國有企業(yè)功能分類及貢獻評價體系的構(gòu)建探討

(武漢輕工大學經(jīng)濟與管理學院 湖北 武漢 430023)

一、引言

國有企業(yè)分類改革是順應眼下國有經(jīng)濟“做強做優(yōu)做大”戰(zhàn)略和深化改革的迫切需要。2015年中央發(fā)布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》與《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》(以下通稱為《意見》)首次提出要進行國有企業(yè)分類改革，強調(diào)國有企業(yè)的功能界定與分類是新時期深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容和因企施策推進改革的基本前提。然而國有企業(yè)分類改革一直存在諸多問題，本文希望結(jié)合以往相關(guān)研究成果，創(chuàng)新性地構(gòu)建一個國有企業(yè)功能分類方案和與之相配套的企業(yè)評價體系。這對于未來深化國有企業(yè)改革，推動國企正確分類定位，改革成果評估與政策落實有重要的現(xiàn)實意義與應用價值。

二、現(xiàn)行國有企業(yè)分類辦法評價分析

2015年發(fā)布的《意見》中將國有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類，按照主業(yè)的性質(zhì)對商業(yè)類國有企業(yè)再次劃分。共分為三類即第一類主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的競爭類國企；第二類為主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務的功能類國企；第三類為主業(yè)處于自然壟斷行業(yè)的壟斷類國企，現(xiàn)行劃分結(jié)果見表1。

表1 國有企業(yè)分類現(xiàn)行辦法

從表1可看出，現(xiàn)有國有企業(yè)分類標準圍繞企業(yè)主業(yè)設(shè)計，采用兩級劃分將公益類與商業(yè)類作為一級分類，而二級分類是對商業(yè)類國企再次細化為三小類，總共將企業(yè)分為四個類型即一種公益型企業(yè)加上三種商業(yè)型企業(yè)。目前一級分類為商業(yè)與公益是各界公認接受的劃分，現(xiàn)行二級分類思路則是從主業(yè)是壟斷或充分競爭來判定。另外使用命脈、關(guān)鍵領(lǐng)域、承接重大任務等限定性描述添加一個功能類國企作為二級分類的補充。

從這個思路可以看出該分類思維深度較淺，存在欠妥之處。主業(yè)劃分標準在分類區(qū)間上存在重復或相互涵蓋的交集，不適應當前國企經(jīng)營現(xiàn)狀。脫離實際不便于后續(xù)改革政策落實與施行，具體原因如下。

首先國企分類沒有與國企功能或作用相互關(guān)聯(lián)起來。這樣的關(guān)聯(lián)欠缺可能導致國企分類與國企功能的脫節(jié)，進而造成對國企的定位認知錯誤。二級分類將企業(yè)分為競爭型、壟斷型與功能型，這種設(shè)計在對不同企業(yè)進行績效評價時會出現(xiàn)分類意見不統(tǒng)一，不利于分類與績效結(jié)合的情況，難以構(gòu)建一個分類評價體系。

其次，大多數(shù)國企多年以來為順應市場經(jīng)濟的變化已經(jīng)增加許多新主業(yè)。有些公司的主業(yè)一部分位于競爭行業(yè)，另一部分位于壟斷行業(yè)。這增加了分類時的操作難度，自然壟斷與充分競爭是兩個較為極端的情況，現(xiàn)行劃分方案在中間加入了一個任務類國企作為分類補充。該分類的描述為“主業(yè)處于關(guān)系國家經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔重大專項任務”。但對于大多數(shù)處于行業(yè)壟斷或寡頭市場的國有企業(yè)來說，他們的主業(yè)同樣也位于國民經(jīng)濟命脈行業(yè)，事關(guān)國家經(jīng)濟的安全運行，同樣也會承接國家的重大調(diào)控任務，這表明壟斷類國企與任務類國企在劃分上存在漏洞。同理主業(yè)位于充分競爭行業(yè)的部分國企同樣也可以判定為功能型國企。這種多重性的交集會導致分類工作落實時的不確定性與矛盾，最終導致分類工作失敗，分類改革的政策難以落實到位。

三、新型分類及評價體系的構(gòu)建思路

關(guān)于國企分類規(guī)劃首先我們必須認識到國企的分類必須要為改革服務，要明確國企的功能定位。劃分方案應該與后續(xù)的分類改革方向、政策建議下達以及績效評價考核有關(guān)，最好能夠?qū)蟾母镉鞋F(xiàn)實指導意義。

本文對于未來國企的任務定位是：幫助政府調(diào)控經(jīng)濟運行，維護國家社會經(jīng)濟正常穩(wěn)定運行；承接國家任務，為國家提供技術(shù)競爭力，參與國防科研建設(shè)；承擔社會責任，提供公共服務；為財政創(chuàng)造收入，填補財政虧空。

上述國企的任務定位依次對應為國有企業(yè)的四大功能，見下表2所示。

表2 國有企業(yè)四大功能表

在國有企業(yè)四大功能表的基礎(chǔ)上建立以功能為導向的國有企業(yè)分類方案，通過對國有企業(yè)四個功能進行量化評分，便可看出目標企業(yè)的功能偏向情況，從而判定企業(yè)類別。同理也可以圍繞“四大功能”構(gòu)建出對國有企業(yè)功效貢獻的績效評價方法，對目標國有企業(yè)為國家做出的貢獻進行評價。

四、新型國有企業(yè)分類方案構(gòu)建及其改革方向說明

要制定新型的國有企業(yè)劃分方案，首先就要考慮到國企的分類與國企的功能綁定的問題，以方便對國企角色進行定位判斷與深入探討。但是由于部分企業(yè)功能存在多重性，在分類時會出現(xiàn)分類區(qū)間交叉覆蓋的情況。即同一企業(yè)同時擁有多種功能，許多國企都同時具有兩種以上的特性。為解決這種在分類時可能會出現(xiàn)的矛盾，在歸類時首先會設(shè)置“四大功能”績效指標(見表4)，對評估對象的每種功能的貢獻程度進行打分，取分數(shù)最高的貢獻績效作為該企業(yè)分類的判定依據(jù)。就算企業(yè)在功能上有交集和多重性，但細化到具體企業(yè)分類時，由于對分類進行詳細的界定描述，加上選取最高分數(shù)的程序設(shè)計，可以確保不會產(chǎn)生上述相關(guān)問題。根據(jù)本人收集的研究成果，對其總結(jié)后確定了國企劃分方案結(jié)果，由表3所示。

表3 功能向新型國企分類方案

在實現(xiàn)對國有企業(yè)的分類后，我們需要針對企業(yè)特點，為每類國企制定改革方向，明確績效考核重點。

經(jīng)濟調(diào)控型國企一般掌握國民經(jīng)濟命脈，自然應承擔起調(diào)控與國家建設(shè)任務。企業(yè)一般體量巨大，占用較多的社會資源，主業(yè)利潤率通常較低，同時又需要完成帶有社會責任性質(zhì)的任務，從而產(chǎn)生企業(yè)經(jīng)濟效益與社會效益的相互矛盾。管理層為保證企業(yè)的經(jīng)濟效益，傾向于插足一些高收益行業(yè)，擾亂部分行業(yè)的市場秩序，造成部分行業(yè)“國進民退”的不良影響。在改革方向上，應該增強資本監(jiān)管，合理確定主營業(yè)務，著力解決債務高杠桿與利潤體內(nèi)循環(huán)的問題。在評價時加入完成國家任務的量化指標，合理評價企業(yè)的效益貢獻。

戰(zhàn)略競爭型國企通常參與國際上相關(guān)領(lǐng)域里的高強度競爭，企業(yè)取得的收益絕大部分需要投入到下一輪產(chǎn)品的技術(shù)研發(fā)支出上，其中部分企業(yè)常常需要接受國家的補貼與投資注資。這類企業(yè)根本就不可能也不應當承擔較多的社會責任，更不可能要求這類企業(yè)創(chuàng)造收入紅利來上繳回饋國家。目前國家應該支持這類企業(yè)發(fā)展有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化國有資本投資方向。重點考核經(jīng)營業(yè)績指標、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力。

紅利創(chuàng)收型國企位于壟斷性高收益行業(yè)，具有政府專營的特質(zhì)，創(chuàng)造大量紅利,提供大量稅收，多為地方政府創(chuàng)收納稅大戶。未來目標應為解決社保漏洞與地方債務問題，填補將來可能出現(xiàn)的財政漏洞。可根據(jù)具體行業(yè)情況使用特許經(jīng)營的方式引進社會資本參與經(jīng)營，優(yōu)化權(quán)益結(jié)構(gòu)。政府改為以監(jiān)管為主，做到政府與企業(yè)的剝離。

社會公益型國企首要功能就是提供公共產(chǎn)品和服務。不應該利用國企優(yōu)勢進入非自身主業(yè)的領(lǐng)域擾亂市場，應該嚴格限定主業(yè)范圍，增強信息公開力度,接受社會評價監(jiān)督。重點考核成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量、服務水平、營運效率和保障能力。

五、功效貢獻績效評價方案

(一)考核方法

總分評分前首先要對目標企業(yè)的經(jīng)濟調(diào)控貢獻、戰(zhàn)略競爭貢獻、紅利創(chuàng)收貢獻、社會公益貢這四個功效貢獻：進行評分，每一個貢獻得分均按百分制計算。四個方面的得分按照從高到低依次排序命名為S1、S2、S3、S4，國資委與被考核企業(yè)商議后，企業(yè)可以自由選擇兩套評價方案的其中一種進行計算。

方案一“4+3+2+1”：將四個功效的得分以企業(yè)提供的順序，依次以4:3:2:1的比例加權(quán)后相加得出總分。

方案二“7+1+1+1”：按照企業(yè)一個主業(yè)加三個副業(yè)的功效模式，按7:1:1:1的比例加權(quán)得出總分。

例如：某高新技術(shù)國有企業(yè)“ZW”公司，接受國資委及相關(guān)上級單位的分類評價考核。經(jīng)過評定該企業(yè)獲得：經(jīng)濟調(diào)控貢獻25分、戰(zhàn)略競爭貢獻97分、紅利創(chuàng)收貢獻37分、社會公益貢獻46分。根據(jù)該評分結(jié)果，國資委及相關(guān)部門與企業(yè)商議后達成共同意見，選取最大得分項目，戰(zhàn)略競爭貢獻97分，確定該企業(yè)為“商業(yè)類戰(zhàn)略競爭型”國有企業(yè)。采用方案二計算企業(yè)功效貢獻績效，得分排序S1到S4依次為97、46、37、25。

功效貢獻績效=70%×S1+10%×S2+10%×S3+10%×S4=78.7分

(假設(shè)該企業(yè)選擇方案一，得分僅有：40%×97+30%×46+20%×37+10%×25=62.5分，勉強過及格線。)

(二)評價計分雙方案設(shè)計邏輯

采用“4+3+2+1”與“7+1+1+1”的方案的原因是為了保證績效評價的公平性，兼顧到部分主要功能較為多元化的企業(yè)的評分需要?？倷?quán)重為10，雙功能“4+3”的權(quán)重當剛好對應方案二中單功能“7”的權(quán)重，兩個方案的副功能權(quán)重相加都等于“3”。盡量縮小不同企業(yè)在選擇不同評分方案后成績的差異。

(三)方案設(shè)計優(yōu)點闡述

該設(shè)計解決了單一評分方式在分類改革初期，部分企業(yè)由于主業(yè)功能不突出，導致不適應新評分標準的問題。雙計分方案防止了部分企業(yè)對改革產(chǎn)生抗拒心理。有利于推動國有企業(yè)朝向“術(shù)業(yè)有專攻”的方向進行改革。分類評價體系以國有企業(yè)的功能作用與效益貢獻為導向，用功效貢獻成績評價的方式迫使國有企業(yè)提升自己主業(yè)的貢獻能力，規(guī)避國企跨行業(yè)亂投資、插足擾亂市場經(jīng)濟、脫離本職等功能錯位的問題現(xiàn)象。

對商業(yè)類國企的二級劃分較好的避免了商業(yè)類國企經(jīng)濟效益與社會效益，營利性與承擔社會責任的矛盾。同時做到分類與功能定位相互聯(lián)系，卻又不造成國有企業(yè)歸類劃分時功能多重性的負面影響。做到了功能定位、分類改革、績效評價，三位一體的分類評價新型體系。采用貢獻績效評價的方式，通過評分量化國企貢獻的程度，以數(shù)據(jù)判定企業(yè)所在分類，確保實際操作的科學嚴謹性。使用同一個評價體系就可以完成對目標企業(yè)的分類與評價，簡化了流程，節(jié)省了工作量。

六、結(jié)語

文中提出的構(gòu)想可能與國家的指導意見有所不同，但是提出的功能分類評價體系相比于指導意見做到了功能定位、分類改革和績效評價的有機結(jié)合。彌補了當前國有企業(yè)分類改革意見的不足，是在國家指導意見的基礎(chǔ)上稍加修改，對其進行了進一步的完善，填補了國有企業(yè)功能分類與功效評價的研究空白。希望本文的構(gòu)思能為今后國家對國有企業(yè)分類改革政策的改進與實施提供一定的參考價值與指導意義。