武警基層部隊實施參與式預算的路徑探析

王慶娟 王哲 凌晨

【摘要】? 參與式預算是一種在基層行政單位實施，具有廣泛參與特性的創新型預算管理模式。在基層部隊探索實施參與式預算，能夠對接已有制度基礎，落實經濟民主，解決預算管理法治性不高、供需不均衡、權責不一致等制約提升經費預算精準度和效費比的問題，因此基層部隊實施參與式預算不僅必要而且可行。在預算管理制度改革的背景下，參與式預算具有系統聯動的特性，在漸進式的實施過程中應當注重融入到“需求—規劃—預算—執行—評價”鏈路的各個環節。

【關鍵詞】? ?參與式;預算;法治;經濟民主

【中圖分類號】? F810? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）20-0081-03

一、引言

參與式預算（Participatory Budgeting）是指在公共財政領域，基層行政主管部門吸納和保障基層公眾深度參與到公共預算項目決策、資金分配和管理監督的過程中，通過促進基層有效參與，提升預算管理的透明、民主、科學程度，使資金配置和使用更好地滿足公共部門職能與社會公眾需求。自20世紀80年代興起以來，不論是在巴西等發展中國家，還是英法等主要的發達國家，參與式預算得到了廣泛認同和實踐應用，被認為是一種具有獨到優勢的治理模式[1]。在國內公共管理領域，最早以2005年浙江省溫嶺市新河鎮的參與式預算為開端，這種直接面向基層、上下緊密互動的預算模式在很多省市的鄉鎮、社區一級基層單位得到廣泛推廣，形成了具有不同實踐特色的模式[2]。

伴隨國家公共預算制度不斷推陳出新，部隊預算管理也要隨之深化改革。經費是保證基層單位完成執勤、訓練等各項工作任務的經濟基礎，其支出與廣大官兵的切身利益和部隊發展建設密切相關。當前，基層部隊還普遍存在著經費配置低效、管理不規范、開支較混亂的現象，經費不能主要用在基層和官兵急需的建設上。如何讓經費預算更加貼近基層官兵的需求和戰斗力生成，成為部隊預算發展和改革需要持續關注的重要問題。探索武警基層部隊參與式預算模式是部隊預算管理模式的重大創新，不但有利于推動基層民主建設，而且有利于預算支出真實反映官兵的利益訴求，使經費收支計劃更加貼近基層官兵，有效地杜絕腐敗，提高經費的使用效益，具有很強的現實意義。

參與式預算在公共部門的經驗為基層部隊探索參與式預算提供了基本參考。基于參與式預算的本質屬性和軍隊單位的基礎，基層部隊探索實施參與式預算的主要考慮就是以基層單位（旅團級單位）預算為載體，創新管理機制，把基層官兵和基層組織納入到單位預算編制、執行和監督評價的全過程，使其全面參與到單位預算的財力配置、財權運行、項目實施、綜合評價等環節之中，完善基層部隊預算管理的法治性以及供需匹配、權責對等程度，從而有效提高經費支出的精準度和效費比，使有限資金更好地服務于備戰打仗和部隊全面建設。

二、基層部隊預算管理面臨的矛盾難題

（一）基層部隊經費預算的法治性合規性有待提高

當前，隨著法規制度建設和執紀問責力度不斷加強，基層單位在落實經費開支計劃、雙主官聯審聯簽、庫存現金管理等基本制度方面日趨規范。但是綜合來看，表面程序的合規是否就能確保單位預算安排的根本法治性？當前，大部分基層營連分隊的經濟民主機制沒有充分發揮作用，黨支部集體理財制度一般局限于所在分隊的經費核算、開支監督、民主評議，而對所在旅團級單位機關的預算分配和執行環節參與少、監督弱，機關預算編制、執行、監督評價一般也不考慮基層官兵的偏好需求，不論是基層官兵還是基層組織（比如各分隊經濟民主組）還無法有效參與到單位的預算過程中，機關和基層營連級分隊在預算方面事實上存在信息不夠對稱、利益不盡協調、權責不夠對等的現象，特別是體現在信息公開環節，在經費來源、經費標準、開支范圍、分配程序、預算執行、項目建設、支出結果等方面，基層官兵往往只是被動的信息接收者。由于作為委托方的基層官兵參與不足，基層部隊預算的法治性基礎還不扎實。

（二）基層部隊經費預算的供需管理不夠均衡

當前基層部隊普遍還面臨經費供需矛盾突出的問題，大多數基層單位屬于“吃飯財政”、維持型預算，還談不上發展型預算。這雖然有經費供應標準滯后、訓練和發展任務增多的客觀因素，但同時也存在沒有統籌處理好需求側和供給側關系的原因[3]。基層部隊預算制定停留在支隊機關的財務部門、事業部門，在安排年度預算方案時，往往沒有全面、深入地考察預算項目生成的源頭，也就是基層官兵戰備、訓練、生活的需要，經費合理需求的生成機制不明確不健全，導致不僅存在“資源迷霧”，掌握不清資源底數，而且也存在“需求迷霧”，對真正的需求掌握不清不透。這種粗放的需求管理模式在無形中放大了供需矛盾。對于需求管理，基層單位在財力資源不夠充分的情況下，財力資源配置方式依然比較分散，不論是撒胡椒面式的簡單平均主義或缺乏依據的重點照顧，都難以緩解部隊發展建設面臨的經費制約，反映的背后深層次問題是缺乏權威的統籌部門和科學的分配機制，無法集中有限資源集約高效地辦好大事難事。

（三）基層部隊財務管理權力與責任不夠協調

當前預算由于缺少基層官兵作為監管主體，導致整個監督管理鏈條因為缺少一個環節而不夠穩固。缺乏基層官兵和基層組織深度參與的預算管理模式中，財務部門與事業部門的權責不夠協調。在預算編制環節，基于“部門為主、條條主導”的特點，事業部門編制預算往往存在質量參差不齊的問題，但是財務部門由于條塊分割限制等多種內外部原因，難以真正促使事業部門編制更高質量的預算方案。在預算執行環節，由于事業部門前期預算編制粗放，不符合實際需求，那么在執行過程中必然隨意調整預算，難免偏離實際情況，財務部門對這種預算“兩張皮”問題也缺乏制度制約，事業部門的自由裁量權較大，而權力制衡功能沒有發揮，同時財務內控制度只限于表面程序嚴格，比如財務部門一般只能監管合同和支付程序的合規性，但是對于項目需求是否真實、招投標范圍和定價是否合理則無法監管。在預算評價環節，由于賦權不明、主體缺失，績效評價無人問責、無人負責，對上負責而缺少對下負責，導致壓力傳導機制不健全、評價監督責任難以落實。

三、基層部隊參與式預算的實施內容

參與式預算是一種系統聯動的改革方案，制度內容包括以下幾個主要方面。

（一）參與式預算的層級

參與式預算主要在旅團級單位機關及所屬分隊實施。之所以選擇在旅團級基層單位探索試點，主要是為了統籌平衡程序民主和制度效率的關系。旅團級單位機關與基層營連分隊之間行政鏈條短，而且一般而言，基層部隊各部門掌管的經費主要以標準供應為主，較少涉及項目管理經費，以及家底經費、預算外經費、地方保障性經費。預算科目、預算項目、預算關系比較明了簡單，對財經專業素養的要求門檻比較低，能夠顯著節約信息成本、協商成本和經濟成本，使得參與式預算的調查、對話、協商等懇談方式成為可能。

（二）參與式預算涉及的資金

在實施初期一般選擇與基層建設發展直接相關的經費，主要包括：基層掌管經費（比如伙食費、公雜費、俱樂部活動經費等），這是基層單位的基本經濟基礎;事業部門主管經費中直接用于基層分隊建設發展的經費，以及與基層建設相關的地方保障性經費，這是當前化解苦樂不均矛盾、促進供需動態均衡需要重點關注的部分;此外還有少量的專項經費。隨著將來參與式預算的完善推廣，預算科目應當是涵蓋旅團級部隊所有經費收支的全口徑預算，特別是參與單位結余結轉經費、機動費、家底經費、預算外經費的配置使用，以及單位大項資產處置、大項支出、大宗采購等領域環節。

（三）參與式預算的主體及權責

在黨委、財務部門、事業部門之外，還要著重明確基層分隊官兵和基層組織（比如軍人委員會）參與預算的權利責任。其中黨委發揮理財統管作用;事業部門應當發揮更大作用，承擔與其職能相適應的資金合理分配、嚴格預算開支、財務信息公開、提高項目績效的責任，特別是在參與式預算中有效回應基層官兵關切，突出其實現經費配置使用績效目標的主體責任;財務部門在參與式預算中需要發揮主導作用，一方面是服務保障，在推動建立意見征詢、預算懇談、項目競爭機制方面發揮主導作用，為基層官兵參與預算全過程建立起制度化渠道，另一方面是管理監督，推動基層官兵通過財務信息公開督促部門嚴格落實預算、通過績效評價促使部門為績效結果負責;對于基層官兵和基層組織，作為重要一環在參與式預算中被突出出來，重要職能是以“委托人”的身份參與意見征詢、預算懇談，由下而上地匯總上報需求，通過統一的評審機制參與項目申報和競爭，通過財務公開掌握的信息對預算執行情況進行監督反饋。

（四）參與式預算的管理鏈路

這是包括“需求—規劃—預算—執行—評價”的完整管理鏈路。根據“需求牽引規劃制定、規劃計劃主導資源配置”的基本邏輯，在需求匯總階段，財務部門聯合事業部門深入基層分隊，通過全面的預算懇談，調查匯總形成包括機關和各基層分隊的匯總任務需求清單;在項目篩選階段，初步梳理形成符合規劃計劃和資金約束的有效需求;在資金分配階段，根據項目成效、實施周期、預算約束等確定中期（3年）內資金分配方案;在開支管理階段，建立高水平的信息公開和評價監督機制，強化監督的約束力量，使事業部門嚴格按照預算方案支出;在評價監督環節，重點強化基層官兵的主體地位，參與財務部門組織的事業部門預算績效評價，促使其落實績效責任。

四、基層部隊參與式預算的實施機制

根據功能作用不同，實施參與式預算重點要建立完善預算民主懇談、質詢答辯、預算評審、信息公開四個關鍵環節的實施機制。

（一）組織全面的預算民主懇談

組織預算民主懇談是參與式預算的基本特色，也是做好預算管理鏈路其他環節的前提。當前基層部隊在年度預算編制之前，財務部門通常會召集各事業部門召開預算編制培訓會議，或者到各部門走訪，以便掌握年度工作籌劃情況，但是這種機關部門內部的溝通很難涵蓋基層建設的全部需求。預算民主懇談是在預算編制方案正式編報之前，由財務部門與事業部門共同組織，在基層營連分隊開展實施。其組織方式可以根據各單位實際情況不同，分為直接民主和間接民主兩種[4]。除了通過軍人大會、進班交流等全員直接訪談溝通形式之外，還有定向邀請、隨機抽取、代表庫選取、等比推薦等其他間接民主的組織形式。通過機關與基層全面高效的對話溝通，一方面建立起廣泛的協商渠道，最大范圍地征詢基層官兵需求和建議，全面匯總各單位對預算支出的偏好，另一方面也對之前預算執行情況進行監督評價，保障官兵全程參與預算執行情況審查監督的權利。

（二）進行預算初步方案質詢和協商

在基層廣泛參與、調研座談、廣泛收集意見建議的基礎上，對全面民主懇談階段形成的需求梳理分析后，進行項目質詢協商，根據經濟性、有效性標準初步篩選出有效需求，實現需求、規劃、預算之間的初步對接。這一過程發生在預算“一上”方案正式形成之前。機關部門與基層單位官兵之間可以通過直接民主或間接民主的方式，比如問卷調查、座談訪談、預算聽證、公開答復、投票決策等方式，對基層需求有所取舍，上下聯動地形成預算的初步審查方案。在預算“一上”之前懇談的對象也面向全體基層官兵，采用廣泛座談與代表懇談相結合的方式，廣泛收集意見進行取舍平衡。這一階段懇談的內容，主要涉及基層官兵的公用經費和部門事業經費的安排，重點聽取對這些經費分配管理存在的建議，在符合規劃安排和經費標準的前提下，形成涵蓋“最大公約數”的預算初步方案。

（三）組織預算評審實現預算平衡

這一環節發生在預算“二上”之前，為了兼顧時間效率和程序正義，一般選取有專業背景的基層代表參與。在預算“二上”編制階段，財務部門要對項目方案進行綜合權衡，因為不同基層單位提出的預算需求很可能超過預算總額約束，所以在民主懇談和初步篩選的基礎上，還要建立公平的審查機制、進行項目質詢和代表答辯，找準經費分配的平衡點，把規劃計劃落實到預算方案中。在此過程中，財務部門根據確定的預算總額約束和明確的重點規劃任務組織實施，基層分隊代表就與其有關的項目參與項目答辯。基層代表對項目篩選、資產處置、資金分配、支出方案等進行答辯和有序競爭，最終確定符合規劃計劃和資金約束的預算方案。對于各部門事業經費中常態化的保障項目，比如日常訓練保障、駐訓活動、訓練場地建設、表彰獎勵、營房維修等，可以在維持項目必要性的同時，每年對項目的開支范圍、經費標準、保障對象、管理方法等進行重新審核分析;對于各單位、部門的新增項目，比如演習活動、戰備建設、營區配套建設等，結合任務要求和保障基礎，全面論證經費預算方案，與其他部門經費項目進行充分權衡比較，確定開支的優先性。

（四）實施全程的財務信息公開機制

財務信息公開機制是實施全過程監督、確保預算參與成果落實的基本保障，應當在預算執行和監督評價過程中面向全體官兵實施。十九大明確要求，建立全面規范、公開透明的現代財政體制。參與式預算的信息公開應當是在公開內容、公開機制、實施保障、監督問責方面更加全面、更有約束力的公開。信息公開要求實行全面規范、全程公開透明的預算管理制度，所有部門的經費支出和預決算都要及時公開，接受基層單位監督，使部門行為從對上負責轉向既對黨委負責也對基層負責。財務信息公開要確保重要、完整、真實、及時，除涉密信息外，將大部分預算信息及時向部隊官兵公開，主動接受監督。在這其中，黨委要擔當起推動信息公開、破除部門壁壘、主動接受監督的主體職能責任。參照《預算法》《國務院關于深化預算管理體制改革的決定》（國發[2014]45號）等明確的預算公開內容、時限、范圍、標準等，參與式預算要對照建立起高質量的信息公開機制，對預算編制執行情況進行全程監督，防止出現隨意突破預算約束、隨意開支經費或者隨意調整年初預算安排的情況。J

【主要參考文獻】

[1] 董石桃.歐洲參與式預算的目標與模式[J].黨政研究，2016，（05）.

[2] 王雍君.參與式預算：邏輯基礎與前景展望[J].經濟社會體制比較，2010，（03）.

[3] 張慶才.地方參與式預算的前景與挑戰[J].財政研究，2012，（03）.

[4] 馬海濤，劉斌.參與式預算：國家治理和公共財政建設的“參與”之路[J].探索，2016，（03）.

【作者簡介】

王慶娟，女，武警后勤學院后勤保障系講師，碩士;研究方向：軍隊財務管理。

王哲，男，武警后勤學院后勤保障系講師，博士;研究方向：國防經濟管理。

凌晨，女，武警后勤學院后勤保障系助教，碩士;研究方向：軍隊財務管理。