農村低保政策的保障效果與治理轉型

崔昱瑾 尹越 濮曉

摘要：通過對農村低保政策的瞄準效率及救助的充足性進行評估，發現現階段農村低保保障效果較差，深入分析其原因，提出了幾點建議。即促進農村低保制度管理的規范化;增強農村低保標準的科學性與合理性;建立合理的評審機制，嚴格執行低保政策;完善監督機制等加快農村低保治理轉型，以不斷增強農村低保政策的保障效果，助力國家扶貧戰略。

關鍵詞：農村低保政策;保障效果;治理轉型

中圖分類號：F323.89 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）19-0122-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.025 ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： Through the evaluation of the targeting efficiency and the adequacy of the assistance of the rural minimum living security policy. It is found that the effect of the rural minimum living security system is poor at this stage. Through in-depth analysis of the reasons， it is proposed to promote the standardization of the management of the rural minimum living security system， enhance the scientific and rationality of the rural minimum living security standard， establish a reasonable evaluation mechanism and strictly implement the minimum living security policy， improve the supervision mechanism and other suggestions to continuously enhance the guarantee effect of the rural minimum living security policy and help the national poverty alleviation strategy.

Key words： rural minimum living security policy; guarantee effect; governance transformation

黨的十九大明確指出，農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。農村低保制度是國家向低于最低生活保障標準的貧困家庭給予救濟，是政府向農村貧困家庭提供的一項無條件公共轉移支付，使農村貧困家庭共享經濟社會發展成果。截至2016年底，農村低保在全國范圍內已經覆蓋2 635.3萬戶4 586.5萬人，各級財政共支出農村低保資金1 014.5億元，無論從覆蓋人口數量還是投入資金總額來看，中國農村低保都已經成為世界上規模最大的減貧性轉移支付項目之一。

中國農村低保政策自2007年在全國實施起，其覆蓋面與救助水平不斷提高，但其瞄準偏誤問題卻一直被社會各界廣泛詬病[1]，其實施效果和問題也一直受到學界和政界關注。農村低保的政策目標在于緩解農村絕對貧困，在總體預算有限的情況下，減貧項目能否準確瞄準貧困對象對于實現其最終政策目標至關重要。由于轉移支付配額數量固定，村/社區的低保人數往往會受到指標限制，因此一些貧困家庭可能就得不到這種救助[2]。同時，中央政府對農村低保的規制只是框架性的，地方政府被賦予了較大的自主權，這固然保證了靈活性，但也可能出現收入評估、低保監督和瞄準的異質性混亂，進而影響整個系統的減貧效果[3]。在實際操作過程中，“維穩體制”與“權力性關系”導致中國農村低保制度出現體制性異化，產生了許多“關系保”與“維穩保”，導致低保錯保率偏高[4]。因此，作為一項基本的農村公共政策，對其實施效果的評估有利于確保低保政策向政策目標靠近，推動政策目標的順利實現，發揮低保政策應有的功效[5]。本研究通過瞄準效果及救助的充足性對中國農村低保政策的保障效果進行評估，從根本上分析了中國現階段農村低保政策保障效果差的原因，從而提出有效對策建議，以推進中國農村低保政策治理轉型。

1 ?農村低保政策的保障效果

農村低保政策是維持農村居民最低生活水平和保障基本生存權的最后一道安全網，其保障效果直接關系到精準扶貧和精準脫貧戰略的成敗，對實現全面建成小康社會具有至關重要的意義。但目前存在的管理粗放、評審亂象、制度目標不合理等現象，導致現階段農村低保政策保障效果較差。

農村低保政策作為農村社會保障體系的基本內容，同時也是中國新時期農村重要的一項社會救助政策，對于農村低保對象的準確識別以及救助充足性的提高是促進制度順利實施的前提。基于2011年中國健康與養老追蹤調查（China Health and Retirement Longitudinal Study，CHARLS）的數據，通過測算漏保率和錯保率，對中國農村低保政策瞄準效果進行分析;同時，基于2016年《中國農村統計年鑒》及國家統計局相關統計數據，通過測算農村低保標準人均收入替代率和農村低保標準人均消費支出替代率，對中國農村低保政策救助的充足性進行分析，從而對農村低保政策的保障效果有更加準確的了解與把握，以更有效地維系制度的公平性。

1.1 ?農村低保政策的瞄準效率

農村低保政策的瞄準效率可以從兩個方面來測度，一是漏保率，即應該享有低保但未享有的家庭占所有應保家庭的比例，農村低保救助把貧困家庭排除在外;二是錯保率，即實際享有低保的家庭中并不符合低保資格的比例，農村低保救助流向了非貧困家庭。中國農村低保政策的漏保率與錯保率情況見表1。從漏保率來看，不論全部樣本還是各地區樣本，漏保率都高達80%以上，處于較高水平;從錯保率來看，全部樣本中錯保率為10.24%，分地區來看，中西部樣本錯保率較高，均在10%左右，東部樣本錯保率較低，為6.91%。由此可以看出，農村低保瞄準效率偏低，有很大一部分真正貧困的農村家庭沒能領取到最低生活保障金。同時，較高的錯保率也表明，低保的申請及授予過程中存在嚴重問題。為確保低保覆蓋貧困群體，在事前事后的監督和授予過程中收集更廣泛的信息尤為重要。

1.2 ?農村低保政策救助的充足性

一是農村低保標準人均收入替代率，通過測算最低生活保障標準占農村居民人均可支配收人的比重獲得;二是農村低保標準人均消費支出替代率，主要用于測算農村最低生活保障標準在多大程度上滿足低保對象的基本生活需求。

1.2.1 ?農村低保標準人均收入替代率 ?農村低保標準人均收入替代率是指最低生活保障標準占農村居民人均可支配收人的比重。從2016年各省農村低保標準人均收入替代率（圖1）可以看出，2016年廣東農村低保標準人均收入替代率最高，為62%，廣西農村低保標準人均收入替代率最低，僅為15%;不同地區之間存在較大差距。國際上公認最“公道”的一種計算方法就是歐盟的“占人均收人50%”的標準[6]，但從圖1看來，除江蘇、廣東之外，中國大多數地區都處于這一水平之下，農村低保的保障力度仍處于較低水平，很多農村低保家庭在接受低保補助后仍處于相對貧困狀態。

1.2.2 ?農村低保標準人均消費支出替代率 ?農村低保標準人均消費支出替代率是反映低保對象在日常生活中實際支付能力的重要指標。一般貧困群體的消費支出大約占當地人均基本消費支出水平的65%，因此農村低保標準人均消費支出替代率可以通過地區人均農村居民最低生活保障標準與地區農村居民全年人均消費支出之比乘以0.65得出。從2016年各省農村低保標準人均消費支出替代率（圖2）可以看出，廣東農村低保標準人均消費支出替代率最高，也僅為39%，中國農村低保標準人均消費支出替代率處于較低水平。這與中國目前農村低保制度的目標定位密切相關，一方面，中國各地普遍采用絕對貧困取向的低保標準計算方法，低保標準缺乏一定的彈性與靈活性;另一方面，中國農村最低生活保障線制定僅考慮了生存維持的必需項目，這些因素都一定程度上導致農村低保標準人均消費支出替代率偏低。

2 ?農村低保政策保障效果差的原因

2.1 ?管理粗放導致標準模糊

按照農村低保政策要求，低保需要做到“應保盡保”和“動態調整”，但目前對于農村低保的管理，國家主要通過指標管理的方式從外部對低保分配進行控制，這種控制方式一定程度上難以適應低保精細化管理的要求[7-10]。同時，國家也很難精確掌握絕對貧困戶的數量，只能通過對各地貧困發生率的粗略估計來確定低保指標的數量，而這種估計往往與實際相差甚遠，從實際來看，國家對絕對貧困人口的估計面往往過大，常出現指標溢出的情況。因此，國家很難從外部對低保指標進行有效控制。

農村低保對象采取社區評議，低保的分配過程由社區掌握，國家不直接介入，因而國家也無法準確掌握低保應當覆蓋的范圍。一般而言，在村莊內部，村民有共識的絕對貧困戶數量是確定的，低保分配給這些人群絕大多數人都不會有意見。但在指標溢出的情況下，由于相對貧困家庭之間差異較小，低保的含金量越來越高，對這些溢出的低保指標的分配存在較大爭議，導致錯保率提高。

2.2 ?評審亂象導致瞄準偏離

農村低保評審亂象是指背離以家計調查為享受低保救助的標準，背離實施低保政策的目的。在社區評議過程中，農村低保具體的評選標準很模糊，很大程度上由社區內部自由裁量[11-13]。一方面，村干部的權力過大，缺少監督;另一方面，農村內部形成的地方性低保分配目標，一定程度上背離了低保的政策目標。這也在一定程度上影響了農村低保制度的公平公正以及政策的實施效果，降低了農村低保政策的瞄準效果，從而導致低保政策異化。現階段存在的農村低保評審亂象可以概括為以下幾種。

1）安置型低保。地方政府在執行有關政策的過程中，對于部分群眾因利益受損而得不到補償、不滿足于補償、拒絕補償等情況，引發了與特定人員（通常包括常訪戶、釘子戶、政策遺漏戶等）之間的相關利益關系問題。對此，將低保作為解決這些問題的輔助或最后手段。

2）養老型低保。很多地方以村為單位，直接從高到低以年齡排隊。在分配名額范圍內截取一定年齡段內人員享受低保;而在范圍外的人員即使較為貧困，需要通過享受低保獲得國家救助的，由于年齡沒有“排上隊”，也無法享受應有的低保。同時，在實際操作中，按年齡排隊享受低保總是伴隨著拆戶、并戶問題，背離以家庭經濟狀況的好壞確定是否享受低保的最基本準則。

3）共享型低保。通過上報低保戶資料，使這些低保戶領取到低保金，同時要求這些低保戶領取到低保金后按照事先基層組織主持下全體村民達成的協議，將領取到的低保金交給村委會，村委會對低保金采取一定的標準在村民間進行再分配，從而達到讓全村村民“利益均沾”的目的，稀釋了低保金發揮作用的基礎。

4）輪換型低保。在低保評議過程中，村委會確定輪換規則，同時將村內農戶按一定標準依次排序，以年為單位，按順序輪流享受低保。在這種情況下，農村低保評審演變為一種“走形式”，農村低保也喪失其救助性，成為一種“普惠性”政策。

2.3 ?制度目標不合理導致救助不充分

貧困是一個內涵非常豐富的概念，在農村低保政策設計之初，僅考慮了農村土地收入以及農村較低物價水平，而土地產出收入卻常常被高估。在保障水平方面，農村低保保障線的制定僅考慮了生存維持等必需項目，對其他項目考慮得非常少。因此，現階段中國農村低保的貧困標準偏低，農村低保制度一定程度上只起到一個最低層次的“社會安全網”作用，救助的充足性不足。

現階段農村低保政策中農村低保對象的確定采用絕對化的指標，與低保對象相比較，更多的是貧困邊緣群體面對的福利“懸崖效應”，一定程度上將大量相對貧困人口排除在外，即很大程度上農村低保制度成為農村貧困邊緣人群無法跨越的“福利懸崖”。同時，中國尚未建立低保標準動態調整機制，農村低保戶沒有共享經濟發展成果。

3 ?農村低保政策治理轉型

3.1 ?促進農村低保制度管理的規范化

3.1.1 ?健全完善工作機制 ?各級政府應不斷將農村低保納入經濟社會發展總體規劃[14，15]。通過優化頂層設計、完善各項保障措施，建立精準化、規范化農村低保制度，使其成為保障農村低收入家庭基本生活的保障與幫扶體系。為此，在上級總體部署的框架下，應不斷健全與完善農村低保工作機制。結合地方實際，進一步明確相關部門的工作職責，加強對農村低保政策的全方位控制，為農村居民家庭收入核查工作的長效運行提供制度保障。不斷完善內部程序，明確各相關職能部門和機構的職責，建立信息核查比對機制，協同做好信息比對的數據對接和共享利用工作。同時，建立健全聯動機制，推進農村低保標準與物價水平相掛鉤，切實保障好農村困難人群的基本生活。

3.1.2 ?加強工作人員能力建設 ?農村低保工作人員是促進農村最低生活保障制度發展的關鍵力量。農村低保工作應做到“事有人管、責有人負”，杜絕因基層能力建設滯后、人手不足而造成大量“漏保”與“錯保”現象，保障農村低保制度公平性。工作人員的配備要在綜合考慮各種因素的基礎上，適當增加低保工作的編制，擴充農村低保工作人員隊伍，吸收專業性較強的人員加入到農村低保工作中來。與此同時，不斷加強對農村低保工作人員的培訓，對于參與農村低保工作的人員進行政策法規、計算機等方面的培訓，加快提升其工作素質，增進其業務能力，建立專門化、高效率的低保工作人員隊伍，提高辦事效率和業務水平。

3.2 ?增強農村低保標準的科學性與合理性

3.2.1 ?推進家計調查機制的建立 ?現階段，中國農村低保標準的測算大多采用收入核算的方法，但農民收入來源形式多樣，難以測算，這一定程度上加大了農村低保標準確定的難度。因此，應加快推進家計調查機制的建立，將收入核算的標準進一步量化。一方面，在務農收入上，可以給當地的主要農作物制定一個利潤區間，再由村干部根據農戶種植面積來計算其務農收入;另一方面，在務工收入上，可以根據農民工作所在地的最低工資標準進行計算。為了盡可能減少與實際收入的誤差，政府在操作過程中要堅持“宜粗不宜細，從低不從高”的原則，對最低生活保障家庭準入標準加以及時更新，提高低保申請者家庭收入衡量的精準度與可操作性[16]。

3.2.2 ?建立農村低保標準動態調整機制 ?經濟發展水平對農村低保政策的保障水平具有決定性作用。保障水平過低解決不了貧困人口的生活困難問題，過高又會造成地方財政負擔，并降低勞動者的積極性[17-20]。因此，可以在充分借鑒參考當地最低工資水平確定的原則和方法的基礎上，建立農村低保標準長效調節機制，根據當地經濟發展水平、農民購買力、農產品價格波動等狀況，適時調整農村低保政策標準，使其具有應變性，實現貧困家庭分享經濟發展成果，切實保障貧困群體實際生活水平。

3.3 ?建立合理的評審機制，嚴格執行低保政策

3.3.1 ?改善層級名額分配做法 ?目前，農村低保名額的分配采用層級名額分配[21]，即區（縣）按照人數與經濟狀況將名額分配給各鄉（鎮），鄉（鎮）以相同的方法將名額分配給各行政村，各行政村又將名額分配給各個組。由于經濟發展不平衡，在較小范圍內進行低保家庭的認定存在一定的不合理性，可能導致同一個家庭在A村享受低保在B村處于中等偏上水平。因此，應在一個盡量較大的范圍內，基于更科學的方法進行農戶家庭經濟狀況排序，根據排序結果分配低保名額，讓那些真正貧困的家庭受益于低保，從而提高村莊之間的瞄準效果，最終保證農村低保實現其精準扶貧的政策目標。

3.3.2 ?建立第三方評審機制 ?通過政府購買服務的方式，積極建立第三方評審機制，由具有較好專業知識的評審專家采取審慎、公正的態度對全市城鄉低保家庭收入、財產狀況進行客觀評估，對低保資金發放、領取情況進行公正評價。從而對違規審批行為產生威懾，促進農村低保制度管理與運行的標準化、規范化，提高管理的科學性，使名額的分配更加合理，資金的使用更有效率。

3.3.3 ?提高評審參與人政策了解程度 ?評審參與人準確理解與掌握農村低保政策的邏輯基礎是促進農村低保政策穩定運行的重要保證，很多問題的產生都是因為低保評審參與人自身對低保政策不甚了解。因此，應加強農村低保政策的宣傳，加大農村低保政策解讀與教育工作，減少農村低保評審參與人對農村低保政策的誤解，明確農村低保的救濟性與非普惠性，明白“以戶為準”的合理性，減少政策執行過程中群眾的“拆戶并戶”現象，從而規范其在參與評議時的行為，減少乃至杜絕農村低保評審亂象的出現。

3.4 ?完善監督機制

3.4.1 ?創新大數據共享信息平臺 ?加快建立農村家庭經濟狀況調查核對機制，健全完善信息核對平臺。通過多部門、多層次的數據交換與信息共享，建立信息比對聯網平臺，加強部門之間的聯合溝通，以實現不同部門之間居民經濟狀況信息共享，實現低收入農村家庭經濟狀況核對工作的網上數據傳輸、信息交換以及實時或定時核對，以確保數據的真實性和即時性，保證農村低保對象認定的準確性。

3.4.2 ?建立嚴格的責任追究制度 ?對于農村低保管理工作中存在的問題，應明確主體責任，建立嚴格的責任追究機制。一方面，加強對具體工作人員的監管，防止農村低保審核審批過程中出現濫用職權、徇私舞弊等行為;另一方面，加大對農村低保違規申領的懲罰力度，對違規申領對象，除了追回保障金外，還要依法對其進行行政處罰，從而減少這些亂象行為對農村低保制度的危害，真正做到政策的執行者首先嚴格執行政策，規范低保申領者的行為。

3.4.3 ?鄉鎮政府監督職責履行到位 ?明確鄉鎮政府的監督職責，對農村低保評審及保障效果進行嚴格監督，避免濫用權力，導致低保政策異化。一方面，鄉鎮政府相關部門在下轄村內成立低保認定監督小組，并經常性地對低保實施狀況進行落實核查，對農村低保進行動態監管，全程監督低保認定工作;另一方面，建立農村低保戶財產和收入申報制度，政府機構也需要通過不定期走訪低保對象，積極接受群眾的監督，認真對待群眾反映的問題，了解農村低保家庭的實際生活狀況，監督低保工作是否有效展開，實現陽光低保。

4 ?結論

農村低保政策執行過程中需要盡可能降低瞄準誤差，減少低保資金的滲漏，提高低保政策救助的充足性，不斷促進農村低保制度有效運作，這關系到制度的公平性和可持續性問題。因此，應從根本上分析現階段農村低保政策保障效果差的原因，在此基礎上增強農村低保標準的科學性與合理性，建立合理的評審機制，嚴格執行低保政策，加快完善監督機制，從而不斷促進農村低保制度管理的規范化，提高農村低保政策的保障效果，推動農村低保政策治理轉型。

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