地方政府工作部門權責清單制度效用的提升路向

摘要：地方政府權責清單在轉變政府職能、深化“放管服”改革、推動政府全面依法履職盡責等方面發揮基礎性制度效用。在實踐層面，我國各級地方政府基本完成了權責清單的編制、公布及實施工作，然而政府權責清單的現實制度效用仍需提升和強化。對地方各級政府而言，提升權責清單制度效用，首先，要對政府工作部門權責清單實施規范性審查，及時發現其內容形式的規范性不足并作相應優化;其次，堅持“制中求變”，運用過程性思維對權責清單實施動態管理，不斷增強政府工作部門權責清單的適用性和實用性;再次，健全權責清單生效的組織保障體系，逐步將權責清單打造成政府工作部門的履職清單，從而協同促使地方政府權責清單制度落地生效、提質增效。

關鍵詞：政府工作部門;權責清單;基礎性制度效用

中圖分類號：D63-3 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2019）05-0107-006

2018年1月中央編辦、國務院法制辦印發的《關于深入推進和完善地方各級政府工作部門權責清單制度的指導意見》（中央編辦發[2018]23號）明確指出，我國地方政府權責清單制度化實踐面臨著“標準規范不統一、內容差異較大、權責事項不對等、監督問責不具體、實用性不強”等諸多問題，要求各級地方政府進一步完善權責清單制度，使之切實發揮“基礎性制度效用”。依據中央文件關于提升地方政府權責清單基礎性制度效用的任務要求，地方政府的工作思路應是從權責清單基礎性制度定位出發，以解決現實問題為導向，以強化制度效用為目標，制定提升本級政府權責清單制度效用的創新方案，在實際工作中遵循優化邏輯，結合經濟社會需要和部門業務性質，深化創新探索，確保具體工作部門權責清單落地生效、提質增效。

一、提升地方政府工作部門權責清單制度

效用的整體思路

“提升地方政府工作部門權責清單制度效用”整體上涵融于“完善地方政府權責清單制度”這一范疇，解決的是地方政府權責清單制度效用如何深化和強化的問題。各級地方政府及其工作部門需要對整體工作進行全面思考和通體考量。

（一）戰略性理解地方政府權責清單的基礎性制度定位及效用

地方政府權責清單“基礎性”的制度定位及制度效用理應體現在三個維度：一是“以點帶面”，以政府運行制度建設和政府治理能力現代化推動中國特色社會主義制度完善和發展，助推實現全面深化改革總目標;二是“結點成網”，有機連結政府職能轉變、簡政放權、機構整合等關鍵節點，網絡化聯動新一輪機構和行政體制改革，鞏固新時代機構和行政體制改革成效;三是“由表及里”，打造政府工作部門履職清單，協同推動政府部門全面正確履職盡責。對地方政府而言，切實推行權責清單是政府提升國家意志貫徹執行力、推進國家治理能力現代化的制度化橋接，是加速建成中國特色的法治政府、服務型政府的制度化安排，是政府及其工作部門自我塑造、自我完善的制度化依據。

（二）多角度審視地方政府權責清單制度化的實踐障礙及癥結

客觀而言，我國地方政府權責清單的制度化實踐中存在著諸多現實問題，可分為兩類：一類是權責清單制度設計層面的問題，集中表現為“權責梳理標準不一，缺少統一規范”[1]。另一類是權責清單制度執行層面的問題。這類問題既具體體現在清單“公開途徑不統一”方面，也體現在地方政府推行權責清單實踐中“雷聲大雨點小”“新瓶裝舊酒”以及“幻覺積累效應”[2]“象征性執行”[3]等方面。其結果可能致使權責清單“權威性不足、影響力有限、權力下放難”[4]等效用損耗情形。上述地方政府權責清單制度化的實踐障礙，一方面源自所涉主體“政治觀念畸形”“權力觀念蛻化”等的價值觀念異化，另一方面是由于權責清單“規范依據設定缺漏”“相關過程公眾參與不足”等客觀原因所致[5]，最終形成了地方政府權責清單“實用性不強”[6]的現實。完善地方政府及其工作部門權責清單，當務之急是依據中央文件的任務要求，以問題為導向，找準工作實踐的痛點和難點，及時止損增益。地方政府及其工作部門在審視權責清單制度化實踐障礙及癥結時，可借助“向上看”“回頭看”“左右看”的方式發現本級本部門權責清單制度化問題的共性與特性，并從主觀和客觀兩個角度找尋問題根源和優化方案。

（三）全過程把握提升地方政府工作部門權責清單制度效用的關鍵點

具體來說，提升工作部門權責清單的制度效用，一要深刻領會權責清單的制度精神，正確認識權責清單的實踐價值。我國地方政府權責清單制度化實踐中不同程度出現的清單制度設計機械僵化套用、清單制度象征性執行或選擇性執行等問題，深層次反映出部分行政主體尚未對權責清單的制度價值和制度精神形成全面而理性的認識。當前及以后，地方政府及其工作部門需要自覺認領責任，深化接力探索，遵照法治、便民、有效等原則，主動貫徹權責清單標準化規范化建設的任務要求;同時結合自身特點，科學優化部門權責清單，并將權責清單內化成工作規范和行為準則。二要能動解決權責清單制度設計、制度銜接、制度執行過程中的突出問題，創新清單制度效用的提升方案。地方政府提升工作部門權責清單制度效用，首先，要對既有權責清單的制度設計實施規范性審查，及時發現其內容形式上的規范性不足問題，并借助清單制度設計的調節調適，增強其權威性和有效性。其次，在確保清單規范性的前提下，以“制中求變”為理念，結合行政生態的發展變化以及自身工作的實際需要，對本級本部門權責清單制度實施動態管理，增強其適用性和實用性。再次，藉由清單管理制度建設逐步將權責清單打造成政府工作部門履職清單，并通過組織績效管控、政務信息平臺建設等方式健全權責清單效用的組織保障體系，從而使權責清單在規制政府用權履職、強化便民服務和社會監督等方面切實產生實效。

二、規范性審查地方政府工作部門權責清單的

制度設置

理想狀況下，制度設計理應踐行完美邏輯，然而理論和實踐交互顯示，人類社會任何制度的設計只能整體上遵照完善邏輯，并在制度執行過程中不斷提升原有制度設計的科學性。地方政府工作部門權責清單基礎性制度效用的提升，要在實踐中被檢視并加強其設置的規范性和適用性。

（一）確定地方政府工作部門權責清單制度規范性審查的基本向度

從黨和國家積極推進權責清單標準化規范化建設的動機看，提升權責清單規范性的根本是為了保障清單的有效性。換言之，審查地方政府工作部門權責清單的規范性既是為了使清單看起來更“齊整”，也是為了使之用起來更“有效”。從這個意義上講，明細“權責清單究竟發揮什么樣的基礎性制度效用”是審查地方政府工作部門權責清單規范性的根本依據。推進地方政府工作部門權責清單的規范性審查工作，需要從效用審查、形式審查、內容審查三個向度系統展開。

（二）明確地方政府工作部門權責清單制度規范性審查的責任主體和主體責任

無論是早期自下而上的實踐探索抑或后來自上而下的全面推行，權責清單均是在政府內部條塊關系的基礎上編制生成的。規范性審查地方政府權責清單的制度設置，同樣需要基于政府內部的職能條塊關系，分級分類明確實施規范性審查的責任主體和主體責任。首先，省市縣三級黨委政府需要領銜落實黨和國家關于進一步推進和完善地方政府工作部門權責清單制度任務要求的統籌責任。其中，省級清單編制部門需要遵照中央相關任務指向，建立健全輻射全省的政府權責清單審查工作機制，全面審查全省各級政府權責清單體系的實際設置情況，以確保全省范圍內政府工作部門權責清單內容格式的統一性、一致性。市縣兩級政府需要按照中央和省級工作部署，通過橫向、縱向對比，積極統籌落實本層級政府權責清單的全面審查工作。其次，省市縣三級的職能部門需要承擔本系統、本序列權責清單制度設計規范性審查的主體責任。上級職能部門除了要對本級工作部門權責清單進行規范性審查之外，還要對下級工作部門權責清單設計的審查工作進行必要的引導和指導，以確保本職能序列清單的內容形式上下銜接、連貫一致。再次，具體政府工作部門需要承擔規范性審查本部門清單制度設置的落實責任，參照清單編制部門提供的通用參考目錄所規定的內容格式填充本部門業務信息。地方政府工作部門還要對比通用清單條目與本部門業務內容之間的銜接融合關系，審查二者之間的兼容性、互洽性。同時，應當讓相關公眾在地方政府工作部門權責清單制度設置的規范性審查工作中“現身”“發聲”，讓大家“看得懂”“用得好”。對此，地方政府的工作部門可借助線下、線上信息交換渠道，及時收集并吸納社會公眾關于完善政府權責清單設計的意見。

（三）找準地方政府工作部門權責清單制度內容形式規范性不足的問題

其一是考察工作部門權責清單是否符合清單編制部門設定的形式規范。首先，全面審查地方政府工作部門權責清單層級體系是否健全。這一環節重點關注的是具體職能部門是否已經分層逐級建立了權責清單。其次，考察部門權力清單和責任清單是否實現形式上的兩單融合。目前，全國約有15個省份的政府權責清單尚處于分開設立狀態，這種情況也反映在地方政府工作部門的權責清單設計上。再次，考察部門權責清單中權責歸類設置是否在形式上符合清單編制部門設定的規范要求，及時發現并處理部門間“權力數量差距較大”“清單結構安排不統一”“權力歸類標準不統一”[1]等問題。最后，考察清單公布方式和呈現方式是否規范統一。以清單公布為例，遼寧、江蘇等省的政府工作部門權責清單需要點擊下載文件才能閱讀，呈現形式和方式雖統一但不便使用;一些省份同一區劃內的工作部門清單有的是直接以網絡頁面的形式公布，有的是以WORD 文檔或EXCEL表格公布，沒有做到公布形式上的統一。

其二是考察地方工作部門政府權責清單內容是否存在結構性缺漏。我國地方政府權責清單內容的結構性不足問題比較突出的是規范依據設定缺漏[5]、責任清單問責缺失[4]、權責事項不對等、監督問責不具體等。我國約有23個省份的政府權責清單缺少關于部門間交叉職責的制度規制，約有8個省份的權責清單并未設置業務相關的運行流程或服務指南。責任清單只明確職責而缺少問責板塊的情形也在很多省份及工作部門權責清單中廣泛存在。職能同構的組織設置以及權責清單自上而下的生成機理使得省級權責清單目錄及內容的“缺席”也對應表現在省市縣政府工作部門權責清單上。

（四）厘清地方政府工作部門權責清單制度設計的優化思路

雖然中央要求各省（市縣）“編制權責事項通用參考目錄”，但是這個表述并不意味著地方政府工作部門就完全失去了設計本部門清單的自主性和能動性。其一，權責事項目錄的“通用”屬性強調的是清單的普遍適用性和形式統一性;其二，權責事項目錄的“參考”價值在于給予工作部門的清單編制工作提供規范性引導和原則性設定。因而具體工作部門完全可以在遵循清單編制原則基礎上從適用性、實用性角度優化本部門的清單設計。

地方政府的工作部門有必要借助自查機制，首先，做到原則上的“上行下效”，確保清單規范性整體趨同。一要從形式上審查部門清單所涉職權職責的名稱、類型、依據、編碼等是否符合規范表述;二要從內容層面審查清單涵容的行政職權的行使主體、事項、依據、流程、崗位、責任等內容之間是否存在規范的對應關系，并對清單內容進行查漏補缺。其次，在優化清單制度設置方法上要做到“左顧右盼”，自覺橫向參照同級同類部門經驗做法，通過經驗萃取，積極完善本部門的清單設計。最后，審查和反思本部門清單設計的優點與不足，及時補偏救弊、止損增益。不規范的清單設計固然需要矯正，但是規范而無效的制度設計同樣需要調適。例如在一些推行大部制的基層政府中，工作部門間的職能關系和組織關系很難做到與上級職能部門嚴格對接。面對這種情況，相應的工作部門如果僵化套用上級部門或其他地區同級部門的模式設計本部門的權責清單，那么因之而成的看似“規范”但不適用的清單只會使部門工作陷入遵從困境。為了增強權責清單的適用性，地方政府工作部門有必要把組織成員關于執行部門權責清單的實踐體驗和工作建議體現在清單的優化設計上。此外，公眾關于部門權責清單的用戶體驗和建議要求也應充分體現在清單優化設計之中。

（二）依據權責清單健全地方政府工作部門內部管理制度體系

從組織遵從層面看，部門權責清單是部門履責的規范依據，但是鑒于部門業務的獨特性和公共服務的復雜性，關于政府權責關系的制度限定實際上難以全面涵蓋政府工作部門具象性的業務內容，只能給予政府工作部門和相關公眾輪廓式指引。這樣就給政府部門及其工作人員預留了選擇性執行的空間。如果在權責清單和政府工作部門履責之間，對應建立富有操作性的專業性業務清單，這個業務清單可以成為權責清單有力的實踐注解。為強化和提升權責清單的制度效用，地方政府工作部門應依據部門清單所涉行政職權的類別和行政職責的內容，積極推動部門管理制度規范與權責清單的有效銜接和內在融合，將權責清單規定的“應為之事”逐步打造成部門履職清單，以體系化、細分化的清單制度體系集結促成政府部門權責清單的協同落實。

（三）依據權責清單強化對政府工作部門盡職履責行為的組織管控

雖然政府權責清單并不能算作嚴格意義上的法律法規，然而從組織管理角度看，權責清單權威性地將工作部門的“應為之事”“行事之權”和“應擔之果”有機共置于同一個政府自我規制規范的閉合體系之中，能夠積極促使政府工作部門全面正確盡職履責。作為一項政府組織自我規制規范，權責清單必須有組織管控作為保障：其一，通過對地方政府工作部門權力運行過程實施“全過程”“標準化”的行政監管和社會監督，以確保政府工作部門依法用權;其二，結合權責清單及相關的業務清單對地方政府工作部門進行績效管理，并實施實質性問責。一般來說，對政府工作部門盡職履責行為的組織管控最終會落實到對政府部門工作人員執法用權行為的評價與強化上，因而只有將部門權責清單細化成具體的業務清單并對具體業務清單的執行情況實施常規的績效管理，才能切實保證權責清單制度落地生效。

（四）圍繞權責清單打造地方政府工作部門體系化政務信息平臺

對公眾而言，公開的政府權責清單拓寬了公眾對政務信息的攝取渠道，但是當前地方政府工作部門權責清單的呈現方式、相關辦事流程等方面仍舊存在便民性不足的問題，亟須通過政務信息平臺建設加以改進。首先，地方政府工作部門需要改進政府權責清單的網上公示效能，盡可能使辦事人員找得到、看得見、讀得懂。雖然地方政府的大多數工作部門已經做到了將清單信息“掛在網上”，但是許多地方政府工作部門“掛在網上”的權責清單有的是內容過于簡單，只有權責的基本條目，缺少辦事指南或工作流程;有的則是內容詳實，但表述過于專業，公眾很難快速獲取辦事信息;有的政府工作部門的權責清單需要下載文件或掃碼關注才可以閱讀，等等。針對清單不便使用、不便查詢等問題，地方政府工作部門應堅持便民服務導向，提煉出部門核心業務的關鍵信息并借助技術手段制作發布簡明易懂的運行流程或辦事指南，確保公眾看得懂、用得好。其次，地方政府工作部門需要進一步加強智慧政府建設，切實施行“互聯網+”政務服務，提升政府權責清單網上運行效率效果。地方政府工作部門應盡可能運用信息技術，“讓數據多跑腿，讓群眾少跑路”，積極推進線下辦事和線上辦事流程融合運行，盡量讓公眾發起業務流程之后減少事前咨詢、事中折返、事后問詢的時耗，提升政府工作部門辦事效能。最后，提升地方政府政務信息平臺運行效率和效果還需要政府工作人員建立常規性電子政務信息處理能力提升機制。

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（責任編輯 吳 楠）