淺論城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作政策與實踐解讀

王蘭貴

鄒平市自然資源和規(guī)劃局 山東鄒平 256200

增減掛鉤政策是從2006年在全國開始試點，其本質是緩解耕地保護與占用兩者的矛盾。是保障科學發(fā)展，保護耕地紅線的舉措之一。并且其能促進城鄉(xiāng)用地布局調整，優(yōu)化用地結構，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農村建設，促進土地資源的集約、高效和可持續(xù)利用，最終實現(xiàn)項目區(qū)內用地集約、產業(yè)集聚，建設用地總量不增加，耕地和基本農田面積不減少、質量不降低、用地布局更加合理，土地可持續(xù)利用的目標。

1 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作政策的基本認識

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作政策的基本認識主要是：伴隨著我國社會經濟水平的不斷提升，國家對于各個地區(qū)的建設都有了新的發(fā)展政策。在相關調查中發(fā)現(xiàn)，我國耕地面積已經逐年減少，作為人民發(fā)展的最重要的行業(yè)，耕地面積的減少不僅會對人們的生活需求有一定的影響，甚至對生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展造成威脅。由于農村地區(qū)的居住人口密度較大，與城市地區(qū)相比，大部分農村地區(qū)對土地的利用效率都比較低，造成了資源的浪費。因此，我國相關部門制定了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，該政策主要指的是對土地資源的具體利用進行科學的規(guī)劃，可以提高耕地的質量，實現(xiàn)對建設用地的有效節(jié)約，使得城鄉(xiāng)地區(qū)的土地結構以及各種類型用地的布局更加合理。在該項政策實施的基礎上，對我國各個地區(qū)的耕地面積，以及農民們的個人權益都有一定的保護作用，并且可以更好地解決城鎮(zhèn)發(fā)展地區(qū)對土地資源利用的問題。該項政策的不斷推廣和廣泛地應用，是當下社會經濟發(fā)展以及文明進步的必然趨勢。我國2006年在四川、天津、山東等省份地區(qū)，正式展開了對該項政策的試點應用，而且隨著時間的發(fā)展，試點城市的范圍越來越廣泛。在這種情況下，勢必會存在很多無法預測的新問題出現(xiàn)。對于這些問題的存在，會給政策的順利實施和工作的進展造成影響，因此，只有加強對我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施中存在的問題進行分析和研究，才能夠創(chuàng)造更加完善的政策，提高其可行性[1]。

2 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作中存在的主要問題分析

2.1 部分區(qū)域居民點未在土地調查基礎

部分區(qū)域居民點未在土地調查基礎主要是數據庫中根據增減掛鉤政策要求，土地調查數據庫中已確定的農村居民點才能納入掛鉤試點項目。然而，在一些區(qū)域開展增減掛鉤工作中發(fā)現(xiàn)，由于二調工作底圖和年度土地變更調查的部分影像下發(fā)時間晚、分辨率不高、調查作業(yè)單位工作疏忽、自身管理不到位等原因，在土地調查數據庫中存在部分農村居民點遺漏的情況，雖然群眾參與項目意愿強烈，但限于這個要求，無法參加，嚴重影響了增減掛鉤工作的開展，對地區(qū)脫貧攻堅大局產生了負面影響。

2.2 資金籌措難度大，配套政策有待完善

新村建設、拆遷補償、土地復墾等需要大量的資金，一些地方財政壓力大，資金投入不足影響了項目進度。部分縣（市、區(qū)）由于經濟發(fā)展水平的限制，項目區(qū)土地級差地租偏低，建設資金籌措難度大、缺口大。農業(yè)、交通、建設、水利等涉農資金整合不足，疊加效應無法顯現(xiàn)。一些地方嘗試引入社會資金，缺乏相應的制度規(guī)范，存在潛在的社會管理風險[2]。

3 加強城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的實踐解讀策略探討

3.1 科學地分配掛鉤指標

土地資源的使用狀況也存在著顯著的差異。因此，要嚴格地按照不同地區(qū)的實際狀況，在保證土地資源能夠得到有效應用的基礎上，科學地分配掛鉤指標。在城鎮(zhèn)地區(qū)當中，要對內部空間以及土地使用要求進行分析，對人民的實際生活用地不斷地優(yōu)化，盡可能地完善土地的供給量。除此之外，要及時借助政府的權利，嚴加查管城鎮(zhèn)內部的各種違法用地現(xiàn)象，要按照相關規(guī)定對這些違法的行為進行嚴加處理，減少各種土地資源的浪費。

3.2 與時俱進，開拓創(chuàng)新，更好服務于經濟社會發(fā)展

應加強體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，改善制度運行效果，使試點工作始終在正確的軌道上運行并發(fā)揮出最大效益。以黨的十九大精神為指引，將掛鉤試點與土地制度改革緊密聯(lián)系起來，轉變理念，創(chuàng)新工作機制，探索突破瓶頸，完善制度的方法、路徑[3]。

3.3 土地增值收益分配機制的探索

通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，辦理農用地轉用手續(xù)，解決建設項目用地指標，并在沒有改變土地所有權的基礎上，再以轉讓使用權的方式，調整了建設用地的空間布局。不僅縮小土地征收范圍，占地農民得到了合理補償，村集體組織資金得到充實，能集中財力為村里辦實事，讓農民和村集體分享土地增值收益。同時為村集體非農經濟發(fā)展提供了用地保障，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。企業(yè)未繳新增建設用地有償使用費，減少用地成本得到企業(yè)的認可和支持。

4 結語

總之，我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的展開，對城鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展都帶來了一定的促進作用。土地資源也可以得到充分的利用，這給社會文明以及生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性發(fā)展都提供了基礎保障。然而，由于該項政策在具體實施的過程中，難免會受到多種因素的影響而存在諸多無法預測的問題。本文筆者經過對這些問題進行研究，從而提出了一系列的改善策略，希望國家以及政府相關部門可以更加全面的認識到該項政策在實施過程中存在的不足之處，并且結合現(xiàn)代化社會的建設發(fā)展，對政策所缺失的部分進行不斷完善和改進。