政府投資建設項目結算管理問題及對策

■劉斌

建設項目結算包括進度款結算和竣工結算，兩者分別是建設項目業(yè)主向承建項目的施工單位支付工程進度款和最終結算工程款的依據(jù)。工程價款結算應按合同約定辦理，但少數(shù)政府投資項目因為審計機關未及時辦理工程結算或結算審計，建設單位因此不向施工單位支付工程款的問題時有發(fā)生，依然存在工程建設項目結算不規(guī)范問題，主要體現(xiàn)在建設項目業(yè)主遲遲不給施工單位辦理結算和支付工程價款。

一、存在的問題及原因分析

（一）項目施工單位存在的問題及原因分析。

一是施工單位不想辦理工程結算。工程結算是工程款的支付依據(jù)，結算文件一旦經(jīng)過業(yè)主和施工方簽字確認，一般情況很難更改，由于目前的建筑市場秩序仍然不夠規(guī)范，低價惡意競爭的現(xiàn)象依然存在，在項目中標價較低的背景下，施工單位熱衷于辦理工程變更和索賠，缺乏對工程結算尤其是竣工結算的積極性。另外，部分施工單位中也一定程度存在重施工輕結算的思想。

二是施工單位不能辦理工程結算。建設項目分包轉包現(xiàn)象依然普遍存在，通過層層分包、轉包，真正負責施工的隊伍的素質(zhì)難以得到保障，甚至連基本的工程造價人員都沒有，工程結算卻是比較復雜的技術工作，他們往往不具有辦理結算的能力。

（二）項目建設單位存在的問題及原因分析。

一是項目建設單位不想辦理結算。由于部分部門把關不嚴或者部分政府投資建設項目較為特殊，部分項目因為資金不到位等原因?qū)嶋H上并不具備招標條件和開工條件，這些項目建設業(yè)主可能出于自身資金壓力的考慮，故意遲遲不為施工單位辦理工程結算。也有部分建設項目業(yè)主相關人員仍存有吃拿卡要心態(tài)，在他們的這些想法沒有得到滿足之前，故意刁難施工單位，遲遲不給施工單位辦理工程結算。還有部分建設項目業(yè)主有關人員庸政、懶政不作為，遲遲不給施工單位辦理工程結算。

二是項目建設單位不會辦結算。部分建設項目業(yè)主缺乏應有的建設管理能力，卻不按相關規(guī)定委托項目代建業(yè)主或者委托社會中介機構，沒有能力準確和施工單位辦理工程結算，卻又擔心因錯誤辦理、審查工程結算被相關監(jiān)督部門追責，所以遲遲不為施工單位辦理工程結算。

三是合同約定以審計結論作為結算的依據(jù)。目前，審計機關的力量不能滿足投資審計的需求，審計機關是按照“突出重點、量力而行、確保質(zhì)量”的要求確定投資審計計劃，對計劃外的項目不予審計。出于對審計部門的信任或者為了推卸自身的管理責任，部分建設項目承包合同里約定以審計結論作為結算的依據(jù)，而這些項目沒有納入審計項目計劃不可能有審計結論，所以工程結算因缺乏合同約定的結算依據(jù)而遲遲不能辦理。

四是項目建設單位遲遲不向施工單位支付工程結算價款。一些建設項目業(yè)主以結算沒有辦理和通過審查，缺乏工程價款支付的依據(jù)為由，長時間拖欠應付施工單位的工程結算價款。部分項目業(yè)主違背誠信原則，在工程結算已經(jīng)辦理且雙方拒絕簽字確認情況下仍惡意拖欠施工單位工程結算價款。還有在目前相關地方政府債務高企情況下，部分政府投資項目建設業(yè)主并非不愿意支付結算價款，而是確實沒有支付能力。

（三）項目主管單位存在的問題及原因分析。

部分建設項目行政主管部門片面的理解簡政放權改革政策，在落實“放管服”改革政策時錯誤認為就是不需要監(jiān)督管理了，放棄對本行業(yè)建設項目工程結算辦理審查的監(jiān)管，將工程結算辦理審查監(jiān)管工作一推了之，對本行業(yè)一些建設項目工程結算遲遲不能辦理，工程結算價款遲遲不予支付放任自流。

二、工程結算管理的職能職責劃分

關于工程結算的相關規(guī)定，財政部建設部關于印發(fā)《建設工程價款結算暫行辦法》的通知（財建〔2004〕369 號，以下簡稱財建369 號文）、財政部關于印發(fā)《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》的通知（財建〔2016〕503 號，以下簡稱財建503 號文）等很多文件都有詳細規(guī)定。具體的說，工程結算的辦理及審查是建設業(yè)主單位的職責，對本行業(yè)建設項目業(yè)主辦理審查工程結算的監(jiān)管督促是相關行業(yè)主管部門的職責，對工程結算的審查屬于財政部門的職責，竣工結算審計是審計機關的職責。

（一）項目建設單位的結算管理的職能職責。

根據(jù)財建369 號文第十四條“（二）2、單項工程竣工結算或建設項目竣工總結算由總（承）包人編制，發(fā)包人可直接進行審查，也可以委托具有相應資質(zhì)的工程造價咨詢機構進行審查。……單項工程竣工結算或建設項目竣工總結算經(jīng)發(fā)、承包人簽字蓋章后有效。”及《基本建設財務規(guī)則》（中華人民共和國財政部令第81 號，以下簡稱財政部81 號令）第二十八條、第二十九條規(guī)定的規(guī)定，承包方應在工程完工后合同約定的期限內(nèi)提交竣工結算文件，竣工結算由發(fā)包方自己或者委托具有相應資質(zhì)的工程造價咨詢企業(yè)進行審核，并向承包方提出審核意見。工程竣工結算文件經(jīng)發(fā)、承包雙方簽字確認，作為工程決算的依據(jù)，發(fā)包方應當按照竣工結算文件及時支付竣工結算款。財建503 號文第十二條規(guī)定“……項目建設單位應當按照國家有關規(guī)定加強工程價款結算和項目竣工財務決算管理。……”。項目建設單位的職責里也有辦理和審查工程結算的內(nèi)容。如某建設投資集團的工作職責里就明確有負責工程結算、決算審核，工程款支付的簽證、核實、支付等相關工作，配合政府審計（財政評審）工作等。

所以，工程結算的辦理及審查是項目建設單位的職責，是其全部管理職責中的一部分，審計結論不是建設項目的結算的必須的條件。

（二）財政部門的工程結算管理的職能職責。

財建369 號文第十四條“（二）2、……政府投資項目，由同級財政部門審查。……”及財政部81 號令第三十條“項目主管部門應當會同財政部門加強工程價款結算的監(jiān)督……”都規(guī)定了財政部門對建設項目工程結算審查監(jiān)督的職責。財建503 號文第十二條規(guī)定“地方項目竣工財務決算審核批復管理職責和程序要求由同級財政部門確定。……”，該文件還對建設項目工程結算、決算編制內(nèi)容，審核、批復辦法及相關責任主體職責等進行了規(guī)定。地方財政部門的職責里也包括“負責辦理和監(jiān)督本級財政的經(jīng)濟發(fā)展支出、政府性投資項目的財政撥款，負責財政投資評審管理工作。”

所以，財政部門有竣工結算、決算審查監(jiān)督的職責。

（三）相關行業(yè)主管部門的工程結算管理的職能職責。

相關建設項目主管部門負有對本行業(yè)建設項目從立項審批到項目結束全壽命周期的監(jiān)管職責，這些職責里也包括對本行業(yè)建設項目的工程結算的監(jiān)管。財政部81 號令第三十條規(guī)定“項目主管部門應當會同財政部門加強工程價款結算的監(jiān)督……”，財建503號文第十二條“地方項目竣工財務決算審核批復管理職責和程序要求由同級財政部門確定。……”，第十七條規(guī)定了“財政部門和項目主管部門審核批復項目竣工財務決算時”應當重點審查的內(nèi)容。

譬如交通行業(yè)主管部門就有“負責推進綜合交通運輸體系建設”，該職責就應該包括監(jiān)管、督查綜合交通運輸體系建設項目建設單位與施工單位按規(guī)定及合同約定辦理工程結算的職責。國資管理部門有“承擔所屬投資類和金融類國有獨資和國有資本占控股或主導地位的企業(yè)的審計和專項審計調(diào)查”職責。

所以，項目主管部門有建設項目工程結算及決算的審核批復職的。

（四）審計部門的工程結算管理的職能職責。

《中華人民共和國審計法》第二十二條規(guī)定，審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督。所以，竣工結算審計是審計機關的職責，無論政府投資建設項目承包合同中是否約定“以審計結果作為竣工結算依據(jù)”，審計機關都可以也應該開展竣工結算審計，這是審計機關的法定職責。

竣工結算審計是指審計機關在建設單位完成竣工結算、具備審計條件后，根據(jù)法定程序，對建設單位提供的經(jīng)確認的竣工結算書等資料和數(shù)據(jù)進行合理性和合法性審計，審計結果是指審計機關依法作出的審計結論。這里的責任劃分非常明確：審計機關是在建設單位提供經(jīng)發(fā)、承包雙方確認的并經(jīng)備案的竣工結算書的基礎上進行審計，而不是為建設項目辦理工程結算。所以，根據(jù)財建369 號文及財政部81 號令規(guī)定，按合同約定進行工程竣工結算首先屬于建設單位項目管理職責，財政及項目主管部門也負有對工程結算審查監(jiān)管的職責，審計機關是否進行竣工結算審計并不影響發(fā)、承包雙方進行工程款結算，也不影響建設單位向施工單位支付工程價款。

近年來，出于對審計的信任，很多地方要求“凡投必審”、“以審代結”，在招標文件或者合同里載明以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據(jù)約定，甚至推動了地方立法，將以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據(jù)寫進地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件，這實際上已經(jīng)限制了民事權利，超越了地方立法權限。為此，2017 年6 月5 日，全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會以《關于對地方性法規(guī)中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據(jù)有關規(guī)定提出的審查建議的復函》（法工委備函〔2017〕22 號）對該問題進行了答復，答復意見為“地方性法規(guī)中直接以審計結果作為竣工結算依據(jù)和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權利，超越了地方立法權限，應當予以糾正。”。

為完善和規(guī)范投資審計工作，審計署出臺了《關于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》（審投發(fā)〔2017〕30 號，以下簡稱《意見》），要求審計機關加快投資審計轉型，努力適應新時代投資審計工作新要求。

限于審計機關力量尚不能滿足投資審計任務的需要現(xiàn)實，審計機關應嚴格按照審計法及相關規(guī)定，科學理解“投資審計全覆蓋”內(nèi)涵，堅持“有為有不為”，量力而行，嚴格審計計劃編制、報批和執(zhí)行，從未影響被審計單位的正常管理。但是，審計機關的投資審計卻一定程度存在上述問題，具體表現(xiàn)在片面理解“凡投必審”、“以審代結”、計劃管理不規(guī)范等，甚至影響工程價款的及時結算。為進一步規(guī)范審計機關投資審計工作，按照《意見》要求，全國各地各級審計機關先后出臺了關于進一步加強或規(guī)范投資審計工作的意見或通知等文件，要求本級及下級審計機關必須堅持依法審計，杜絕“以審代結”現(xiàn)象。

三、關于明晰工程結算管理職能職責的建議

（一）依法加強對重大項目的審計監(jiān)督。

提高政治站位，審計機關應充分統(tǒng)籌本級政府所有投資審計力量，回應社會關切，科學制定審批審計計劃并嚴格維護其嚴肅性和硬約束，把投資審計關注點聚焦到涉及國家重點政策落實、涉及公共民生利益的大型建設項目上，尤其加大對政府重點投資項目以及涉及公共利益和民生的城市基礎設施建設和管理情況實施跟蹤審計或?qū)徲嬚{(diào)查，揭示投資管理體制和制度等方面的問題，把投資審計延伸到項目決策、資金使用、工程建設等全過程控制環(huán)節(jié)，有效發(fā)揮審計在社會治理中的作用。認真貫徹執(zhí)行本地人大、政府頒發(fā)的政府（公共）投資建設項目審計條例、辦法，進一步規(guī)范投資審計工作，全面禁止“以審代結”。

（二）加大對在工程結算審查中未盡責人員的追責力度。

建設項目工程結算主要是項目建設單位職責，要通過嚴肅問責，傳導壓力，落實責任，特別要加大對惡意不為施工單位辦理結算的項目建設單位相關人員責任，對還不收手的“蒼蠅”、“老鼠”更要從重從嚴打擊，從源頭上根本杜絕建設項目工程結算久拖不結問題。

（三）狠抓中介機構管控，加大對中介機構報告的核查力度。

隨著社會分工的精細化，購買社會中介機構服務成了結算審查及審計常見的方式，由于很多項目建設單位、財政部門、主管部門包括審計機關對聘請中介機構參與投資審計工作管理不規(guī)范，一定程度上造成了結算辦理及審查的問題，也可能影響了審計的獨立性和審計質(zhì)量，很有必要加強和規(guī)范對購買中介機構服務的管理。審計機關應改革現(xiàn)有中介機構庫管理模式，出臺適合本地具體情況的審計機關中介機構庫管理辦法。