規定中，分別在國務院領導和管理的職權中、縣級以上地方各級人民政府和民族自治機關依法行使的職權中，包括著體育工作或體育事業。這些體育職權不僅包括著全民健身的內容并且要突出全民健身的工作重心地位，而且越是社會基層，體育事業中全民健身的工作比重越大。此方面規定，不言而喻地表明了全民健身工作在體育職權中的重要分量。

在1982年憲法的制定時，我國體育還沒出現全民健身的概念，憲法中尚不可能有直接對全民健身的規定。但是，通過對憲法體育規定表達和實質的深入剖析，可清晰地看到其對全民健身重心地位的突顯，表明全民健身有依據憲法而確立的重要地位[8]。改革開放后很快就頒行的我國憲法，為其后體育立法和全民健身事業的迅速發展奠定了堅實的基礎，指出了明確的方向。

2.2 全民健身在《體育法》中的定位和規范

改革開放對我國社會主義現代化的全面推動，也使體育事業進入加速發展的快車道。在黨的十一屆三中全會確立的加強社會主義法制方針的指引下，自1980年的全國體育工作會議開始，體育立法就被提上議事日程。在1982年憲法有關體育規定的激勵下，恰逢1984年我國首次全面參加奧運會取得可喜成績使體育形成更加廣泛的社會影響，黨中央專門發出進一步發展體育的文件，全國人大常委會也對體育立法發布指示，原國家體委開始了起草《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）的醞釀準備。與此同時，我國體育界開展了體育發展戰略的研討，開始對為參加奧運會而提出“省級以上體委側重抓提高”方針進行反思，關注并提出群眾體育與競技體育協調發展的問題。1987年的全國體育發展戰略研討會提出了“全民健身”的概念[9]，并很快成為工作語言，使“全民健身”作為群眾體育的同義詞而逐步地使用起來。1993年，原國家體委發布的《關于深化體育改革的意見》中，提出了群眾體育社會化的制度性改革措施——“制定全民健身計劃”。這些被自1998年國家體委啟動的《體育法》起草所吸收，使全民健身在1995年8月29日頒布的《體育法》中有著較為全面的體現。

《體育法》在第一條將“增強人民體質”作為重要的立法目的之一后，在第二條體育工作方針的規定中進一步突出了全民健身的地位。該條明確要“開展群眾性的體育活動，提高全民族身體素質”，特別強調“體育工作堅持以開展全民健身活動為基礎”，并規定要“實行普及與提高相結合，促進各類體育協調發展”，在體育發展的總體方向上，在普及與提高相結合、群眾體育與競技體育等各類體育協調發展的基礎上，闡明了全民健身在整個體育中的根本性和基礎性。在總則一章，還對青少年兒童體育和少數民族體育通過專門條款予以特別關注。在法律章節結構的安排上，社會體育和學校體育兩章是對全民健身的直接規定，面向廣大群眾和青少年學生，安排了包括社會體育工作原則、制度、組織、活動、項目、人群和學校體育職責、課程、活動、師資、條件、制度等較為全面的內容。同時，在體育社會團體、保障條件和法律責任的各章中，還有很多條款與全民健身有著直接或相關的聯系。其中，對與《體育法》起草同步進行并稍早出臺的“國家推行全民健身計劃”制度方式予以明確的法律確認，使全民健身在此方面的立法形成很好的銜接。

2.3 全民健身發展的制度化安排與實施

作為深化群眾體育社會化改革的重要制度舉措，制定全民健身計劃的工作一經提出，即得到了體育系統與社會各界的充分認可和熱情參與，在國內外產生了良好的反響。黨中央、國務院對制定全民健身計劃的工作高度重視，先后聽取匯報并作出指示。經過廣泛調研和反復論證將草案上報后，1995年6月20日，國務院正式頒布了《全民健身計劃綱要》。

《全民健身計劃綱要》的制定和實施，是我國體育工作具有開創性的重大事件，是我國群眾體育發展的重要里程碑。它所規范的全民健身計劃，是一項國家宏觀領導、社會多方支持、全民共同參與的體育健身計劃，是在總結我國群眾體育發展成功經驗的基礎上，在深化體育改革的實踐中提出來的群眾體育發展新思路和提高中華民族整體素質的重大舉措。該綱要在分析面臨形勢的基礎上，提出了到2010年基本建成具有中國特色全民健身體系的奮斗目標，明確了事業發展和深化改革的基本任務，強調全民健身計劃以全國人民為實施對象，以青少年和兒童為重點，從加強規劃、開展宣傳、堅持法治、建立組織、擴大投入、推廣方法、科技服務、建設場地等方面提出了對策和措施，明確了在國務院領導下，體育部門會同有關部門和社會組織共同推行的實施方法與步驟。

《全民健身計劃綱要》是具有一定法律效力的國務院法規性文件，具有體現國家發展全民健身事業意志法治部署的重要意義。它以“開展群眾性的體育活動，增強人民體質”的憲法規定為宗旨，突出了以國家權力保障公民體育健身權利的法治目標，構建了全社會普遍遵行、持續開展和系統運行的全民健身制度形態，成為全民健身事業健康有序發展的法規依據和法律支撐。該綱要實施后獲得隨即頒布的《體育法》的確認和規范，與《體育法》相得益彰地在國家法治平臺上協調互動，使全民健身計劃成為實施《體育法》在全民健身方面最為重要的制度渠道[10]。

推行全民健身計劃，需要系統化的制度安排。為此，國家和地方的體育部門以及相關方面先后制定了各種配套實施的法規政策文件。一方面，在《全民健身計劃綱要》兩期工程和各期工程各個階段的實施中，全國和地方都出臺了具體操作實施的階段性規劃或方案;另一方面，為構建中國特色的全民健身公共服務體系，就全民健身工作的各個方面和環節，全國和地方也相繼制定了許多專門的政策法規，保證了全民健身計劃的逐步實施和全民健身工作的順利開展。

2.4 推進全民健身新發展的專門立法與保障

進入新世紀以來，北京奧運會申辦成功，對我國體育事業和全民健身發展形成了新的推動。2002年7月，黨中央國務院印發了《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》（中央8號文件），強調要以舉辦2008年奧運會為契機，推動全民健身活動的開展。2005年在《全民健身計劃綱要》實施10周年之際，國家體育總局又提出了“全民健身與奧運同行”的工作主題。這些無不對在籌備奧運新的形勢任務下發展全民健身提出了新的要求。與此同時，隨著國家貫徹依法治國方略的不斷深入和法治建設的日益推進，在一些省市陸續制定頒行全民健身地方性法規的基礎上，進行全國性全民健身專門立法的呼吁也逐步增多。在2005年全國政協對制定《全民健身條例》進行提案后，國家體育總局會同有關部門啟動了《全民健身條例》的立法調研與起草工作，并自2007年起列入國務院年度立法工作計劃。在經過一系列立法工作和相應程序后，2009年8月30日，國務院以560號令頒布了《全民健身條例》。

《全民健身條例》共設6章40條內容，主要包括總則一章關于立法目的、政府職責、體育產業、組織建設、健身權利、政府管理、資助勵等規定;全民健身計劃一章關于計劃和實施計劃的制定、體質監測和健身調查、計劃實施等規定;全民健身活動一章關于全民健身日、各組織責任、不得非法審批、加強宣傳、加強青少年工作、安全與秩序管理等規定;全民健身保障一章關于資金設施、設施開放、環境利用、指導人員、高危項目管理、投保保險等規定;法律責任一章對有關主體全民健身違法行為法律追究的規定;附則中對施行日期的規定。

《全民健身條例》是為貫徹憲法和《體育法》，在實施《全民健身計劃綱要》的基礎上，對全民健身工作進行全面系統規范的專門行政法規，是在邁向體育強國進程中加強依法治體的客觀要求，也是我國全民健身向更高層次發展和法治化水平不斷提高的顯著標志，為全民健身事業的進一步發展提供了國家立法層面的法規保障，充實和健全了我國的全民健身法規體系。特別是《全民健身條例》以“保障公民在全民健身活動中的合法權益”作為重要的立法目的，并以專門條款規定“公民有依法參加全民健身活動的權利”，要求政府“依法保障公民參加全民健身活動的權利”，首次將體育權利載入法條，具有體育法治創新的深遠意義。這使《體育法》雖無權利條款卻以保障權利為其重要原則和法治價值[11-12]的體育權利愿景，在《全民健身條例》的立法中成為現實。

改革開放以來從《體育法》到《全民健身條例》的制定過程，正處于我國人權事業積極推進和權利本位法治理念漸成共識的發展過程，體育權利問題越來越受到普遍關注。而全球化人權事業的發展，已經由公民和政治權利、經濟社會文化權利為主要內容的第一代人權、第二代人權，發展進入到以發展權、環境權以及與體育權更為密切的身體健康權等為主要內容的第三代人權[13]，且與第一代人權國家不予干涉的“消極權利”不同，是需要國家作為義務與責任主體進行給付的“積極權利”。體育成為公民權利，更依賴于國家提供實現權利的條件和保障。因此，與之前國家對體育的法律宣示更多的是提倡相比，改革開放以來的經濟社會發展和國家實力增長，為體育事業和全民健身發展創造了更為充分的條件，我國已經發展到國家對公民體育權利予以保障的歷史階段。《體育法》和《全民健身條例》都規定有“保障條件”或“全民健身保障”的重要章節;《全民健身條例》在闡明公民體育健身權利后，同時明確了政府的保障責任，所表征的正是全民健身事業的發展以及社會與法治的歷史性進步。

《全民健身條例》還承上啟下，對《全民健身計劃綱要》設計至2010年將完成使命的首個全民健身計劃的后續發展問題作出回答，進一步落實《體育法》的規定并予以細化，將國務院制定全民健身計劃和縣級以上地方政府制定全民健身實施計劃，作為常態化的制度方式予以明確。2010年2月，國務院發布了首個與國家五年規劃周期同步的《全民健身計劃（2011—2015年）》。

3 國家戰略：進入新時代全民健身愈益納入法治全局

3.1 全民健身在國家戰略布局中的地位提升

2012年11月，黨的十八大勝利召開，選舉產生了新一屆黨中央領導集體，并由此開啟了中國特色社會主義新時代。十八大以來，黨中央領導全國人民，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，進行了深層次、根本性的變革，取得了全方位、開創性的成就。新時代我國體育事業的改革發展也同樣面臨新的機遇，取得新的進展。其中，在推進體育強國建設和實施《全民健身條例》、以突破性思維和突破性措施獲取全民健身跨越式發展[14]的基礎上，“大體育觀”“大群體觀”理念愈益凸顯，體育事業和全民健身與社會發展全局的連接聯動更加緊密。以習近平同志為核心的黨中央高度重視關心體育工作，親自謀劃推動體育事業改革發展。習近平總書記多次就體育工作發表重要講話，其中就包括強調從國家發展全局的戰略高度來看待體育發展：“體育強則中國強，國運興則體育興”“推動我國體育事業不斷發展是中華民族偉大復興事業的重要組成部分”“體育是提高人民健康水平的重要手段，也是實現中國夢的重要內容，能為中華民族偉大復興提供凝心聚氣的強大精神力量”[15]。

正是在新時代這樣的背景和布局下，我國全民健身發展實現了進一步的戰略提升。2014年10月，國務院印發的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》（國務院46號文件）中明確提出“將全民健身上升為國家戰略”。這是我國政府進一步將全民健身置于重大關鍵國事體系和總體目標任務格局之中、運用舉國之力促其更加繁榮發展并充分發揮其多方面綜合功效的重大戰略決策，是對積極參與全球健康治理的有力回應和全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的現實需要。將全民健身上升為國家戰略，是在實施憲法和《體育法》《全民健身條例》以及推行全民健身計劃的豐富實踐基礎上，又一次通過法規性文件的方式做出的重大決策宣示，不但使全民健身在實現和保障公民體育健身權利的地位與功效上得到新的法治提升，而且也必然以國家戰略的視野，將全民健身更多地納入國家的法治體系和法治全局，將全民健身的依法治理推進到新的階段，推向新的境界。

3.2 全民健身在經濟社會發展制度體系中的更多體現

當前，建設健康中國作為一項重要的國家戰略和制度舉措，正在積極持續地向前推進。健康中國建設為全民健身發展帶來了契機和需求，形成了相互的支持促進與互動，并體現為內涵與制度上的緊密連接。健康中國在2015年首次以國家層面在國務院政府工作報告中提出后[16]，2016年全國人大會上通過的國家“十三五”規劃中即對“推進健康中國建設”進行了專章部署，其中設置了“廣泛開展全民健身運動”的專節內容[17]。2016年8月，全國衛生與健康大會在京召開，習近平總書記在全面闡述加快推進健康中國建設重大意義的同時，特別強調要“推動全民健身和全民健康深度融合”[18]。其后由黨中央國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》中，明確將體育與衛生計生一起作為承擔建設責任的主要行業;與基本醫療衛生服務和醫療衛生服務體系相并列地提出對基本體育健身服務和全民健身公共服務體系的要求;將健身休閑作為發展健康服務的新業態之一;并且設立了“提高全民身體素質”和“積極發展健身休閑運動產業”兩個專章內容，對全民健身和健身產業進行部署[19]。其實，在衛生部2012年制定并發布《“健康中國2020”戰略研究報告》[20]的基礎上，國家衛計委于2015年啟動了制定《健康中國建設規劃（2016—2020）》的工作[21]。但基于當時的工作基礎，健康中國建設還僅限定在醫療衛生方面。后來在國家“十三五”規劃和《“健康中國2030”規劃綱要》中的一個顯著變化，便是大量增加了全民健身的內涵和內容，使健康中國更加全面而深刻，同時為全民健身提供了新的平臺和空間。在國務院頒布的《全民健身計劃（2016—2020年）》中，就明確將新周期全民健身發展與健康中國建設緊密地連接，提出要面對“推動健康中國建設的機遇挑戰”，要使全民健身“成為健康中國建設的有力支撐”[22]。

在建立全民健身計劃實施制度的過程中，同樣在新時代取得了重大的突破性進展。為了進一步建立部門協同的全民健身工作領導體制，在《全民健身計劃（2010—2015年）》的實施啟動中，國務院有關領導特別強調：“必須切實加強組織領導，形成政府主導、部門協同、全社會共同參與的全民健身建設發展格局”[23]。其后，國家體育總局向有關部委致函推進落實全民健身計劃的部委職責分工，連年召開有關部委參加的年度貫徹全民健身計劃座談會并向國務院呈送情況報告。在全民健身上升為國家戰略之后，國務院做出了建立“國務院全民健身工作部級聯席會議”制度的重要決策，由國務院有關領導為召集人，29個部委為成員單位[24]。2017年已先后舉行了兩次工作會議。這從組織領導機構方面，為更好地確立全民健身在國家工作全局中的地位提供了新的制度保障。

近年來，除了國務院及其辦公廳專門對體育包括全民健身下發了一些法規性文件外，與之前相比還越來越多地在國家的許多綜合事項或相關工作的法規性文件中包含了全民健身的內容。自2013年以來，由國務院或其辦公廳下發的這類法規性文件，如：《關于加快發展養老服務業的若干意見》《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《關于促進健康服務業發展的若干意見》《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》《關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》《全民科學素質行動計劃綱要實施方案》《“健康中國2030”規劃綱要》《關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓領域消費的意見》《十三五推進基本公共服務均等化規劃》《十三五國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》《完善促進消費體制機制實施方案（2018—2020年）》《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系意見》等，體現了全民健身與這些工作制度體系的融合。

3.3 全民健身更加廣泛和深入地載入國家立法

我國在對全民健身進行國家法律方面的直接定位和規范方面，除了憲法的原則性保障外，長期以來主要是依據《體育法》，其他法律的相關涉及甚為有限。而新時代以來的相關立法正在改變這種狀況。2016年12月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議審議通過了《中華人民共和國公共文化服務保障法》。該法的大部分內容是對文化部門所管理的文化服務工作事項所進行的調整和規范，但同時基于廣義文化的范疇，特別是根據社會基層文化體育活動和服務很多是交織為一起的情況，有十來個條款包含著對體育場館、體育設施、體育活動、體育健身、全民健身的規定。這就為全民健身活動的開展和事業發展，特別是為社會基層全民健身工作的開展，增加了直接的法律依據，更加廣泛地擴大了全民健身的法律保障。

在此期間，另一部與全民健身有關的法律正在制定之中。在過去起草《基本醫療衛生法》的基礎上，隨著健康中國建設的推進，以該法草案為基礎形成了《基本醫療衛生和健康促進法（草案）》。全國人大常委會在2017年12月首次審議后，于2018年10月進行了第二次審議。因為體現了健康中國戰略的要求，所以在一審稿中設計了“國家發展全民健身事業，完善覆蓋城鄉的全民健身公共服務體系，組織開展和支持全民健身活動”的專門條款。但由于一審稿以原《基本醫療衛生法》草案為基礎，健康促進部分比較薄弱[25]，全民健身的內容也較少。據報道，為落實“大健康”理念，二審稿增加了不少健康促進措施，包括加強全民健身指導服務，普及科學健身知識和方法的內容[26]。我們期待該立法草案的修改，能夠充分體現《“健康中國2030”規劃綱要》的精神和內容，更好地確立全民健身在健康促進中的地位和作用。《基本醫療衛生和健康促進法》有望不久即可通過頒行，又將為全民健身發展增添一個新的法律依據和保障。

同時，現行《體育法》的修改正在進行，已正式列入十三屆全國人大常委會立法規劃[27]。在已經開展多年的修改《體育法》的理論研究和草案擬制中，有著應突出全民健身國家戰略地位的強烈呼聲，對將“社會體育”一章的名稱改為“全民健身”也形成基本共識，并有著許多進一步增加全民健身公共服務相關內容的建議。通過《體育法》的修改完善，會更加全面而深入地體現全民健身的國家戰略地位，為全民健身事業發展建立起更加充分而有力的專門法律依據。

3.4 全民健身法規體系的逐步健全為事業發展提供全面支撐

“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用”[28]。在新時代全面推進依法治國的奮進中，全民健身的依法治理在適用法律法規范圍不斷擴大的同時，各種配套實施性規范的制定步伐也在加快，適應新時代全民健身事業發展的專門法規在不斷地更新，使我國的全民健身法規體系得以建立并日益健全。在這個體系中，除以上所述的憲法規定和各部法律之外，在國務院行政法規位階上，不但有《全民健身條例》進行統領，制定多年的《學校體育工作條例》和《公共文化體育設施條例》還現行有效。同時，國務院及其辦公廳印發的一些專門的法規性文件，除之前論及的中央8號文件、國務院46號文件以及兩個5年周期的全民健身計劃外，還有2013年之前制定的加強青少年體育增強青少年體質、加強殘疾人體育工作、加強學校體育工作、加快發展體育產業方面的文件和近年制定的《關于加快發展健身休閑產業的指導意見》等。

在國家體育總局先后單獨或聯合制定與全民健身相關的部門規章與規范性文件中，近年來制定的有很大的比重，總體上可分為幾個方面：一是在全民健身綜合管理方面，主要有加強改進群眾體育工作、建立領導協調工作機制、推進全民健身進家庭等文件;在青少年體育方面，主要有進一步加強學校體育工作、青少年體育活動促進、加快發展校園足球、中等體校管理、少兒體校管理、體育傳統項目學校等文件;在城鄉與人群體育方面，主要有農村體育工作、加強農民體育、縣級全民健身中心項目、創建全民健身模范市縣、加強職工體育、少數民族體育、老年人體育、殘疾人體育等文件;在健身標準與體質測評方面，主要有國家體育鍛煉標準施行、國民體質監測、國民體質測定、學生體質健康標準等文件;在健身活動與競賽方面，主要有國內登山、健身氣功、動力傘、滑翔傘、熱氣球、動力懸掛滑翔、業余無線電等項目管理、改革賽事審批和體育賽事管理與監督、加強少數民族運動會、武術、馬拉松、廣場舞等賽事或活動管理等文件;在體育健身產業方面，主要有體育產業統計、體育場館運營、運動特色小鎮建設、發展體育旅游等文件;在健身組織與人才方面，主要有體育社團、體育民非單位、武校等管理、發揮鄉鎮文化站功能、社會體育指導員管理、社會體育指導員和救生員職業標準、體育職業鑒定等文件;在健身服務保障方面，主要有開展全民健身志愿服務、組織奧運世界冠軍與優秀運動員志愿服務、體彩公益金用于全民健身及其監管、健身器材配建、體育場館公共服務、體育活動安全和突發事件管理等文件。

各個省、自治區、直轄市和一些設區的市也制定了很多全民健身有關的地方性法規、規章和規范性文件。僅在以某地全民健身條例為主要名稱的地方綜合性全民健身專門法規方面，至2019年5月已有29部，先后是上海、江蘇、山西、山東、云南、北京、天津、浙江、四川、陜西、安徽、內蒙、吉林、甘肅、湖南、遼寧、湖北、重慶、廣東共19個省級地方制定，以及廣州、貴陽、哈爾濱、杭州、深圳、蘇州、唐山、武漢、長春、淄博共10個設區的市制定。此外，河北及長春、長沙制定了地方全民健身政府規章。一些地方性全民健身法規是在《全民健身條例》頒布前制定，近些年又進行了修改。江蘇、山西、陜西、四川、安徽、浙江、內蒙以及杭州、哈爾濱、貴陽、武漢、蘇州、廣州先后進行了局部的修正，上海、湖南、北京、山東以及深圳、武漢進行了全面的修訂，還有些省市正在制定或修改之中。此外，各地還有一些綜合性體育法規和有關體育場館、體育產業和市場等法規、規章和規范性文件，與全民健身密切相關。這些地方性立法，在推進各地根據實際情況有特色地開展全民健身工作中發揮了重要作用。

新中國建立70年來，伴隨著共和國的成長，在經濟社會的迅速發展和法治建設的日益加強中，特別是在改革開放的深刻洗禮和新時代的偉大進發中，我國群眾體育和全民健身事業獲得來自時代需求的強勁推動，從國家提倡到國家保障再到國家戰略，不斷地在現代治理的法治化軌道上奮力前行。然而，我國體育改革與體育法治相對滯后，決定了全民健身的依法治理還僅僅是初步開始，剛在路上，尚任重而道遠。面對邁向體育強國和建設健康中國的美好愿景，擔當提高全民族身體素質和實現人民對健康幸福追求的神圣使命，我國全民健身事業還需要有更大的發展和更加全面的改革與創新，還需要在進一步的全面依法治國和依法治體中，加快建成較為完善的全民健身法治體系，更好地為新時代全民健身事業的新發展保駕護航。

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