對一起非法占用農(nóng)用地案件的評析

程海峰

安徽省歙縣三陽鎮(zhèn)嶺腳村，位于歙縣的東大門清涼峰國家級自然保護(hù)區(qū)的昱嶺關(guān)腳下，有林地面積2299公頃，其中防護(hù)林面積1414.3公頃，商品林面積884.7多公頃。

三陽鎮(zhèn)嶺腳村與浙江省臨安市接壤，地處天目山山脈，獨特的土壤和氣候條件使其盛產(chǎn)山核桃。近年來山核桃價格連年攀升，廣大群眾把山核桃樹視為“致富樹”“搖錢樹”“養(yǎng)老樹”。作為清涼峰國家級自然保護(hù)區(qū)的外圍生態(tài)保護(hù)屏障、水土保持核心地帶、徽杭高速公路的生態(tài)保護(hù)要地，自20世紀(jì)80年代以來，該村有80%以上的村民陸續(xù)到集體山場毀林開墾種植山核桃樹，因行政管理手段蒼白無力，刑事打擊效果沒有彰顯，群眾性、普遍性、長期性、破壞性已經(jīng)成為嶺腳村村民破壞森林資源的“毒瘤”和頑疾，對生態(tài)保護(hù)構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

一、案情簡介

三陽鎮(zhèn)嶺腳村村民潘某，自2005年以來，未經(jīng)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，在村集體山場多處采取毀林開墾的方式，侵占村集體山場防護(hù)林面積0.3公頃、商品林面積0.36公頃，造成原有植被全部毀壞，種植以獲取經(jīng)濟(jì)效益為目的的山核桃樹至今，并采取持續(xù)開墾、割灌、除草以及打除草劑、施肥、噴灑農(nóng)藥等行為促進(jìn)山核桃樹生長，保證自身經(jīng)濟(jì)利益最大化。

二、爭議焦點

關(guān)于本案，形成了罪與非罪的爭論。

第一種觀點認(rèn)為：潘某的行為不構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。根據(jù)2005年《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，改變樹種屬于林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)行為，山核桃樹屬于經(jīng)濟(jì)林不屬于農(nóng)作物的范疇。本案中，潘某并未將林地改變?yōu)榉橇值兀N植的山核桃樹屬于經(jīng)濟(jì)林不屬于農(nóng)作物，系從事林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)。雖然潘某的行為違反了土地管理法規(guī)，未經(jīng)審批取得集體林地的使用權(quán)而非法占用林地，造成原有林地植被全部毀壞，但是潘某把防護(hù)林、商品林樹種變成山核桃經(jīng)濟(jì)林樹種，林地的種植條件還在，并未造成林地的大量毀壞。

第二種觀點認(rèn)為：潘某的行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。本案中，潘某違反土地管理法規(guī)，未經(jīng)審批取得集體林地的使用權(quán)而非法占用林地，造成原有林地植被全部毀壞，違反了《森林法》第二十三條“禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為”，也未按照行政法規(guī)《森林法實施條例》第八條“經(jīng)批準(zhǔn)公布的林種改變?yōu)槠渌址N的，應(yīng)當(dāng)報原批準(zhǔn)公布機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的規(guī)定，未報請林業(yè)主管部門批準(zhǔn)同意，擅自占用林地0.66公頃，屬于非法占用林地，改變了原有防護(hù)林、商品林林地的屬性、功能和用途。而且潘某以普通農(nóng)作物管理的方式管理山核桃樹，造成原有防護(hù)林、商品林林地的大量毀壞。

三、評析意見

筆者贊同第二種觀點，認(rèn)為該案中潘某的行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。根據(jù)非法占用農(nóng)用地罪的構(gòu)成要件：本罪侵犯的客體是國家對土地資源的管理制度，特別是對耕地以及林地的保護(hù)管理制度；客觀方面表現(xiàn)為違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，數(shù)量較大，造成大量林地毀壞的行為；犯罪主體包括自然人和單位；主觀方面表現(xiàn)為故意，即明知自己的行為屬于對林地的非法占用，并會造成林地的大量毀壞。

關(guān)于本案，圍繞犯罪構(gòu)成要件，爭論的焦點主要是潘某在客觀方面實施了種植山核桃樹的行為。山核桃樹本身屬于經(jīng)濟(jì)林的范疇，并未超出“林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)”的范圍，也不屬于司法解釋中對“農(nóng)作物”規(guī)定的范疇。潘某沒有將林地改變?yōu)榉橇值兀⑶伊值氐姆N植條件沒有喪失。

筆者認(rèn)為，本案爭論的焦點實際上是對立法本意、刑法懲罰犯罪功能的理解。

非法占用農(nóng)用地罪，是指違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的行為。農(nóng)用地包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。

鑒于本案中潘某破壞農(nóng)用地屬于林地，因此本案需要根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》的相關(guān)規(guī)定，從以下四個方面把握：

（一）是否違反土地管理法規(guī)，屬于非法占用林地

根據(jù)全國人大常委會關(guān)于《中華人民共和國刑法》第三百四十二條的解釋，違反土地管理法規(guī)是指是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定。

（二）是否改變土地用途

改變林地用途，是指在非法占用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農(nóng)作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進(jìn)行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)。

（三）是否達(dá)到數(shù)量較大

對此，《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定：“（一）非法占用并毀壞防護(hù)林地、特種用途林地數(shù)量分別或者合計達(dá)到五畝以上；（二）非法占用并毀壞其他林地數(shù)量達(dá)到十畝以上；（三）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規(guī)定的林地，數(shù)量分別達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上；（四）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規(guī)定的林地，其中一項數(shù)量達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上，且兩項數(shù)量合計達(dá)到該項規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。”

（四）是否造成農(nóng)用地大量毀壞

造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，屬于造成農(nóng)用地大量毀壞。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》的相關(guān)規(guī)定，改變被占用林地用途，是指在非法占用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農(nóng)作物、堆放或者排泄廢棄物等行為或者進(jìn)行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)。改變樹種，是否屬于非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，即改變樹種是否改變了林地用途，直接影響是否構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。

按照對“非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)”的字面意思理解，改變樹種屬于林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，不屬于改變林地的用途。而按照國務(wù)院《關(guān)于保護(hù)森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》的規(guī)定，將毀林開墾定性為非法改變林地用途的行為。筆者認(rèn)為，相關(guān)的司法解釋，將改變林地用途的行為定義為非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，實際上是對刑法關(guān)于非法占用農(nóng)用地罪中的改變土地用途做出了限制解釋，而且該解釋中列舉的非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)的情形之一“種植農(nóng)作物”，根據(jù)2001年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《主要農(nóng)作物范圍規(guī)定》，如果從廣義角度理解，還包括果樹類等林木，將“種植果樹”作為非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)的情形，就有自相矛盾之處。如果從狹義角度理解“種植農(nóng)作物”，將非林業(yè)性質(zhì)的果樹排除在外，就存在將種植糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、蔬菜等農(nóng)作物作為改變林地用途，以非法占用農(nóng)用地罪打擊，而種植果樹不作為改變林地用途，不以非法占用農(nóng)用地罪打擊，但是種植糧食與種植果樹，這兩種種植行為都是以農(nóng)作物的管理方式并沒有多大的區(qū)別，一種定罪，一種不定罪，在法律面前沒有體現(xiàn)人人平等。

筆者認(rèn)為，不同的林種，具有不同的生態(tài)效益，所起的林地性質(zhì)也不盡相同。比如防護(hù)林有防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、保持水土的功能，明顯比經(jīng)濟(jì)林的生態(tài)效益好，如果擅自毀壞防護(hù)林而改成經(jīng)濟(jì)林，就會改變林地本來的用途，失去原有的功能用途，故國務(wù)院將毀林開墾理解為非法改變林地用途，無疑是正確的。

2008年11月19日，最高人民法院官網(wǎng)《刑事案件》欄目登載了一條題目為《未經(jīng)審批毀林開墾 一農(nóng)民非法占用農(nóng)用地被判刑》的消息。該案就是典型的毀林造林種植桉樹、松樹，面積達(dá)40.3畝。該案以非法占用農(nóng)用地罪定罪量刑，充分說明了最高人民法院對毀林造林行為入罪的認(rèn)可。

四、不以犯罪論處的危害

林業(yè)作業(yè)是一個獨立、特殊的生產(chǎn)部門，具有生產(chǎn)周期長、投資見效慢等特點。林地與經(jīng)濟(jì)意義或者物權(quán)客體意義上土地的性質(zhì)不同，它的首要任務(wù)不是為了取得經(jīng)濟(jì)效益，而是為了維護(hù)生物多樣性、發(fā)揮生態(tài)效益和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展，所以林地有別于其他土地，其一旦被破壞，林地以及依托于林地生存的森林、野生動物和微生物的生存環(huán)境、物種種類以及數(shù)量、可逆轉(zhuǎn)性、生態(tài)聯(lián)系、潛在價值等影響環(huán)境的因素也會遭到破壞。特別是林地上的植被一旦被破壞，其在涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化大氣、維護(hù)生物多樣性等方面的功能就會減弱甚至喪失，而且難以恢復(fù)或者根本無法恢復(fù)，要么恢復(fù)起來需要付出高昂代價。

潘某未經(jīng)批準(zhǔn)種植山核桃樹，其主觀目的是為了獲取經(jīng)濟(jì)效益。為了保證自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，在提升經(jīng)濟(jì)效益的背后，需要采取持續(xù)開墾、割灌、除草以及打除草劑、施肥、噴灑農(nóng)藥等行為，這本身就是把山核桃樹作為一般農(nóng)作物進(jìn)行管理。開墾、割灌、除草等行為將對后續(xù)生長的植被繼續(xù)造成破壞。打除草劑、施肥、噴灑農(nóng)藥，是目前引發(fā)山核桃樹根腐病導(dǎo)致樹木大量死亡的根本原因。連自身經(jīng)濟(jì)利益都無法保證，何談涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化大氣、維護(hù)生物多樣性。筆者認(rèn)為，目前山核桃的管理模式既對水資源和土壤結(jié)構(gòu)造成了破壞，也對環(huán)境造成了污染，同時導(dǎo)致林地除山核桃外其他植被缺失，土壤受植物根系的聚附力不足，造成土層松軟，是造成水土流失、山體滑坡和地質(zhì)泥石流自然災(zāi)害的重要原因之一。

2016年5月7日，G56杭瑞高速浙江白果至頰口段發(fā)生重大泥石流自然災(zāi)害。泥石流傾斜而下，中斷了杭瑞高速公路的正常通行，26名群眾受困，19輛車子受損。根據(jù)統(tǒng)計，此次山體滑坡造成的泥石流災(zāi)害，總計有5萬多立方米的土方流失，其中高速公路受災(zāi)面積達(dá)3000多立方米，最厚的淤泥深度高達(dá)2.5米。根據(jù)專家的現(xiàn)場勘查，本次泥石流自然災(zāi)害一個最主要的原因就是大面積山體滑坡區(qū)域全部種植了山核桃林，林種單一，沒有其他森林和植物根系盤根錯節(jié)，受暴雨不斷沖刷從而引發(fā)地質(zhì)泥石流自然災(zāi)害。

近年來，與安徽省歙縣毗鄰的浙江省臨安市清涼峰鎮(zhèn)、龍崗鎮(zhèn)、島石鎮(zhèn)也多次發(fā)生泥石流災(zāi)害，其主要因素是特殊的地質(zhì)條件，突發(fā)暴雨是重要的觸發(fā)條件，但是人類活動特別是大量發(fā)展山核桃產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為誘發(fā)泥石流的重要因素。臨安市近年來相繼投入水土保持資金近億元，通過營造水土保持林、種草、建設(shè)坡面水系等措施治理山核桃林水土流失，這就是毀林造林的代價。自然災(zāi)害的背后，我們需要為造成自然災(zāi)害的人為后果“買單”。但是我們卻看不到它的真實面目和深層次原因，總愛在字里行間糾結(jié)、在文字背后爭論。我們應(yīng)該理性去思考立法本意和刑法懲罰犯罪的功能，更應(yīng)該面對現(xiàn)實，加強深度治理和依法打擊。

目前，歙縣部分地區(qū)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，毀林開墾種植山核桃、茶葉等經(jīng)濟(jì)林行為屢禁不止，而且愈演愈烈，只靠行政手段已經(jīng)難以遏制其勢頭。同時，隨意改變林種，會使林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)變成無序狀態(tài)。未經(jīng)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)就隨意改變林種，那么林業(yè)主管部門就是空架子，會使其行政管理職能弱化。

在我國大力提倡生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的大背景下，我們在適用刑法時，更應(yīng)該認(rèn)清當(dāng)前部分地區(qū)環(huán)境惡化的嚴(yán)峻形勢，準(zhǔn)確理解非法占用農(nóng)用地罪的本質(zhì)、精髓，認(rèn)真分析毀林開墾是否改變了原有土地的用途，特別是是否降低、損害了原有土地的本來用途，在打擊非法占用林地時，應(yīng)廣義理解司法解釋中對農(nóng)作物的界定，不應(yīng)受“非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)”的限制，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮刑法懲罰犯罪的功能，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。

歙縣是林業(yè)大縣，生態(tài)保護(hù)任重道遠(yuǎn)。作為一名森林公安民警，要正確理解習(xí)近平生態(tài)文明思想的時代價值和深刻內(nèi)涵，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，深入結(jié)合四川、廣西、云南、海南、福建、廣東等地非法占用農(nóng)用地刑事案件案例，主動與檢察院、法院對接，對重大、疑難、復(fù)雜刑事案件提請檢察機(jī)關(guān)提前介入，為非法占用農(nóng)用地刑事案件依法辦理、正確取證夯實基礎(chǔ)，準(zhǔn)確理解《刑法修正案（二）》和《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，為保護(hù)森林資源，維護(hù)生態(tài)安全，建設(shè)生態(tài)強縣做出新的貢獻(xiàn)。