舊改七十年，申城換新顏

文/楊華凱

“我和我的祖國，一刻也不能分割”，在祖國70年華誕之際，聽著這首旋律，心潮澎湃。回望70年，上海這顆東方明珠怎樣從破敗不堪的“滾地龍”里走出來，醫(yī)治好戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，踏著改革開放的步伐，“一年一個(gè)樣，三年大變樣”，雄赳赳氣昂昂地走到今天，成為一個(gè)煥發(fā)著勃勃生機(jī)的現(xiàn)代化國際大都市。

一、走出“滾地龍”，開始新生活

上海具有悠久的歷史。據(jù)史料記載，元朝至元二十八年（1291年），上海設(shè)縣，而后筑城。城廂大小街巷數(shù)十條，人口二十余萬。鴉片戰(zhàn)爭后，帝國主義列強(qiáng)入侵，上海被迫開埠，建立租界，逐漸形成了華洋共管的城市格局。當(dāng)時(shí)的上海，一方面豪華優(yōu)美的花園別墅、高級(jí)住宅鱗次櫛比，有“萬國建筑博覽”之稱，另一方面市區(qū)里遍布居住環(huán)境極差的棚戶簡屋、舊式里弄。解放初，在上海市區(qū)約84平方公里范圍內(nèi)2360萬平方米住房中，舊式里弄房屋面積1243萬平方米，約占52.7%。比舊式里弄更差的是棚戶區(qū)，這些棚戶簡屋大多用蘆席、稻草、泥土、木板搭建，破敗不堪，老百姓稱之為“滾地龍”。最著名的“滾地龍”有閘北區(qū)的蕃瓜弄、普陀區(qū)的藥水弄。棚戶區(qū)內(nèi)沒有道路，沒有電燈，沒有衛(wèi)生設(shè)施，到處污水橫流，蚊蠅孳生，居民生活極其艱苦。

1949年上海一解放，面對(duì)千瘡百孔的城市，黨和人民政府提出了一手醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、恢復(fù)生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，一手為人民服務(wù)，積極改善勞動(dòng)人民的居住條件。上海市政府在財(cái)力極其困難的情況下，針對(duì)棚戶、簡屋集中的地區(qū)，組織力量整修道路，開辟火巷，增建水站，修理危險(xiǎn)房屋，使棚戶區(qū)的交通、給水、道路、排水、防火和照明條件有了很大改善。

在改造棚戶區(qū)居住環(huán)境的同時(shí)，市政府集中興建了一批工人新村，如最初的“兩萬戶”工人住宅，以及后來普陀區(qū)的曹楊、甘泉新村，楊浦區(qū)的長白、控江、鳳城、鞍山新村，徐匯區(qū)的日暉新村和長寧區(qū)的天山新村等，解決了大量產(chǎn)業(yè)工人的基本居住問題，使上海逐步走出了“滾地龍”的黑暗歷史，開始了新的生活。

二、乘改革東風(fēng)，揚(yáng)起舊改風(fēng)帆

黨的十一屆三中全會(huì)吹響了改革開放的號(hào)角。乘著改革的東風(fēng)，上海加快了舊區(qū)改造步伐。

上世紀(jì)七十年代末八十年代初，上海開始集中力量改造成片棚戶簡屋區(qū)和舊里房屋，完成了楊浦區(qū)吳家浜、長寧區(qū)長寧路427弄、南市區(qū)蓬萊路303弄等一批舊房改造。八十年代中期，市政府提出集中改造引線弄、久耕里、藥水弄、市民村、西陵家宅等23片舊區(qū)的規(guī)劃，涉及300多個(gè)街坊、330多萬平方米危舊房屋。其中最有影響的有原南市區(qū)西凌家宅和徐匯區(qū)市民村改造。西凌家宅位于原南市區(qū)新肇周路、制造局路、斜土東路之間，市民村位于交通大學(xué)附近，都是人口密集、棚戶簡屋集中的地區(qū)。在市政府集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，兩區(qū)政府成立了改建指揮部，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，整體實(shí)施”的原則，組織動(dòng)拆遷。上世紀(jì)九十年代初，改造工程完成，居民敲鑼打鼓搬進(jìn)新居。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978-1990年全市共拆除危舊房577.6萬平方米，其中棚戶簡屋123.1萬平方米。

三、決戰(zhàn)“365”，“三年大變樣”

“365”是二十世紀(jì)九十年代初上海城市建設(shè)行業(yè)內(nèi)對(duì)成片危房、棚戶、簡屋改造項(xiàng)目的簡稱。當(dāng)時(shí)，上海市民居住矛盾十分突出，有人形容住房為城市的“天字第一號(hào)”問題。一方面，有數(shù)十萬戶家庭人均居住面積低于4平方米，其中3萬多戶不足人均2.5平方米；另一方面，市區(qū)還有1500多萬平方米二級(jí)以下舊式里弄住房，其中有成片的危房、棚戶、簡屋365萬平方米。

1991年3月，市委市政府召開住宅建設(shè)工作會(huì)議，決定加大危房、棚戶、簡屋改造力度。1992年春天，鄧小平南方講話發(fā)表，掀起了房地產(chǎn)開發(fā)的熱潮。土地使用制度、住房制度改革為上海城市舊區(qū)改造注入了強(qiáng)勁的動(dòng)力，大批房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)如雨后春筍般紛紛建立。市土地管理部門與上海海華房地產(chǎn)公司簽訂了盧灣區(qū)打浦橋三個(gè)棚戶區(qū)地塊的土地使用權(quán)出讓合同，開啟了利用房地產(chǎn)開發(fā)實(shí)施舊區(qū)改造的先河，隨后各區(qū)紛紛效仿，迅速在上海形成了一個(gè)舊區(qū)改造的高潮。市委市政府抓住機(jī)遇，在市第六次黨代會(huì)上提出了“到本世紀(jì)末完成市區(qū)365萬平方米危棚簡屋改造”的目標(biāo)，打響了決戰(zhàn)“365”的發(fā)令槍。

為了確保“365”改造任務(wù)的完成，市政府出臺(tái)了一系列支持和鼓勵(lì)危棚簡屋改造的重要政策和措施，如適當(dāng)提高動(dòng)遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行貨幣化安置、對(duì)剩余未完成的“365”危棚簡屋地塊改造給予財(cái)政補(bǔ)貼等。市政府還連續(xù)三年將“365”危棚簡屋改造列為市政府實(shí)事項(xiàng)目。在全社會(huì)的共同努力下，一批危棚簡屋改造的“硬骨頭”如“兩灣一宅”、北京東路71號(hào)街坊、“唐山里”等項(xiàng)目被順利攻克。

二十世紀(jì)九十年代是上海城市建設(shè)史上舊區(qū)改造最波瀾壯闊的十年，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下上海人民創(chuàng)造城市舊區(qū)改造奇跡的十年。十年中全市共拆除各類舊房2787萬平方米，勝利完成了市第六次黨代會(huì)提出的危棚簡屋改造的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了鄧小平同志在視察上海時(shí)提出的“一年一個(gè)樣，三年大變樣”的奮斗目標(biāo)。

四、新一輪舊改，擦亮申城新名片

2010年5月至10月在上海舉辦的世界博覽會(huì)為上海提供了一次向世界展示新中國成立50年所取得偉大成就的機(jī)會(huì)。“城市，讓生活更美好”，成為上海在世博會(huì)上的一張嶄新名片。

2000年，在提出申辦世界博覽會(huì)時(shí)，上海中心城區(qū)尚有舊式里弄以及舊里以下房屋面積1630余萬平方米，其中二級(jí)舊里885萬平方米、簡屋221萬平方米，另有為建造世博會(huì)場館需要拆除的各類舊廠房、舊建筑數(shù)千萬平方米。

為了如期完成舉辦世博會(huì)城市建設(shè)的艱巨任務(wù)，上海市區(qū)兩級(jí)政府和城市建設(shè)、舊區(qū)改造戰(zhàn)線的廣大干部、群眾以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，大膽解放思想，創(chuàng)造了一系列城市舊區(qū)改造史上前所未有的做法和經(jīng)驗(yàn)，如“兩輪征詢”“陽光動(dòng)遷”“數(shù)磚頭加套型保底”“困難戶住房托底保障”等。“兩輪征詢”是指舊區(qū)改造前先在改造區(qū)域范圍內(nèi)的居民中進(jìn)行改造意愿征詢，同意改造的居民達(dá)到一定比例后（90%），啟動(dòng)舊改工作。舊改部門就拆遷安置補(bǔ)償方案公開征詢被拆遷居民意見，居民有異議的可在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出書面意見。修改完善后的拆遷方案經(jīng)大多數(shù)居民（90%）同意后，舊區(qū)改造正式實(shí)施。“陽光動(dòng)遷”是指拆遷人在發(fā)布拆遷公告時(shí)，在基地范圍內(nèi)設(shè)立公告欄，將基地動(dòng)遷安置補(bǔ)償?shù)闹匾马?xiàng)完完全全公布于眾，接受公眾監(jiān)督。“陽光動(dòng)遷”標(biāo)志著舊改動(dòng)遷進(jìn)入了公開、公正、公平的新階段。“數(shù)磚頭加套型保底”“困難戶住房托底保障”等舊改政策的創(chuàng)新，既堅(jiān)持了舊改動(dòng)遷的財(cái)產(chǎn)合理補(bǔ)償，又考慮了舊改基地上被拆遷人居住和生活的實(shí)際困難，體現(xiàn)了舊區(qū)改造人性化的特點(diǎn)。這一系列政策措施的實(shí)施，充分調(diào)動(dòng)了被動(dòng)遷居民的積極性，大大加快了舊區(qū)改造的進(jìn)度。

新一輪舊改在政策創(chuàng)新的同時(shí)，還大膽進(jìn)行了機(jī)制創(chuàng)新。為了解決大規(guī)模舊區(qū)改造動(dòng)拆遷的資金問題，市政府出臺(tái)了利用土地儲(chǔ)備機(jī)制進(jìn)行舊區(qū)改造的有關(guān)規(guī)定。“土地儲(chǔ)備”是指政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)先行收購舊區(qū)改造地塊，進(jìn)行前期開發(fā)（動(dòng)拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）后予以儲(chǔ)備，再通過土地市場出讓儲(chǔ)備地塊的行為。2002年上海地產(chǎn)集團(tuán)（市土地儲(chǔ)備中心）成立，首先將土地儲(chǔ)備模式在中心城區(qū)“推二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中實(shí)施，取得成功后，推廣到舊區(qū)改造地塊。2005年，市政府正式發(fā)文，明確“十二五”期間舊區(qū)改造主要按照“政府主導(dǎo)、土地儲(chǔ)備”原則，探索以土地儲(chǔ)備為主要方式的舊區(qū)改造機(jī)制，重點(diǎn)是成片二級(jí)舊里以下房屋。土地儲(chǔ)備，為上海新一輪舊區(qū)改造注入了新鮮血液，確保了這一時(shí)期上海舊區(qū)改造的順利進(jìn)行，為上海世博會(huì)的舉辦奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2001年至2010年，全市共拆除各類舊房面積8000萬平方米，動(dòng)遷居民67萬戶，其中，中心城區(qū)改造二級(jí)舊里以下房屋1040余萬平方米，受益居民40余萬戶。2010年5月，世博會(huì)在上海成功舉辦，“城市，讓生活更美好”給全世界留下了深刻的印象。

五、“留改拆并舉”，邁向“全球卓越城市”

“十三五”，上海城市建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。國務(wù)院批準(zhǔn)的《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》明確“立足2020年，建成具有全球影響力的科創(chuàng)中心基本框架，基本建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心和社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市。到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市”，描繪了上海城市發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。

“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”，如何實(shí)現(xiàn)這張藍(lán)圖？上海市政府在《上海市“十三五”住房發(fā)展規(guī)劃》中提出，堅(jiān)持“留改拆并舉，以保留保護(hù)為主”的原則，有序推進(jìn)舊區(qū)改造和舊住房修繕改造，至“十三五”末，完成中心城區(qū)240萬平方米二級(jí)舊里以下房屋改造。這是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。中共上海市委書記李強(qiáng)多次赴虹口、黃浦、靜安、楊浦等區(qū)調(diào)研舊區(qū)改造，指出“上海舊區(qū)改造在經(jīng)歷了上世紀(jì)九十年代以來近三十年大規(guī)模的拆除重建后，已進(jìn)入了攻堅(jiān)階段”，“加快二級(jí)舊里以下房屋改造事關(guān)上海兩個(gè)100年奮斗目標(biāo)的勝利完成，是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)”，“完成二級(jí)舊里以下房屋改造的關(guān)鍵，是解決好舊改資金平衡和融資問題”。

如何破解上海舊改資金平衡和融資難題？市舊改部門在認(rèn)真總結(jié)改革開放以來本市舊改實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，綜合運(yùn)用國家支持舊（棚）改政策，提出了鼓勵(lì)國有大企業(yè)集團(tuán)參與舊區(qū)改造，更好地發(fā)揮銀行、金融機(jī)構(gòu)在舊區(qū)改造融資中的主渠道作用，將舊改虧損地塊與周邊地塊捆綁開發(fā)，實(shí)現(xiàn)投資收益的綜合平衡等一系列措施。根據(jù)這一思路，2019年3月，建設(shè)銀行上海分行等9家銀行與上海地產(chǎn)集團(tuán)簽訂舊區(qū)改造銀企戰(zhàn)略合作協(xié)議，組建銀團(tuán)，為地產(chǎn)集團(tuán)提供3000億舊改貸款。6月，黃浦區(qū)和上海地產(chǎn)集團(tuán)聯(lián)合改造的全市最大的舊改基地喬家路東塊項(xiàng)目正式啟動(dòng)，短短幾天，居民簽約率就達(dá)到了85%以上，掀起了上海舊改新的高潮。據(jù)上海市舊改部門的統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，上海已完成二級(jí)以下舊里房屋改造150.8萬平方米，占“十三五”舊里改造任務(wù)的62.8%。上海正以昂揚(yáng)的斗志，砥礪奮進(jìn)在通向卓越城市的大路上。

光陰荏苒，70年“彈指一揮間”。上海70年舊區(qū)改造“舊貌換新顏”的歷史證明了一個(gè)真理：只有社會(huì)主義能夠救中國，只有共產(chǎn)黨能領(lǐng)導(dǎo)中國人民實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。