市場(chǎng)與保障并舉，致力住有所居
——慶祝中華人民共和國(guó)成立70周年系列訪談

口述/龐元

[編者按]新中國(guó)成立以來(lái)，上海的住房發(fā)展取得了前所未有的成就。通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)與住房保障兩大體系建設(shè)，解決了廣大居民的住房問(wèn)題。龐元同志作為國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部決策咨詢專家，曾任上海建筑裝飾（集團(tuán)）總公司副總經(jīng)理，上海申廣房地產(chǎn)交易市場(chǎng)總經(jīng)理，上海市房地局房地產(chǎn)交易管理處處長(zhǎng)，上海市房地資源局辦公室主任，上海市房地資源局副局長(zhǎng)，上海市住房保障和房屋管理局副局長(zhǎng)、巡視員，曾兼任中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、上海市房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)等職，親歷了兩大體系建設(shè)的過(guò)程。我們有幸請(qǐng)他給我們講述這段經(jīng)歷。

今年是新中國(guó)成立70周年，非常高興參與《上海房地》的專題訪談。回顧我的主要工作經(jīng)歷，可以通俗地說(shuō)是“生在新中國(guó)，長(zhǎng)在紅旗下，干在房地產(chǎn)”。從1973年進(jìn)入房地系統(tǒng)工作以來(lái)，到2016年底退休，四十余年都在這一系統(tǒng)工作。全部職業(yè)生涯中，經(jīng)歷了從工人到技術(shù)人員、管理干部，從企業(yè)到機(jī)關(guān)，從區(qū)到市的工作崗位變動(dòng)。

我剛參加工作時(shí)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，住房主要由房管部門統(tǒng)一管理，當(dāng)時(shí)我在徐匯區(qū)房修六隊(duì)做工人，從事公有住房的維修。這一時(shí)期雖然政府也投入了大量的資金建房、修房，但仍無(wú)法滿足上海人口快速增長(zhǎng)帶來(lái)的住房需求。到改革開放初，上海市區(qū)人均住房面積沒(méi)有明顯改善，加快住房制度改革成為歷史的必然選擇。現(xiàn)在回想起來(lái)，可以說(shuō)是波瀾壯闊的改革開放大潮催生了城鎮(zhèn)住房制度改革和土地使用制度改革，培育了房地產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)，在住房供應(yīng)領(lǐng)域，不斷深化對(duì)“效率和公平”的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐：市場(chǎng)機(jī)制講效率，做大蛋糕；保障機(jī)制講公平，分好蛋糕。所以這一時(shí)期上海逐步建立健全了房地產(chǎn)市場(chǎng)體系和住房保障體系，兩者共同構(gòu)成完整的住房供應(yīng)體系。這一過(guò)程中的許多制度政策現(xiàn)在看起來(lái)都“順理成章”，但當(dāng)時(shí)其制訂和出臺(tái)的過(guò)程經(jīng)歷了一次次的突破與一次次的創(chuàng)新，有的還極具爭(zhēng)議性。

一、效率優(yōu)先，培育和建立房地產(chǎn)市場(chǎng)

1996年3月，我從市建筑裝飾集團(tuán)調(diào)到市房地局房地產(chǎn)交易管理處，那正好是上海市開始大力培育房地產(chǎn)二、三級(jí)市場(chǎng)的時(shí)期。我參與了擬訂市政府30號(hào)文——《關(guān)于搞活本市房地產(chǎn)二、三級(jí)市場(chǎng)的若干規(guī)定》，該政策8月份正式公布，共有八項(xiàng)政策措施，這是房地產(chǎn)市場(chǎng)培育發(fā)展中很重要的文件。在這個(gè)文件的基礎(chǔ)上，后來(lái)又出臺(tái)了一系列的政策，分別從房地產(chǎn)市場(chǎng)主體、客體和交易場(chǎng)所三個(gè)方面加快了房地產(chǎn)市場(chǎng)建設(shè)。

（一） 培育市場(chǎng)交易客體

在住房制度改革初期，主要有出售公有住房和調(diào)整公房租金等政策，后來(lái)改革的重點(diǎn)調(diào)整到加快出售公房，但公房上市交易還有限制，存量交易市場(chǎng)還未形成。當(dāng)時(shí)商品住房市場(chǎng)剛起步，有面向廣大歸僑、僑眷的外銷商品住房（僑匯房），有各區(qū)、縣、局的住宅建設(shè)辦公室或房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)公司自籌資金自建的內(nèi)銷住房，多個(gè)市場(chǎng)相互割離。當(dāng)時(shí)為啟動(dòng)全市住房市場(chǎng)，推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，主要做了三件事。

一是允許職工所購(gòu)公有住房上市交易，突破了“公有住房出售后5年不得上市”的政策束縛。1996年8月起，在全國(guó)率先試點(diǎn)售后公房上市交易，1999年試點(diǎn)擴(kuò)大到全市。當(dāng)時(shí)售后公房上市的主要目的是增強(qiáng)居民購(gòu)買新房的支付能力，引導(dǎo)這部分居民“以小換大、以差換好、以舊換新”，出售原有房屋后再購(gòu)新房，在自助其力改善自身需求的同時(shí)，消化增量新建商品房，增加房地產(chǎn)市場(chǎng)的有效需求。

二是實(shí)行公有住房差價(jià)換房。成套的公房可以買下來(lái)，不成套的公房怎么辦？ 1998年6月，上海在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全市推開公有住房差價(jià)換房，明確了不成套公房承租權(quán)可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、交換和換購(gòu)的三種方式交易，引導(dǎo)居民逐步改善自身住房，推進(jìn)了房地產(chǎn)二、三級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)。

三是歸并商品房種類。為簡(jiǎn)化交易手續(xù)，刺激住房消費(fèi)，逐步建立統(tǒng)一的商品房交易市場(chǎng)，1999年上海實(shí)施內(nèi)銷商品住房種類歸并，2001年實(shí)施內(nèi)外銷商品住房并軌，統(tǒng)一地價(jià)體系，統(tǒng)一租售對(duì)象，統(tǒng)一交易示范合同文本，統(tǒng)一交易手續(xù)，統(tǒng)一交易收費(fèi)，統(tǒng)一交易信息，2003年實(shí)施內(nèi)外銷辦公樓銷售對(duì)象并軌，取消國(guó)有土地上各類非居住房屋租售對(duì)象的限制。至此，上海基本確立統(tǒng)一的市場(chǎng)體系。

（二）拓寬市場(chǎng)交易主體

1996年前后，商品住房市場(chǎng)出現(xiàn)了明顯的積壓現(xiàn)象，空置上升，與當(dāng)時(shí)的年均銷售量相比，這是一個(gè)很大的量。為此，1996年9月份，上海率先將內(nèi)銷商品房銷售對(duì)象擴(kuò)大至境內(nèi)單位和個(gè)人。與這一政策相配套，出臺(tái)了購(gòu)房申報(bào)藍(lán)印戶口政策。其間又碰到了亞洲金融危機(jī)，剛起步的房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨考驗(yàn)。1997年起，上海二手存量房也向國(guó)內(nèi)開放。1999年后，根據(jù)國(guó)家停止實(shí)物分房的改革要求，上海全面停止了實(shí)物分房，進(jìn)一步激發(fā)了市民購(gòu)買商品住房的需求。

（三）建立有形交易市場(chǎng)

在上世紀(jì)90年代初市場(chǎng)剛起步時(shí)，還沒(méi)有規(guī)范的市場(chǎng)交易場(chǎng)所。當(dāng)時(shí)我在上海建筑裝飾總公司工作，在市局領(lǐng)導(dǎo)支持下，總公司決定，騰出辦公用房創(chuàng)設(shè)上海申廣房地產(chǎn)交易市場(chǎng)，1993年8月正式揭牌，作為上海首家規(guī)范化運(yùn)作的新型房地產(chǎn)交易市場(chǎng)，房地產(chǎn)企業(yè)直接進(jìn)場(chǎng)設(shè)點(diǎn)銷售，通過(guò)電腦大屏幕顯示信息，實(shí)行中介咨詢，信息發(fā)布，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估，產(chǎn)權(quán)證變更、轉(zhuǎn)移、發(fā)放“一門式”服務(wù)的全新機(jī)制。到1994年12月，又在市區(qū)主要商業(yè)地段開設(shè)了榮聯(lián)（普陀）分市場(chǎng)、申廣（黃浦）分市場(chǎng)。后來(lái)根據(jù)業(yè)務(wù)需要，轉(zhuǎn)型為千家住房置業(yè)擔(dān)保公司，為百姓提供住房抵押貸款的相關(guān)服務(wù)。

1996年后，政府部門分別建立了市和區(qū)縣房地產(chǎn)交易中心，最早建立的長(zhǎng)寧區(qū)房地產(chǎn)交易中心于1996年7月掛牌，1997年2月上海市房地產(chǎn)交易中心成立。房地產(chǎn)交易中心是集信息、交易、服務(wù)、管理為一體的大型交易場(chǎng)所，它既是搞活房地產(chǎn)二、三級(jí)市場(chǎng)的措施之一，又是搞活房地產(chǎn)市場(chǎng)其他措施的有效載體。

（四）創(chuàng)新金融支持，增強(qiáng)市民購(gòu)買能力

在房改初期，對(duì)于家庭購(gòu)房缺乏金融支持，多數(shù)家庭單靠自有資金是無(wú)力購(gòu)買商品住房的，當(dāng)時(shí)主要出臺(tái)了以下幾項(xiàng)措施。

一是率先推出住房公積金制度。1991年5月，上海在全國(guó)首創(chuàng)住房公積金制度。1992年5月率先開辟住房公積金個(gè)人購(gòu)房貸款。

二是首創(chuàng)個(gè)人住房商業(yè)貸款。當(dāng)時(shí)上海申廣房地產(chǎn)交易市場(chǎng)與建設(shè)銀行房地產(chǎn)信貸部等合作，于1994年3月推出了面向工薪階層的8—15年期商品住房七成按揭。這在國(guó)內(nèi)屬首創(chuàng)，沒(méi)有先例可循，我們?cè)鴮ｉT到深圳去學(xué)習(xí)，那里也沒(méi)有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，后來(lái)就將15年的利率定到了14.9%，遠(yuǎn)低于當(dāng)時(shí)的通貨膨脹率，但市民還沒(méi)有貸款買房觀念，為此我們還在媒體的支持下進(jìn)行宣傳，口號(hào)是“用明天的錢，住今天的房”。在此基礎(chǔ)上，還專門研究實(shí)施了解困房專項(xiàng)按揭，利率更低。

三是全面推進(jìn)房地產(chǎn)抵押貸款。1996年，上海在《搞活房地產(chǎn)二、三級(jí)市場(chǎng)若干規(guī)定》中明確提出“有關(guān)金融機(jī)構(gòu)要采取多種形式積極推行個(gè)人購(gòu)房抵押貸款業(yè)務(wù)，把金融業(yè)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的支持重點(diǎn)從開發(fā)投資轉(zhuǎn)移到對(duì)消費(fèi)者購(gòu)房貸款上來(lái)，引導(dǎo)住房消費(fèi)，提高居民購(gòu)房的支付能力”，上海全面推行住房抵押貸款。

四是試行住房置業(yè)擔(dān)保制度。老百姓按揭買房如果還不了貸款怎么辦？為此，建立了擔(dān)保制度。1997年4月，上海長(zhǎng)寧區(qū)率先成立了全國(guó)首家從事住房置業(yè)擔(dān)保的公司，到2000年5月，上海已有12家機(jī)構(gòu)從事住房置業(yè)擔(dān)保。2000年7月，上海市首家專門從事住房置業(yè)擔(dān)保的市級(jí)公司“上海市住房置業(yè)擔(dān)保公司”成立。這個(gè)制度解除了公積金和銀行等貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

（五）降低交易稅費(fèi)，增強(qiáng)市場(chǎng)活力

稅收是房地產(chǎn)交易的重要成本，上海通過(guò)試行綜合征收率等政策，有效降低房地產(chǎn)交易稅費(fèi)。

一是試行綜合征收率。在房屋轉(zhuǎn)讓方面，1996年5月，明確二手存量房轉(zhuǎn)讓各項(xiàng)稅收的前提下，對(duì)個(gè)人出售房產(chǎn)取得的售房收入，應(yīng)交納的營(yíng)業(yè)稅、城建稅、土地增值稅、個(gè)人所得稅等，統(tǒng)一按綜合征收率5%計(jì)征上述各稅，有效減輕了交易稅負(fù)。同時(shí)，在房屋租賃方面也對(duì)自有房屋租賃發(fā)生的相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行歸并和減免，1999年起，出租按租金5%（轉(zhuǎn)租按2.5%）的綜合征收率計(jì)征稅費(fèi)，促進(jìn)租賃市場(chǎng)發(fā)展。

二是實(shí)行契稅優(yōu)惠，減免交易手續(xù)費(fèi)。1996年8月起，降低房地產(chǎn)交易契稅，購(gòu)買一、二手房契稅原來(lái)是6%，其中超過(guò)3%的部分由地方財(cái)政貼費(fèi)，購(gòu)房者實(shí)際稅負(fù)3%，1998年契稅條例修訂后，上海稅率為3%，對(duì)個(gè)人購(gòu)買住房的，再給予50%貼費(fèi)，實(shí)際稅率由3%降為1.5%。1999年在國(guó)家對(duì)個(gè)人購(gòu)買自用普通住房契稅減半基礎(chǔ)上，上海再予貼費(fèi)50%，對(duì)新建空置商品房免征契稅。2005年貼費(fèi)取消。

同時(shí)，為體現(xiàn)主管部門對(duì)二、三級(jí)市場(chǎng)的支持，市房管部門主動(dòng)降低了房地產(chǎn)交易手續(xù)費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)。

三是采取保證金措施，給住房改善者實(shí)惠。為更好地發(fā)揮房地產(chǎn)二、三級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)中稅收引導(dǎo)的作用，率先在售后公房上市試點(diǎn)中采取了“保證金”措施，即對(duì)售后公房上市轉(zhuǎn)讓應(yīng)繳納的綜合稅款先以保證金的形式交納，在轉(zhuǎn)讓原有住房6個(gè)月內(nèi)新購(gòu)進(jìn)住房的，支付房款若超過(guò)售房收入，保證金全額返還，支付房款若低于售房收入，按支付房款所占售房收入的比例退還保證金，差額部分轉(zhuǎn)為稅款上交。

四是購(gòu)房抵扣個(gè)人所得稅基和購(gòu)房貸款貼息。1998年起，對(duì)個(gè)人購(gòu)買或者差價(jià)換購(gòu)商品住房所支付的購(gòu)房款經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)核實(shí)后，5年內(nèi)可以從個(gè)人所得稅計(jì)征稅基中扣除。該政策2003年停止實(shí)施。2003年起的五年內(nèi)，曾規(guī)定凡以貸款方式購(gòu)買本市一套自住中低價(jià)位商品住宅，且家庭人均年收入低于市財(cái)政局年初公布的標(biāo)準(zhǔn)，可享受不超過(guò)總價(jià)一定比例的貼息（最高10%或15%）。2008年貼息政策停止實(shí)施。

（六）推進(jìn)交易信息化，提高市場(chǎng)效率

2004年和2007年，上海先后出臺(tái)了新建商品房和存量二手房買賣合同網(wǎng)上備案系統(tǒng)，將工作平臺(tái)延伸至銷售環(huán)節(jié)，構(gòu)建了真正意義上的房屋交易平臺(tái)，在增大信息應(yīng)用的同時(shí)，也增強(qiáng)了房屋交易信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和采集主動(dòng)性。備案系統(tǒng)建立以后，上海成為全國(guó)首個(gè)全面實(shí)施信息化網(wǎng)簽的城市。備案系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上核發(fā)預(yù)售許可、一手房網(wǎng)上備案和二手房備案等功能，有效保障了交易雙方的權(quán)利，并提高了交易管理效率。2004年4月，住建部在上海召開了房地產(chǎn)市場(chǎng)信息系統(tǒng)和預(yù)警預(yù)報(bào)體系建設(shè)國(guó)際研討會(huì)。房地產(chǎn)交易合同網(wǎng)上備案的做法后來(lái)也在全國(guó)得到了推廣。

二、標(biāo)本兼治，規(guī)范與調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)

2003年后，針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)投資、投機(jī)購(gòu)房現(xiàn)象抬頭，房?jī)r(jià)上漲較快，市場(chǎng)出現(xiàn)過(guò)熱等現(xiàn)象，在堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向的同時(shí)，開始了住房市場(chǎng)的調(diào)控實(shí)踐。上海的房地產(chǎn)市場(chǎng)起步早、發(fā)展快，許多新問(wèn)題、新情況往往也先發(fā)生，所以在如何做好市場(chǎng)調(diào)控工作方面沒(méi)有先例可資借鑒，只能在實(shí)踐中想辦法。采用“長(zhǎng)期調(diào)供應(yīng)、短期調(diào)需求”的調(diào)控方略，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的相關(guān)調(diào)控政策，在落實(shí)調(diào)控中推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，不斷完善交易管理制度，不斷加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管。

（一）規(guī)范購(gòu)房行為，抑制投機(jī)交易，支持自住需求

1.實(shí)施期房限轉(zhuǎn)。當(dāng)時(shí)商品住房炒房現(xiàn)象明顯，多數(shù)都是通過(guò)炒“樓花”和轉(zhuǎn)按揭的方式，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)很大。針對(duì)這一現(xiàn)象，2004年4月，及時(shí)研究出臺(tái)了《關(guān)于預(yù)售商品房轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的決定》，明確在取得房地產(chǎn)權(quán)證前，房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不予辦理預(yù)售商品住房轉(zhuǎn)讓的預(yù)告登記，即“期房限轉(zhuǎn)”，期房轉(zhuǎn)按揭也隨之暫停，遏制了短期炒作行為。2005年5月后，“期房禁轉(zhuǎn)”規(guī)定在全國(guó)實(shí)施。

2.細(xì)化和動(dòng)態(tài)調(diào)整普通住房標(biāo)準(zhǔn)。2005年6月，上海按照國(guó)家要求，制定普通住房標(biāo)準(zhǔn)。普通商品住房的評(píng)定，是按面積還是按價(jià)格？后來(lái)綜合考慮，按小區(qū)容積率、面積和單價(jià)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定。如當(dāng)時(shí)以容積率為1作為標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槿莘e率在1以下的一般是別墅小區(qū)，在2008年又細(xì)化為考慮層數(shù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。而價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)也在2008年調(diào)整為套總價(jià)，引導(dǎo)居民購(gòu)買中低價(jià)位、中小套型的普通商品住房。2012年3月，根據(jù)國(guó)家規(guī)定以及上海房地產(chǎn)市場(chǎng)情況，再次提高普通住房的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，使更多居民享受優(yōu)惠的稅收政策。

3.推進(jìn)限外政策的落實(shí)。2004年前后，受人民幣匯率和房?jī)r(jià)變化預(yù)期影響，外資投資投機(jī)購(gòu)房明顯增加。針對(duì)境外購(gòu)房增多以及所帶來(lái)的拉高房?jī)r(jià)情況，多次向國(guó)家有關(guān)部門匯報(bào)。國(guó)家于2006年出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)外資準(zhǔn)入和管理的意見(jiàn)》（建住房〔2006〕171號(hào)），上海隨后制定了操作口徑，明確外籍及港澳臺(tái)地區(qū)居民、在滬工作學(xué)習(xí)華僑購(gòu)房的具體資格。由于嚴(yán)格實(shí)施限外政策，在抑制投資投機(jī)方面取得明顯效果，境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人在滬購(gòu)房比例明顯下降。

4.嚴(yán)格執(zhí)行住房限購(gòu)政策。2010年10月，上海根據(jù)國(guó)家文件精神實(shí)行住房限購(gòu)政策。住房限購(gòu)是一個(gè)頗受爭(zhēng)議的政策，但當(dāng)時(shí)住房需求過(guò)于旺盛，是一個(gè)不得已的行政抑制政策。2011年1月上海市即按照國(guó)家規(guī)定對(duì)其予以調(diào)整，明確規(guī)定：擁有2套及以上住房的本市戶籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非本市戶籍居民家庭，以及不能提供2年內(nèi)在本市累計(jì)繳納1年以上個(gè)人所得稅繳納證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非本市戶籍居民家庭，暫停在本市向其售房。限購(gòu)政策涉及每一個(gè)購(gòu)房家庭，在具體執(zhí)行過(guò)程中不斷得到完善，使政策落實(shí)到位。如在政策實(shí)施之初，有部分非本市戶籍購(gòu)房人虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系，補(bǔ)繳個(gè)人所得稅，騙取購(gòu)房資格，對(duì)此及時(shí)出臺(tái)了政策進(jìn)行彌補(bǔ)。

（二）規(guī)范銷售行為，整治市場(chǎng)秩序，穩(wěn)定市場(chǎng)供應(yīng)

1. 整治市場(chǎng)秩序，打擊捂盤惜售。針對(duì)市場(chǎng)供應(yīng)中部分開發(fā)企業(yè)不規(guī)范的銷售行為，2003年后，持續(xù)開展房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治，加大對(duì)虛擬交易、捂盤惜售、哄抬房?jī)r(jià)等違規(guī)違法案件的查處力度。對(duì)典型的問(wèn)題項(xiàng)目，由房管會(huì)同工商、價(jià)格、稅務(wù)等主管部門，開展聯(lián)合檢查，并主動(dòng)向媒體披露信息，起到了很好的宣傳和震懾作用。

2.動(dòng)態(tài)調(diào)整商品房預(yù)售標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善預(yù)售規(guī)模制度。與禁止期房轉(zhuǎn)讓政策相配合，進(jìn)一步規(guī)范期房銷售行為，減少期房銷售中的風(fēng)險(xiǎn)。2004年以來(lái)，多次調(diào)整商品房預(yù)售標(biāo)準(zhǔn)，由商品房建筑基礎(chǔ)工程驗(yàn)收合格，調(diào)整為多層（七層以下）施工至主體結(jié)構(gòu)封頂，高層（八層以上）施工至主體結(jié)構(gòu)三分之二以上，2010年再次提高至“完成至主體結(jié)構(gòu)封頂并通過(guò)驗(yàn)收”，通過(guò)預(yù)售許可標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，為逐步過(guò)渡到現(xiàn)房銷售作準(zhǔn)備。

2007年9月，為了增加商品住房供應(yīng)，防止房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過(guò)少量多批的方式捂盤惜售、哄抬房?jī)r(jià)，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)申請(qǐng)商品住房預(yù)售的最小規(guī)模作出了限制性規(guī)定，從源頭上遏制部分房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過(guò)分批少量申請(qǐng)預(yù)售進(jìn)行捂盤惜售。

3. 強(qiáng)化商品房銷售方案?jìng)浒腹芾怼?009年6月，為進(jìn)一步規(guī)范商品房預(yù)售行為，出臺(tái)《上海市商品房銷售方案?jìng)浒腹芾頃盒幸?guī)定》，細(xì)化商品房銷售方案?jìng)浒竷?nèi)容，加強(qiáng)商品住房定價(jià)指導(dǎo)，實(shí)施“一房一價(jià)”申報(bào)、按申報(bào)價(jià)格銷售制度。對(duì)高價(jià)位樓盤，暫實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)房管局審核銷售方案機(jī)制，該措施的實(shí)施使高價(jià)位樓盤有序上市，保持了樓市房?jī)r(jià)的平穩(wěn)。后來(lái)住建部對(duì)這個(gè)做法給予了充分肯定，并在全國(guó)范圍轉(zhuǎn)發(fā)。

4.制定房地產(chǎn)交易合同示范文本。為維護(hù)房屋買賣雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，早在1993年，上海就制定了統(tǒng)一的外銷商品房預(yù)售合同，1994年制定了內(nèi)銷商品房預(yù)出售合同。此后根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)情況變化，依據(jù)《合同法》不斷地完善合同示范文本，推行新建商品房預(yù)售、出售合同，房地產(chǎn)買賣合同，房屋租賃合同、廠房租賃合同、居住房屋租賃合同，居間合同、代理合同等。2011年4月，為配合住房限購(gòu)政策實(shí)施，防止限購(gòu)政策引發(fā)的解約與合同糾紛，進(jìn)一步修改示范合同文本，增加提示條款。

（三）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)施差別化調(diào)控，促進(jìn)市場(chǎng)健康

1. 落實(shí)國(guó)家房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收調(diào)控政策。2005年起國(guó)家采取差別化稅收措施調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，上海稅務(wù)和房管部門積極貫徹落實(shí)，房管部門通過(guò)適時(shí)調(diào)整完善普通住房標(biāo)準(zhǔn)，抑制投資投機(jī)，鼓勵(lì)合理的自住性需求。

2. 試點(diǎn)個(gè)人住房房產(chǎn)稅。2011年1月，經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)，上海市個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。在政策的制定過(guò)程中，結(jié)合實(shí)際，我們首創(chuàng)了“家庭主住房免稅”的概念，對(duì)上海市居民家庭在本市新購(gòu)且屬于該家庭第二套及以上的住房和非本市居民在本市新購(gòu)的住房試點(diǎn)征收房產(chǎn)稅，既保障家庭的自住需求，也有效地落實(shí)了調(diào)控政策。

3. 實(shí)施差別化信貸政策，有保有壓促樓市健康發(fā)展。住房信貸對(duì)市場(chǎng)是一把“雙刃劍”，在市場(chǎng)的培育和發(fā)展過(guò)程中，住房信貸有效支持了家庭住房消費(fèi)，但在市場(chǎng)過(guò)度繁榮時(shí)期，它也會(huì)成為需求端過(guò)大的杠桿。為此，我們嚴(yán)格執(zhí)行差別化住房信貸政策。在滿足居民首套普通住房貸款需求下，不斷完善并嚴(yán)格執(zhí)行二套及以上住房認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)貸款政策。同時(shí)，與上海銀監(jiān)局等部門，對(duì)調(diào)控政策執(zhí)行不力的房企采取信貸遏制等手續(xù)，維護(hù)市場(chǎng)秩序。

三、托底保障，重點(diǎn)解決低收入家庭住房困難

（一）加快以低價(jià)房供應(yīng)為主的住房解困

在推進(jìn)市場(chǎng)化住房供應(yīng)體系建設(shè)過(guò)程中，政府不忘加大對(duì)低收入家庭的住房支持，首先將低收入住房困難家庭逐步納入住房保障體系。

對(duì)于哪些人應(yīng)該納入住房保障，上海也有一個(gè)探索過(guò)程。住房保障區(qū)別于其他社會(huì)保障的一個(gè)重要準(zhǔn)入條件是“家庭住房困難”，且這些家庭收入較低，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)解決住房困難，因而需要政府的住房保障。1987年開始實(shí)施住房解困工程，堅(jiān)持從最低收入家庭的住房困難入手，分別解決了人均居住面積2平方米以下特困戶、2.5平方米以下的特困戶和4平方以下的困難戶住房問(wèn)題，到1999年，據(jù)當(dāng)時(shí)統(tǒng)計(jì)直接受益居民近50萬(wàn)人。上海住房解困的做法也得到了國(guó)家的肯定，市住房解困辦公室1993年被國(guó)家建設(shè)部授予“全國(guó)城鎮(zhèn)住房解困先進(jìn)單位”稱號(hào)，這個(gè)項(xiàng)目還于1995年獲得了聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)。

這個(gè)過(guò)程中，住房保障工作主要是加快建設(shè)供應(yīng)專門用于住房解困的安居房、平價(jià)房。在1998年前后，上海也曾經(jīng)將經(jīng)濟(jì)適用住房作為平價(jià)房供應(yīng)的主要內(nèi)容，但由于受亞洲金融危機(jī)影響，商品住房明顯積壓，經(jīng)濟(jì)適用住房在價(jià)格、區(qū)位上都沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)，后來(lái)結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展需求，將其統(tǒng)一納入內(nèi)銷商品住房管理。

（二）在全國(guó)率先實(shí)施廉租住房制度

隨著住房制度改革的不斷深入，由政府集中建設(shè)住房解決住房困難已經(jīng)不能完全適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的要求。因此，需要建立一套規(guī)范有效的住房保障運(yùn)行機(jī)制，以解決最低收入家庭的住房困難。在2000年，上海率先探索了廉租住房制度。廉租住房制度有一個(gè)重要機(jī)制，即堅(jiān)持收入標(biāo)準(zhǔn)與住房困難標(biāo)準(zhǔn)“雙困”的標(biāo)準(zhǔn)。其中，收入標(biāo)準(zhǔn)最初是家庭人均月收入低于民政部門確定的最低生活保障線，并與之掛鉤，最早是人均月收入280元。住房困難標(biāo)準(zhǔn)，最初為人均居住面積5平方米以下，與住房解困目標(biāo)的發(fā)展銜接。2000年10月先在長(zhǎng)寧、閘北區(qū)試點(diǎn)，到2001年6月擴(kuò)大至徐匯、盧灣等8個(gè)區(qū)，再逐步擴(kuò)大到全市。

廉租住房在上海實(shí)施是比較成功的，后來(lái)這一政策在全國(guó)實(shí)施。當(dāng)時(shí)，原建設(shè)部劉志峰副部長(zhǎng)帶隊(duì)在虹橋賓館召開了部分城市座談會(huì)，由上海介紹做法。2003年，建設(shè)部授予上海市廉租住房工程“2003年中國(guó)人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”。

廉租政策采取租金補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔的配租形式，對(duì)大部分家庭實(shí)行租金補(bǔ)貼，并實(shí)行面積保底標(biāo)準(zhǔn)（當(dāng)時(shí)每戶增加配租不少于10平方米），對(duì)孤老、殘疾等特殊家庭則實(shí)行實(shí)物配租，提供同配租標(biāo)準(zhǔn)與家庭人員構(gòu)成相當(dāng)?shù)钠胀ㄗ》炕蛘哔?gòu)房補(bǔ)貼。

廉租住房作為一個(gè)托底保障的政策，應(yīng)該說(shuō)針對(duì)性強(qiáng)，效果也很明顯。到2006年，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，上海的廉租住房收入線認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與最低生活保障線脫鉤，擴(kuò)大到低收入家庭。后來(lái)標(biāo)準(zhǔn)不斷調(diào)整，住房困難標(biāo)準(zhǔn)也調(diào)整為人均居住面積7平方米。到2018年收入標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)放到了人均月收入3300元。考慮部分家庭有一定的支付能力，又探索了分檔補(bǔ)貼機(jī)制，即根據(jù)家庭收入相應(yīng)的支付能力，分別給予租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的40%、70%和全額等不同檔次的補(bǔ)貼。目前累計(jì)享受家庭已經(jīng)超過(guò)12萬(wàn)戶。

四、租購(gòu)并舉，多渠道解決中低收入家庭住房問(wèn)題

（一）共有產(chǎn)權(quán)保障住房的制度創(chuàng)新

2007年前后，全國(guó)房?jī)r(jià)上漲仍然較快，一些低收入家庭特別是中等收入家庭既不符合廉租住房標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)力購(gòu)買商品住房。這時(shí)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，要求各地加大住房保障的力度。我們開始研究是否可以恢復(fù)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)和供應(yīng)，但當(dāng)時(shí)一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用住房由于供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入環(huán)節(jié)不規(guī)范等問(wèn)題，面臨被社會(huì)“詬病”的情況，所以這個(gè)制度當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議較大。在制度的設(shè)計(jì)中，既要避免原有經(jīng)濟(jì)適用住房可能產(chǎn)生的問(wèn)題，又要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)適用住房對(duì)中低收入家庭的住房保障作用，運(yùn)用好國(guó)家在保障性住房方面的土地、稅收等優(yōu)惠政策。

當(dāng)時(shí)為聽取社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，開展了研討會(huì)、課題研究、公開征求意見(jiàn)等活動(dòng)。有幾件事印象特別深刻。一是2008年7月29-31日召開的“上海住房保障創(chuàng)新發(fā)展研討會(huì)”。當(dāng)時(shí)全國(guó)政協(xié)常委、人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任劉志峰，時(shí)任市政府副秘書長(zhǎng)尹弘，住建部住房保障司司長(zhǎng)侯淅珉以及全國(guó)各地10多位專家都參加了會(huì)議，專家提出了在經(jīng)濟(jì)適用住房中實(shí)施共有產(chǎn)權(quán)機(jī)制的設(shè)想。研討會(huì)后，劉志峰老領(lǐng)導(dǎo)分別致信上海市委、市政府和建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)決策起到了很大的推動(dòng)作用。二是2008年底，上海市經(jīng)濟(jì)適用住房管理試行辦法初步形成之后，按市委、市政府要求，要向全社會(huì)公開征求意見(jiàn)。市房管局落實(shí)了專門工作場(chǎng)地，配備了相應(yīng)辦公設(shè)備，從多個(gè)部門抽調(diào)20多名工作人員，并聘請(qǐng)上海零點(diǎn)指標(biāo)信息咨詢有限公司專業(yè)人員，成立“公開征求市民意見(jiàn)工作團(tuán)隊(duì)”。根據(jù)公示工作需要分設(shè)了政策解釋組、對(duì)外聯(lián)絡(luò)組、技術(shù)支持組、信息匯總組、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)組和座談會(huì)工作組6個(gè)專門工作組。這次既是廣泛收集意見(jiàn)的過(guò)程，同時(shí)也是宣傳的過(guò)程，為后期政策的順利實(shí)施起到了保障作用。三是2009年初，市人大、政協(xié)兩會(huì)期間，經(jīng)濟(jì)適用住房政策成為代表熱議的話題，為了能讓各位代表更準(zhǔn)確地理解政策的要點(diǎn)，我當(dāng)時(shí)作為局的新聞發(fā)言人，專門組織準(zhǔn)備了政策要點(diǎn)，以及對(duì)提案的答復(fù)，并參加政協(xié)等部門的研討會(huì)，讓廣大代表理解經(jīng)濟(jì)適用住房政策作為重要民生工作的初衷。

經(jīng)濟(jì)適用住房在后期實(shí)施過(guò)程中，明確為“共有產(chǎn)權(quán)保障住房”，體現(xiàn)在相關(guān)政策文件中，并于2016年修改原來(lái)的試行辦法，出臺(tái)《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》。

上海共有產(chǎn)權(quán)保障住房是一項(xiàng)制度創(chuàng)新。一是采用“共有產(chǎn)權(quán)”運(yùn)作機(jī)制，政府和購(gòu)房人按照各自投入確定產(chǎn)權(quán)份額，房?jī)r(jià)與產(chǎn)權(quán)份額一同“打折”。二是堅(jiān)持“住房保障”定位，購(gòu)房人自住時(shí)，政府的產(chǎn)權(quán)部分不收取租金，無(wú)償讓渡，購(gòu)房人擁有完整的使用權(quán)，體現(xiàn)了保障功能，這點(diǎn)也是和專家所稱英國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房的最大區(qū)別，英國(guó)是市場(chǎng)化機(jī)制，對(duì)政府的產(chǎn)權(quán)部分收取租金。三是對(duì)申請(qǐng)家庭中有大齡未婚子女的，可以放寬住房困難準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，如3口之家從45平方米放寬到60平方米。

共有產(chǎn)權(quán)保障住房政策還有一個(gè)重要的政策特點(diǎn)，是它起到了銜接市場(chǎng)與保障的作用，既通過(guò)保障解決了當(dāng)前住房問(wèn)題，也通過(guò)產(chǎn)權(quán)積累使家庭住房有未來(lái)走向市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。我們當(dāng)時(shí)有一個(gè)基本想法，就是只要不是孤老和殘障人士，都會(huì)有“翻身”的機(jī)會(huì)，例如一個(gè)家庭父母下崗，子女在讀大學(xué)，暫時(shí)困難，孩子畢業(yè)后家庭經(jīng)濟(jì)狀況大部分會(huì)得到改善。共有產(chǎn)權(quán)保障房作為橋梁紐帶，有利于這些家庭更好地享受城市發(fā)展的成果，不會(huì)永遠(yuǎn)停留在保障體系中。

當(dāng)然，在住房建設(shè)、申請(qǐng)審核、后期管理等方面還有許多政策創(chuàng)新，許多政策都是沒(méi)有先例可參考的，如為了準(zhǔn)確核對(duì)申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況和住房狀況，上海市民政部門專門成立了居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)中心，房管部門專門成立了房屋狀況信息中心，充分利用信息化手段，提高了審核效率。

上海的共有產(chǎn)權(quán)保障住房在2009年徐匯、閔行兩區(qū)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大受益面，逐步放寬收入等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，三人家庭的人均年收入標(biāo)準(zhǔn)已放到7.2萬(wàn)元。目前已經(jīng)供應(yīng)了6個(gè)批次，取得簽約資格的家庭超過(guò)12萬(wàn)戶，有近10萬(wàn)戶家庭已購(gòu)房。

（二）公共租賃住房解決階段性住房困難

上海對(duì)企業(yè)職工、各類人才階段性住房困難的支持也由來(lái)已久，如一些單位仍保留有集體宿舍，一些區(qū)也在上世紀(jì)90年代就開始實(shí)施針對(duì)部分職工的租賃住房補(bǔ)貼。2009年8月，進(jìn)一步出臺(tái)了單位租賃房政策，以幫助產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大型國(guó)有企業(yè)等單位解決職工住房困難，鼓勵(lì)和規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)、單位自用土地建造人才公寓、職工宿舍以及農(nóng)村集體建設(shè)用地建造市場(chǎng)化租賃住房。

2009年，開始研究公共租賃住房政策，這個(gè)政策的制定延續(xù)了共有產(chǎn)權(quán)保障住房的做法，也進(jìn)行了課題研究、委請(qǐng)外腦、六個(gè)課題分別同步進(jìn)行、廣泛征求意見(jiàn)等過(guò)程，總體看比較順利。在公共租賃住房政策制訂過(guò)程中，首先要解決的問(wèn)題是政策目標(biāo)是什么，政策覆蓋哪些人群。考慮到當(dāng)時(shí)廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房主要面向戶籍家庭，而本市外來(lái)常住人口的住房問(wèn)題比較突出，租期在一年以上的住房市場(chǎng)供應(yīng)總體不足，所以將公共租賃住房定位于解決常住人口的階段性住房困難。

一是保障對(duì)象從戶籍人口擴(kuò)大到常住人口。既向符合條件的具有本市戶籍的住房困難家庭供應(yīng)，又向符合條件的持有本市居住證的住房困難對(duì)象供應(yīng)，并重點(diǎn)解決青年職工、引進(jìn)人才和來(lái)滬務(wù)工人員的階段性居住困難。

二是公共租賃住房在全國(guó)首次不設(shè)收入線標(biāo)準(zhǔn)。考慮到公共租賃住房主要解決保障對(duì)象的階段性居住困難，涉及的人群廣、收入差異大，因此在申請(qǐng)條件中不設(shè)收入標(biāo)準(zhǔn)，以幫助不同收入的常住人口解決居住困難。這個(gè)政策在當(dāng)時(shí)是存在較大爭(zhēng)議的，住房保障不設(shè)收入線，政府財(cái)力是否允許？公共租賃住房的申請(qǐng)對(duì)象必須是住房困難的，嚴(yán)格以人均住房建筑面積15平方米以下為門檻，并且公共租賃住房實(shí)行略低于市場(chǎng)的租金，提供階段性保障，并有居住證、社保等要求，使保障對(duì)象更加聚焦。后來(lái)的實(shí)踐證明這規(guī)定還是可行的，其他城市也開始借鑒這一做法。

三是實(shí)行有限期租賃支持。公共租賃住房只租不售，最長(zhǎng)租賃期限為六年。這個(gè)做法主要體現(xiàn)了階段性支持，一般新進(jìn)城的大學(xué)畢業(yè)生等，經(jīng)過(guò)六七年后可以達(dá)到申請(qǐng)上海戶籍條件或結(jié)婚成家，可以申請(qǐng)共有產(chǎn)權(quán)保障住房或購(gòu)買商品住房，因而形成從租房到購(gòu)房的銜接機(jī)制。

公共租賃住房采取“政府支持、企業(yè)運(yùn)作”的模式，培育了一批專業(yè)的公共租賃住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，總體看政策實(shí)施的效果也較明顯。目前，全市已經(jīng)供應(yīng)超過(guò)13萬(wàn)套公共租賃住房，累計(jì)保障家庭超過(guò)50萬(wàn)戶。

至此，上海的住房保障體系基本形成，加上對(duì)動(dòng)遷家庭實(shí)施的征收安置房，初步建成了“四位一體”、租購(gòu)并舉的住房保障體系和“誠(chéng)信、透明、規(guī)范、法治”的房地產(chǎn)市場(chǎng)體系，共同構(gòu)成了上海的住房供應(yīng)兩大體系。在兩大體系建設(shè)過(guò)程中，本市從2005年開始，還逐步明確了“以居住為主、以市民消費(fèi)為主、以普通商品住房為主”的原則，現(xiàn)在看來(lái)“三個(gè)為主”的原則和兩大體系建設(shè)的基本思路，也符合黨的十九大關(guān)于“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”要求，有利于促進(jìn)廣大市民在住房領(lǐng)域的獲得感、幸福感和安全感。