鄉(xiāng)村振興背景下“空心村”治理對策研究

張貴友

摘要：隨著農村勞動力轉移和農民收入持續(xù)增加，出現了“空心村”現象。安徽作為傳統(tǒng)農業(yè)大省，也是農村勞動力輸出大省，“空心村”表現出顯著的人口空心化和地域分異特征;“空心村”不僅浪費土地資源、影響土地利用效率，也帶來了一定程度的農村社會風險。安徽省“空心村”形成的原因可以歸結為城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡、規(guī)劃管理欠缺、較弱的自然資源環(huán)境條件、法律制度的缺陷和傳統(tǒng)觀念影響，為此，“空心村”治理要深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、分層分類實施鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、加強農村基礎設施建設、完善鄉(xiāng)村治理法律制度、提高農民思想意識和鄉(xiāng)村治理參與度。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;空心村;治理對策

中圖分類號：F321.1 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2019）05-0037-006

改革開放以來，隨著農村勞動力轉移尤其是農村青壯年勞動力的轉移，以及農村居民可支配收入的增加，農村人口年齡結構出現了斷層，農村住宅的空間布局發(fā)生了重大變化。[1]村莊外圍建有大量新樓房，而村內卻基本上是閑置的舊房且居住者大部分是老齡人口。這種外圍建造嶄新，村內大量舊房閑置，被稱之為“空心村”。面對不斷加劇的農村空心化現象，空心村整治已被中國政府與學界持續(xù)高度關注。自上世紀90年代后期，國內外學者開始關注農村空心化現象，探討了農村空心化和典型村莊土地“空廢化”的成因與對策。[2]隨著農村空心化的不斷擴展，以及對“空心村”演進格局與動力機制的深入探討，學者們對“空心村”問題的認識逐步由側重土地廢棄浪費上升為關注鄉(xiāng)村地域的可持續(xù)發(fā)展，強調“空心村”是包括土地、人口、產業(yè)、基礎設施等要素在內的鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)功能退化的一種現象。[3]因此，“空心村”整治必須從促進城鄉(xiāng)要素有序流動和鄉(xiāng)村地域空間優(yōu)化重構的戰(zhàn)略高度，因地制宜、分區(qū)推進。[4]在黨的十九大提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的背景下，2018年中央一號文件指出，強化新建農房規(guī)劃管控，加強“空心村”服務管理和改造。為了解現階段安徽省“空心村”基本情況，安徽農業(yè)大學課題組2018年采取重點調研和面上調查相結合的方式，對安徽省“空心村”情況進行了調查。

一、安徽省“空心村”的特征和危害

安徽省復雜多樣的地形地貌，把全省分為淮河以北平原地區(qū)、江淮之間丘陵地區(qū)、皖西大別山區(qū)、長江下游平原區(qū)以及皖南山區(qū)。從調查情況來看，目前安徽省“空心村”主要集中在皖北的阜陽市、宿州市，江淮之間的淮南市和隸屬皖西大別山區(qū)的六安市;而皖南的馬鞍山、宣城兩市甚至沒有“空心村”。從具體數量來看，“空心村”集中度比較高的地市有：六安市508個、淮南市423個，宿州市9109個自然村、阜陽市165個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均不同程度地存在“空心村”現象，皖南蕪湖市空心村4個。

（一）安徽省“空心村”顯著地表現為人口空心化

“空心村”是村莊空心化特征的固化，安徽省“空心村”顯著地表現為人口空心化，即農村人口大量非農化轉移從而導致農村人口衰減。以沿江開放城市蕪湖為例，其經濟發(fā)展水平長期位于安徽省前列。目前全市共轄56個鎮(zhèn)，747個行政村，總農戶數79.84萬戶，農業(yè)人口數277.23萬人。從調研情況看，蕪湖市嚴格符合“空心村”概念的只有無為縣姚溝鎮(zhèn)的五洲和太白兩個行政村以及蕪湖縣灣沚鎮(zhèn)新圩、董村兩個村民組（見表1）。從這些“空心村”來看，人口空心化表現明顯。蕪湖縣灣沚鎮(zhèn)是城關鎮(zhèn)，隨著城鎮(zhèn)化推進和園區(qū)建設，出現了“空心村”。灣沚鎮(zhèn)新竹村新圩自然村戶籍人口80戶440人，其中常年外出人口295人，占該村總人數的67%，留守的大多數為老人，房屋閑置15戶;灣沚鎮(zhèn)楊村董村自然村戶籍人口91戶324人，其中常年外出人口172人，占該村總人數的53%，留守的大多數為老人，房屋閑置15戶。兩個自然村共同特點均為年輕人外出打工、創(chuàng)業(yè)、工作，就地安居，很少回村。同樣的情況在農業(yè)人口大市阜陽表現也很突出。據安徽農業(yè)大學課題組對阜陽市潁泉區(qū)調查，該區(qū)戶籍在農村但在城里購房并搬遷到城里居住的農戶有2000多戶，常年在外務工經商且基本不回村居住的農戶有1萬多戶。

（二）安徽省“空心村”還呈現出明顯的地域分異特征

安徽省不同區(qū)域的自然條件、資源稟賦、人口結構、鄉(xiāng)土文化、區(qū)位等要素的差異，使得鄉(xiāng)村在地域系統(tǒng)的退化性演變過程中，產生了明顯的地域分異特征，這一點也表現在“空心村”上。在經濟發(fā)展較為落后的山區(qū)和皖北平原地區(qū)，大量農村人口為尋求更好的就業(yè)機會千方百計涌入城鎮(zhèn)，一部分青壯年陸續(xù)在城鎮(zhèn)中定居，從而造成了舊居“人走房空”與村落萎縮;在一些區(qū)位和經濟發(fā)展較好的地區(qū)，農村居民可支配收入持續(xù)增加，農戶住房需求不斷增長，在村莊建設規(guī)劃滯后、宅基地使用管理不嚴格的情況下，許多農村新建住宅集中在村莊外圍、道路兩側，而村內存在大量的空閑老宅和宅基地，形成了外實內空、外新內舊、外齊內亂的“空心村”。更為典型的是，江心洲區(qū)、采煤（礦）沉陷區(qū)、行蓄洪區(qū)等地理區(qū)域“空心村”現象凸顯。上文提到的蕪湖市無為縣姚溝鎮(zhèn)的五洲和太白兩個行政村均地處江心洲。淮南市潘集區(qū)夾溝鎮(zhèn)由于采煤沉陷，3個行政村共有8個“空心村”，原有居民3303人，現只有居民422人。壽縣地處淮河中游南岸，“空心村”（見表2）大體分為三類：行蓄洪區(qū)搬遷型、規(guī)劃建設征遷型和交通閉塞偏僻型。行蓄洪區(qū)搬遷型“空心村”有139個，占總數的35.4%。規(guī)劃建設征遷型“空心村”有14個，占總數的3.6%。交通閉塞偏僻型“空心村”有240個，占總數的61.0%。從地理區(qū)位上看，越遠離縣城，“空心村”越多。如板橋鎮(zhèn)、眾興鎮(zhèn)、雙廟集鎮(zhèn)分別距離壽縣縣城45.7公里、60公里、80公里，這3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)空心村個數遠比其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)多。

（三）“空心村”的存在浪費了國家有限的土地資源

土地資源是人類社會賴以生存和發(fā)展的基礎，而“空心村”的存在卻浪費了國家有限的土地資源。國家法律明文規(guī)定“一戶一宅”，但在城市化過程中，由于缺乏完善的宅基地退出機制和村域土地利用監(jiān)督機制，再加上自然條件約束和農村地區(qū)建新不拆舊、繼承、強占等因素，致使造成一戶多宅、面積超標等現象普遍發(fā)生。同時新建住宅往往存在大建、亂建等現象，戶均住宅面積遠遠超過了國家標準的住宅面積，且因許多新建房屋布局混亂、間距大，潛在土地資源嚴重浪費。據阜陽市潁泉區(qū)調查統(tǒng)計，該區(qū)一戶多宅的農戶有1萬多戶。更進一步，按照劉遠風（2014）的分析，土地具有位置的固定性，“空心村”的存在造成土地利用效率下降，直接表現為其經濟價值不能充分實現。首先，農村土地除農戶宅基地等非農用途外，農村土地幾乎沒有非農經濟機會，農村土地的非農經濟價值實現主要依賴于城市擴張所致的國家土地征收。其次，為了獲得更多的公共設施服務，農民傾向于新建住宅向村莊外圍延伸，但由于舊宅復墾或開發(fā)的投入大、產出低，且較低的舊宅占地成本，農民往往建新不拆舊，導致土地閑置浪費。再者，由于農村社會保障制度不完善，農村居民尤其老人以土地作為根本的生存依托，僅以低勞動和低資本投入從土地獲得糧食蔬菜等基本生活資料，土地的經濟效益不能充分實現。因此，“空心村”成為節(jié)約集約化用地及嚴格保護利用耕地的重要阻礙，制約著經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（四）“空心村”的存在帶來了一定程度的農村社會風險

“空心村”尤其是“人口空心化”突出的“空心村”，使得農村社會建設面臨著多重阻礙，帶來了一定程度的農村社會風險。主要表現在，一是農村留守婦女、兒童、老人等群體權益受損的風險。在農村青壯年人口不斷外流的背景下，農村留守婦女、兒童和老人的權益己經受到了嚴重損害。這種損害不僅表現為這部分留守人群的田間勞動負荷加大，而且也表現為這部分留守群體的心理壓力加重。不難想象，家庭核心成員的外流，必將使得農村留守婦女、兒童和老人承擔起更多的家庭事務，因此，這不僅將加劇留守人口身體上的壓力，而且也將在很大程度上沖擊他們的心理承受能力。從整體上看，農村留守人口普遍會面臨較大的不安全感。二是鄉(xiāng)村治理虛化與異化的風險。一方面，由于農村精英及人才的缺失，鄉(xiāng)村治理面臨著主體虛化、弱化的風險，年老體衰的農村“當家人”己經越發(fā)不能勝任治理農村的重任，但又苦于難以找尋到中意的接班人;另一方面，農村青壯年人口的短缺不僅導致大量鄉(xiāng)村治理工作難以開展，而且還導致一部分鄉(xiāng)村治理工作走了形、變了味，出現了異化問題。比如，村內民主選舉、民主決策、民主管理、村務監(jiān)督等方面陷入了異化局面。三是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化面臨傳承風險。文化需要不斷繼承并在此基礎上發(fā)展才能保持長久的生命力，而這項工作在人才較少的農村是難以完成的，農村傳統(tǒng)文化將很有可能在風雨飄搖中“斷線”，以致“飄落”。而且，隨著農村信息化、市場化以及農業(yè)現代化程度的提高，外部市場文化對農村傳統(tǒng)文化的侵蝕日漸加劇。情況更為槽糕的是，大量不健康、灰色文化慢慢滲透進了外出農民的價值觀念中，并隨這些人口回到農村而擴散蔓延，這使得不少農民的傳統(tǒng)價值觀念受到了嚴重沖擊。

二、安徽省“空心村”形成的原因

從調研情況看，安徽省“空心村”形成的原因有以下五個方面：

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡

無論是居民選擇在城市買房落戶或是選擇在農村邊緣交通便利的地方建立新居，最根本的原因在于村民經濟收入的增加，有了追求更好、更高生活質量的資本和能力。早期受城鄉(xiāng)二元經濟結構及農業(yè)支持工業(yè)發(fā)展政策的影響，城市工業(yè)經濟不斷發(fā)展，農村經濟一直緩慢上升，城鄉(xiāng)差距較大，農村居民基本上被捆綁在農業(yè)生產上，既不離土也不離鄉(xiāng)，農村人口較多。隨著改革開放的不斷深入及社會主義市場經濟的不斷發(fā)展，沿海發(fā)達地區(qū)的二、三產業(yè)迅猛發(fā)展，吸引了包括安徽省在內的中西部地區(qū)農民工涌入，尤其是“第二代農民工”。于是，在城市拉力的作用下，大量的農村勞動力就會涌向城市。農民工轉入城市，在推動城市經濟發(fā)展的同時也增加了自身的經濟收入，提高了購買能力，增強了農民的建房欲望;由于房屋建設在村民收入支出占有的比重較大，基于“經濟理性人”的考慮，在舊宅的基礎上蓋建房屋，其所需成本和以后生活的便利都不如在村外圍道路邊緣等地蓋建新房，加之占用耕地建房相比農田的產出效益更經濟，村民紛紛選擇在村莊外圍或道路邊緣擴建、搶建新房，由此內空外擴、粗放建房的布局愈演愈烈，“空心村”的形成不可避免。同時，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，各種人力、資金等不斷地涌向城鎮(zhèn)，農業(yè)生產所需的人力資本和資金不斷減少，致使農業(yè)發(fā)展動力不足，農業(yè)生產效益低下，農業(yè)、農村對人們的吸引力不斷下降，越來越多的人離開農村，久而久之，必然帶來越來越嚴重的“空心化”現象。

（二）規(guī)劃管理欠缺

“空心村”的形成，既在于早期村莊建設存在自發(fā)隨意性，也在于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期間對其規(guī)劃的監(jiān)督管理上存在嚴重缺位。早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的管理只集中于稅費收繳、計劃生育任務的完成情況，而對村容村貌、村莊自然與環(huán)境的協(xié)調等方面關注較少，在考察和管理過程中也很難將村莊規(guī)劃布局以及村莊與城鎮(zhèn)融合發(fā)展等方面納入其中。隨著新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設的不斷推進，鄉(xiāng)村整治工作及其力度也在不斷地加快和提高，但是“空心村”整治要考慮到許多影響因素，尤其是整治中政府部門、村民之間，因各自權責和利益不同，在村莊規(guī)劃的編制和執(zhí)行中都有著各自不同的意見和要求，導致理論和實踐無法實現統(tǒng)一;而在舊宅基礎上規(guī)劃整頓村容村貌，因產權不明，房屋確權、登記困難，無法對農民的閑置土地進行統(tǒng)一回收、管理，也沒法要求村民必須“拆舊”才能“建新”，規(guī)劃整治工作開展起來相對較難，執(zhí)行起來更是困難重重。或者雖然政府在城市發(fā)展規(guī)劃中，總體上指出城市未來的發(fā)展方向，以及村莊的規(guī)劃布局，但是在村莊房屋和設施的建設管理中，不僅規(guī)劃及管理實施辦法較為籠統(tǒng)，其可行性和操作性都存在許多不明確的地方，“空心村”整治和新型城鎮(zhèn)化建設仍有很大的差異性和不均衡性。由此，村民新建房屋自發(fā)隨意性較大，整體布局散亂、不協(xié)調，且“一戶多宅”現象普遍。

（三）自然資源環(huán)境條件較差

農村聚落是人類適應、利用自然資源環(huán)境的產物，是動態(tài)變化的。地質、地形、地貌、水文、氣象、植被、土壤等自然條件作為農村聚落選址考慮的首要因素，影響到農村聚落的規(guī)模大小、密度與布局形態(tài)。自然地理過程原本是一個相對穩(wěn)定、緩慢的演變過程，對農村聚居的動態(tài)變化影響相對較弱。但干旱、洪澇、地質等自然災害的頻頻發(fā)生，以及自然生態(tài)環(huán)境的逐漸惡化等突變因素都將成為部分農村聚落被動式遷移、衰退甚至消失的重要原因。通常情況下，與平原地區(qū)相比，山地丘陵、灘涂洼地、行蓄洪區(qū)等自然條件相對惡劣的地區(qū)多會發(fā)生。另一方面，隨著城鄉(xiāng)融合度加大，以及農村經濟社會發(fā)展、農民收入增長，農村居民改善居住條件的意愿和能力增強，而村外豐富的自然資源和良好的環(huán)境條件為住宅向村莊周邊擴展提供了基礎。安徽省一些老村自然條件不好，主要是地勢低洼、交通不便。農民為了改善生活條件，另選自然條件好、交通便捷的地方建房，原來的舊宅基地就空了下來。尤其是行蓄洪區(qū)，在政府引導扶持下，統(tǒng)一搬遷到規(guī)劃建設的居民新村，老宅尚未處理，大部分用于置放生產農具、機械或作臨時倉儲，比如阜南縣王家壩鎮(zhèn)崔集子村。

（四）法律制度的缺陷

目前中國農村的土地使用制度以及土地管理制度等方面還存在著界限不明、權責不清等問題;同時還比較缺乏相應的法律文本，規(guī)章制度建設也比較滯后，比如在保障和行使農村宅基地使用權方面，大多采用政策調整方式，尚未進入土地使用權法律制度體系約束框架中。而且，《土地管理法》也沒有對農村宅基地使用權期限進行相關規(guī)定，加上法律規(guī)定農民房屋的私有財產性質，易使農民誤以為宅基地也是私有的，可以長期、無限期地占有。審批制度方面，因村干部法制觀念不強，易無原則、無規(guī)章地隨意審批，而上升到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等組織管理部門，對于村民宅基地的申請，也不會深入調查，宅基地批放的隨意性不可避免。另一方面，戶籍制度在一定程度上限制了人們進城安家的積極性。雖然，近年來國家在破除二元城鄉(xiāng)經濟結構體制的過程中，逐步放開了戶籍制度的管理，不斷降低農民進城的門檻，但進城務工農民仍舊享有農村土地承包權和宅基地使用權，即使農民選擇在城市居住生活，也不會輕易放棄農村房屋的所有權，這樣不僅造成房屋的閑置、廢棄，也使得農田大量撂荒，農村“空心化”嚴重，治理工程復雜且艱巨。此外，村莊建設中，土地管理和行政執(zhí)法部門往往會受到各種因素的干擾，具體的工作中易出現以權謀私、權錢交易等現象，對違法征用、占用和使用土地等行為，發(fā)現不及時，查處不得力。同時，雖然法律對于村民違法違規(guī)建設有著相應的處罰規(guī)定，但在實際執(zhí)行過程中，必會遭到村民的極力反對，致使行政執(zhí)法落實困難，查處、懲罰措施執(zhí)行不力。

（五）傳統(tǒng)觀念影響

“空心村”形成很大一部分原因在于農民思想觀念的陳舊和落后，首先表現在小農思想比較濃厚，對宅基地權利認識不清，土地節(jié)約意識淡薄，以為只要是自家所占的土地就是自己私有的，于是在新房建設上就會存在搶建、大建、亂建等現象;同時，村民之間還存在從眾攀比擺闊的狹隘心理，因為房屋在一定程度上就是農民的臉面，房屋建設的好，村民底氣就足、生活就有面子;且近年來，農民結婚的標準不斷提高，女方在考察男方經濟基礎時，有無新房屋及房屋大小成為重要影響因素，所以在建房時，無論院落，還是樓房都講究氣派、寬闊，而對于實際效用則不在考慮范圍內，由此在村外圍、道路旁占用大量耕地建房的現象愈演愈烈。其次，在于農民封建思想比較嚴重，在住房方面，不僅講究“風水”，信奉“宅大進財，路寬出官”的吉言，導致新建房屋布局散亂，不協(xié)調;同時，受傳統(tǒng)宗法觀念以及念舊思想的影響，認為老房子是祖宗留下來的，是根、是源，不能動，更拆不得;也有村民為了可以在回家祭祖或節(jié)慶日拜訪親戚時暫時居住而留下老房子，于是“建新不拆舊”的狀況大量存在。這種局面使得農村村民平均住宅面積遠遠超過國家規(guī)定標準，出現村外房屋布局混亂、村內空閑一大片的“空心化”現象。

三、“空心村”治理對策

開展“空心村”治理工作，應緊緊圍繞實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，堅持“政府引導，規(guī)劃先行;因地制宜，分步推進;群眾自愿，規(guī)范操作;整合資源，政策保障”的原則，通過深化農村改革，盤活農村閑置土地資源，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時需要多部門齊抓共管，協(xié)調各方面力量，制定合理規(guī)劃，共同做好“空心村”治理工作。

（一）深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

深化戶籍制度改革，有力推進農業(yè)轉移人口市民化，打牢城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎。一是著力破除革新與戶籍有關的管理和福利制度，徹底瓦解城鄉(xiāng)二元結構，實現真正意義上的一元化發(fā)展。二是完善農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，強化中央政府責任，貫徹落實中央預算內投資安排與吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤政策，縮小地區(qū)間城鎮(zhèn)公共服務差距，提高農民工落戶中小城鎮(zhèn)的意愿。尋求城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破點。首先要突破城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的割裂，統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃，把農村與城市一樣看待，鄉(xiāng)村空間與城市空間平行建設。其次，必須加快突破城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享發(fā)展。在教育、衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)和社會保障方面，城鄉(xiāng)實施統(tǒng)一標準，加快推進城鄉(xiāng)要素一體化。要破除城市要素資源流向農村的阻礙，尤其是城鄉(xiāng)土地要素資源配置制度，要充分賦予農村建設用地權利，允許農村集體建設用地用于非農生產，以及賦予相應的出租、轉讓、抵押等權利。深化農村宅基地制度改革，繼續(xù)探索宅基地有償退出范圍擴展，逐步試行向外來資本有序開放。深度打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的產業(yè)基礎。繼續(xù)推進農業(yè)適度規(guī)模經營，同時需要注重發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)，實現鄉(xiāng)村三產融合發(fā)展。[5]

（二）分層分類實施鄉(xiāng)村振興規(guī)劃

結合安徽省情特別是城鄉(xiāng)融合發(fā)展實際以及農民追求美好生活的訴求，按照不同區(qū)域規(guī)劃和功能定位，制定農業(yè)農村可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，走集約化鄉(xiāng)村建設道路，呈有序發(fā)展狀態(tài)。尊重農民意愿，按照空間布局合理、集約節(jié)約化利用土地原則，科學編制農業(yè)農村發(fā)展規(guī)劃，做到不同區(qū)域不同類型村莊建設有據可循、有規(guī)可依。對已經各方確認廢棄的住宅和其他建設用地，謀劃制定切實合理的回收方案，逐步實現復墾再利用。貫徹落實中央和安徽省《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2020年）》要求，緊密結合不同地區(qū)村莊的社會發(fā)展歷史、經濟基礎、地理區(qū)位、自然條件、資源稟賦等，按照居住集聚提升、鄉(xiāng)村融入城鎮(zhèn)、村落特色保護、房屋搬遷撤并的思路，分類推進“空心村”整治，不搞一刀切。各地要制訂控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃，確保“空心村”改造的有序性、系統(tǒng)性、科學性和前瞻性。規(guī)劃建設應充分尊重民意、優(yōu)化空間布局、完善配套設施。根據各村自然環(huán)境、地理位置、經濟基礎等實際狀況，按照“因勢利導、先易后難”的原則，借鑒已經試點的成功經驗，依照規(guī)劃分步實施。

（三）加強農村基礎設施建設

加強農村基礎設施建設，提升農業(yè)農村應對自然災害的能力。落后的農村基礎設施，不僅不利于農業(yè)的生產，也嚴重影響農民的生活居住。與農民生活居住最緊密的水、電、路等方面，如果無法得到滿足，村民在選擇新房建設地址時很容易沿著村外圍和道路邊緣建設，由此一來，村莊內部的“空心化”將不可避免。因此，在“空心村”整治過程中，無論是舊村的改造或是新村的建立，都應加強村內基礎設施的建設。一是應在合理規(guī)劃布局的基礎上，通過遷村并點、整體搬遷，逐步使農民住宅向中心鎮(zhèn)、社區(qū)、中心村集中。新建住宅結構設計應符合功能實用、套型多樣的基本原則，滿足農民生活的實際需要。已建成社區(qū)應補充完善各類配套設施。二是要加強對村內道路、電路以及飲水等基礎設施的改造和建設。道路建設要最大化地便于村民出行，道路硬化要“到村”又“到戶”;電路和信息網絡的建設要不斷加以完善，保障村民的用電安全和上網的便捷性;加強自來水的建設，使其能夠喝上安全衛(wèi)生的飲用水。三是要加強對村內環(huán)境的整治。加強對舊村中危房、廁所的改造，改善村莊污水、垃圾處理收集設施，通過增設村內垃圾桶，建立集中的垃圾處理站，對農村生活垃圾進行無害化處理。鼓勵花草、樹木種植，實現村內“綠化”，美化居住環(huán)境。四是要增加農村休閑、娛樂設施的投入。在村內建立便于村民鍛煉的體育設施，修建棋牌室、農家書屋、文化劇院等，滿足村民的休閑需求。

（四）完善鄉(xiāng)村治理法律制度

努力推進農村宅基地管理制度改革，完善宅基地使用及轉讓制度，建立嚴格的宅基地審批和監(jiān)管制度。在宅基地使用和轉讓方面，必須明確其與村集體經營建設用地之間的關系，可將村集體經營性建設用地納入有償使用的范圍，村民要想使用，需支付相應的費用;允許符合條件并取得建設用地使用證明的宅基地依法進行流轉，嚴格管理和監(jiān)督宅基地流轉程序、交易方式。建立嚴格的審批和監(jiān)管制度。宅基地審批部門，要嚴格審批程序，實行審批公開透明制度，加強跟蹤管理，明確責任，實現審批工作的透明化、規(guī)范化和法制化。同時，完善監(jiān)督舉報制度。加大對農村房屋建筑的巡查執(zhí)法力度，確保“空心村”整治工作順利進行。結合農村違法違規(guī)建房的實際情況，制定相應的處理辦法，嚴厲拆除整治期間頂風搶建的違法違規(guī)房屋，強力拆除非法占用基本耕地的違法違規(guī)建房，清除擁有兩處及以上住宅的村民違法違規(guī)建房，杜絕建新不拆舊等現象。

（五）提高農民思想意識和鄉(xiāng)村治理參與度

充分利用廣播、電視、微信等多種宣傳渠道，提高農民珍惜土地的思想意識。大力宣傳“空心村”治理的目的意義、目標要求，讓農民切身感受到保護土地資源的重要性和緊迫性，要讓農民改變“廳堂天下”的錯誤土地和宅基地觀念。[6]樹立農村土地集體所有共識，自覺遵守執(zhí)行土地利用規(guī)劃，做到“建新宅則退舊宅”，提高“空心村”治理的農民參與積極性，使“空心村”整治的諸項制度和措施得到農民的理解支持，并成為自覺行動。加大宣傳“空心村”治理的成功案例，讓村民看到整治后村莊人居環(huán)境、村容村貌的改善和生活水平的提升，從而促使其自覺、主動地參與改造。加大政策制定和引導力度，切實貫徹《土地管理法》“一戶一宅”制度，明確告知村民：凡有住宅閑置而又向村里申請新建住宅的，必須無償將舊宅基地交回村里，否則一律不予安排。對于之前已經形成“一戶多宅”事實的，嚴格按照農村宅基地使用面積超出的規(guī)定，依法依規(guī)收取超標占用費，以引導農民自覺上交閑置的舊宅基地。

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（責任編輯 張亨明）