經濟責任審計法制體系變遷與回顧

摘要：2019年7月，《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》印發施行。從制度經濟學的角度來看，《規定》的發布實施是一種強制性制度變遷。本文分析了經濟責任審計概念的拓展變化，回顧經濟責任審計法制體系的歷史沿革，探討制度變革的意義與展望，以期能對經濟責任審計研究提供一定的參考。

關鍵詞：經濟責任審計;制度;變遷

一、引言

經濟責任審計是中國特色社會主義審計監督制度的重要組成部分。隨著全面依法治國、全面從嚴治黨的形勢和要求不斷變化，經濟責任審計制度的進一步修訂完善也勢在必行。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱《規定》），于2019年7月7日起施行，2010年10月發布實施的《規定》同時廢止。基于此，從梳理比較的視角，對經濟責任審計有關法制脈絡體系進行回顧，從而解讀《規定》的制度意義。

二、經濟責任審計概念的拓展

“經濟責任審計”是指審計機關依法依規對黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任履行情況進行監督、評價和鑒證的行為。最早關于“任期經濟責任”的規定，指對其資產、負債、損益的真實性、合法性和效益性及有關經濟活動應當負有的責任。當前規定稱“經濟責任”，是指對其管轄范圍內貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，推動經濟和社會事業發展，管理公共資金、國有資產、國有資源，防控重大經濟風險等有關經濟活動應當履行的職責。目的在于分清責任，為考核使用干部等提供參考依據。經濟責任審計一經產生，就顯示了財務收支等其他常規審計無法替代的作用，無論在保護國家財產還是健全領導干部監督管理、促進廉政建設，都取得了顯著成效，發揮了重要作用。

三、經濟責任審計法制體系歷史變遷與簡要回顧

（一）經濟責任審計制度的制定依據

1.法律層面。1994年8月頒布1995年1月1日起施行、2006年2月修正的《中華人民共和國審計法》，在第二十五條對經濟責任審計進行了明確：“審計機關按照國家有關規定，對國家機關和依法屬于審計機關審計監督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間對本地區、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應負經濟責任的履行情況，進行審計監督。”2009年5月1日起施行的《中華人民共和國企業國有資產法》第二十八條也明確規定：“國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司的主要負責人，應當接受依法進行的任期經濟責任審計。”

2.法規層面。1997年10月公布2010年5月1日起施行、2010年2月修訂的《中華人民共和國審計法實施條例》（國務院令第231號），在第五十七條對經濟責任審計進行了明確：“實施經濟責任審計的規定，另行制定。”

（二）國有企業的重要地位及其監管體系制度建設

1.關于國有企業。黨的十八大對全面深化改革進行了戰略部署，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，并于2013年11月15日正式公布。2015年8月，為更好地貫徹落實《決定》，中共中央、國務院印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》，這是新時期指導和推進中國國企改革的綱領性文件，指出“國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。”

2.關于國有企業資產。國家歷來重視鞏固和發展國有經濟，加強對國有資產的保護，發揮國有經濟在國民經濟中的主導作用，制定了一系列的法律法規。《企業國有資產監督管理暫行條例》（國務院令第378號），于2003年5月27日發布施行。《國有資產評估管理辦法》（國務院令第91號），于1999年11月16日發布施行。《企業國有資產評估管理暫行辦法》（國務院國資委第12號令），自2005年9月1日起施行。2008年10月28日第十一屆全國人大第五次常務會議通過了《中華人民共和國企業國有資產法》，于2009年5月1日起施行。其中，第六十五條明確規定：“國務院和地方人民政府審計機關依照《中華人民共和國審計法》的規定，對國有資本經營預算的執行情況和屬于審計監督對象的國家出資企業進行審計監督。”

3.關于國有企業領導人員。黨要管黨，首先是管好干部。從主體看，國有企業是全面建設小康社會的重要力量，是中國特色社會主義的重要支柱，是我們黨執政的重要基礎。從對象看，全面依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。 因此，一直以來，國家持續強化對國有企業領導人員的規范約束，不斷推進國有企業的監督監管體系建設。2002年3月12日，《關于中央企業領導人員廉潔自律若干規定的實施辦法（試行）》由中共中央企業工作委員會、中共中央組織部直接印發施行。2009年7月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》，此規定適用于國有獨資企業、國有控股企業（含國有獨資金融企業和國有控股金融企業）及其分支機構的領導班子成員，2004年發布的《國有企業領導人員廉潔從業若干規定（試行）》同時廢止。2018年5月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《中央企業領導人員管理規定》，隨后中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了此《規定》。

（三）領導干部經濟責任審計規定的制度變遷

領導干部經濟責任審計在審計體系中的重要作用不言而喻，特別是國有企業主要領導人員經濟責任審計在提高國企經營決策質量、保障國有資產安全、完善國企法人治理結構、推動國企深化改革發展方面發揮了重要作用。作為制度保障，經濟責任審計的相關制度規定隨著時代變化也在不斷地健全和完善。

1999年5月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布施行《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》和《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》（中辦發（1999）20號），分別明確黨政領導干部、國有企業領導人員的任期經濟責任審計，而且黨政領導干部的范圍只規定在縣級以下，國有企業領導人員只限定于法定代表人。

2000年12月25日，為了進一步貫徹落實中辦發（1999）20號文件，經征得中央紀委、中央組織部、監察部、人事部同意，審計署印發了《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定實施細則》和《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定實施細則》（審辦發〔2000〕121號）。

2010年10月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發施行《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（中辦發〔2010〕32號），把黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計納入一個規定體系，在推動經濟責任審計工作深化發展方面發揮了重要作用。

2014年7月27日，中央紀委機關 、中央組織部、中央編辦、監察部、人力資源社會保障部、審計署、國資委聯合發布關于印發《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》的通知（審經責發〔2014〕102號），之前的審辦發〔2000〕121號同時廢止。細則對中辦發〔2010〕32號規定的內容進一步作了細化，更方便具體操作落實。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，于2019年7月7日起施行，對于加強領導干部管理監督，促進領導干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止具有重要意義。與中辦發〔2010〕32號相比，《規定》堅持黨對審計工作的集中統一領導，在內容和表述上有了很大的變化，需認真梳理并進行對照學習。

四、經濟責任審計制度變革的意義與展望

2016年10月，習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上作重要講話時指出，“對國有企業領導人員，既要從嚴管理，又要關心愛護，樹立正向激勵的鮮明導向，讓他們放開手腳干事、甩開膀子創業”。《規定》要求聚焦領導干部經濟責任，既強化對權力運行的制約和監督，又貫徹“三個區分開來”要求，可以說是對習總書記講話精神的一項貫徹落實措施。隨著審計管理體制改革、中央審計委員會組建和審計監督體系的全面覆蓋，一系列加強黨對審計工作領導的重大舉措的落實，都會促使經濟責任審計創新發展，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。從制度的遵循性、統一性和配套性看，2014年版的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》也應考慮作相應的修訂完善。

參考文獻：

[1]國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定[S].1999-05-24.

[2]黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則[S].2014-07-27.

[3]黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定[S].2019-07-07.

作者簡介：

楊瑞鋒（1980.10-? ），河南內鄉人，碩士，中級，研究方向：內部審計、財務投資與戰略管理。