地下錢莊經營網絡化趨勢及監管

文/外匯局福建省分局課題組 編輯/韓英彤

地下錢莊經營手段日趨隱蔽，需要研究總結地下錢莊的運作規律，扼住其要害，究其本質探索打擊手段，達到精準打擊的目的。

2015年4月以來，外匯局福建省分局（下稱“福建省分局”）在全國打擊利用離岸公司和地下錢莊轉移贓款專項行動中，以“打渠道、打重點”的工作思路，破獲了一批地下錢莊案件。在這一專項行動中，福建省分局發現，地下錢莊經營網絡化趨勢日益突出，給外匯監管帶來了一些困難和挑戰。

當前地下錢莊經營的網絡化趨勢

交易手段電子化。網絡支付方式不受交易時間和空間限制，且避開了與資金的物理接觸，成為地下錢莊資金運作的主要渠道：一是租借境內個人網銀賬戶，甚至通過開戶見證在境內開立香港地區賬戶，同步控制境內外賬戶；二是引入第三方支付的“虛擬賬戶”，并利用部分用戶群體廣、資金流量大的第三方平臺作為拆分擺布大額資金的渠道；三是使用境外專業匯兌軟件，如福建“2·25”地下錢莊案犯罪團伙所使用的E-smartex軟件，就是一款專門用于全球英鎊與人民幣兌換的軟件，借助第三方支付工具，能夠在線完成所有的兌換環節。

合作團伙專業化。一是內部分工專業化。地下錢莊核心成員一般在幕后指揮，安排專人分別負責收集“人頭”賬戶、招攬客戶、資金轉賬和監控等各環節。有的地下錢莊，還安排專人進行“業績”考核，甚至配備監控系統、押鈔車等設備，儼然是一個專業團隊。二是外部合作伙伴專業化。“對敲”型地下錢莊為解決資金出入境難以平衡的問題，一般會在境外開立多個分莊，相互調配資金，達到內部資金平衡；也有通過尋求其他錢莊的合作，在更大范圍內調度使用資金。如此一來，會形成以一兩個資金雄厚、“信譽好”的地下錢莊為主體，拖帶若干小型衛星錢莊的錢莊網絡。

組織模式公司化。地下錢莊會注冊大量“殼公司”，作為其虛構往來業務，實現資金跨境交易的合法“外衣”。如福建“2·25”地下錢莊案犯罪團伙分別在中英兩國注冊了貿易公司，并設立了多個代理點，進行地下錢莊的運作，還通過本外幣資金分別在境內和境外賬戶周轉的方式，省去了傳統地下錢莊涉及的兌換轉賬等環節，提升了轉賬匯款的效率，也掩蓋了資金的真實流向。

跨境交易隔斷化。“對敲”型地下錢莊一般會指定境內客戶將人民幣資金轉入地下錢莊所控制的境內賬戶，再通知境外分莊或合作伙伴將外幣資金轉入境內客戶指定的境外賬戶；反之操作方向相反。這就使人民幣資金和外幣資金分別在境內、外形成了獨立的清算循環，從表面上看并未發生資金跨境流動，但卻達到了資金跨境轉移的目的。有些地下錢莊還利用NRA賬戶在境外購匯沒有限制的便利，通過在境外注冊大量“殼公司”，構造虛假交易，定期軋差、對沖結算，實施境內外資金扎差調度，將軋差資金通過NRA賬戶進行跨境轉移。

地下錢莊經營網絡化的監管難點

犯罪行為定性和跨境聯合打擊有待健全。一是對地下錢莊以“非法買賣外匯”定性，無法反映其犯罪實質。匯兌型地下錢莊為非法（包括上游犯罪）資金跨境轉移提供便捷通道，威脅國家金融安全，但司法實踐中對地下錢莊普遍按“非法買賣外匯”定性，在一定程度上影響了打擊效果。二是對個人分拆的定性尚待明確。地下錢莊常用的個人分拆手法屬于近年來衍生的騙購外匯等行為，但現行有效的相關法規均未明確個人分拆購付匯屬其他騙購外匯罪范疇。三是“兩岸四地”的司法制度存在較大差異，難以形成打擊的合力。如未通過合法渠道辦理外幣兌換和跨境匯兌在大陸和臺灣地區均屬違法，而類似行為在港澳地區則不一定構成犯罪。

網銀交易操作隱蔽不易被識別。一是本外幣交易信息獨立循環，發現難。地下錢莊的“對敲”模式導致境內只有人民幣交易數據且極易利用網絡支付通道模糊資金的交易性質，監管機構難以發現境內人民幣交易與境外外幣交割行為之間的內在聯系。二是網上銀行交易操作主體隱蔽，突破難。地下錢莊控制大批量的賬戶和銀行卡進行網銀操作，監管機構無法有效識別賬戶的實際控制人和具體操作人員，也無法了解每筆業務的具體細節，只能通過IP地址等信息識別關聯賬戶。當前，各銀行機構會計核算普遍采用數據集中、扁平化的管理模式，基層銀行沒有直接調取網銀交易IP地址等信息的權限，也增加了異常交易識別的難度。此外，大多數銀行僅能導出網銀交易的IP地址，沒有端口編號信息，無法滿足公安部門所要求的必須提供網銀交易IP地址的端口編號才能精準鎖定實際控制人的住址和電腦。

構造復雜交易和變換賬戶規避監測。一是通過多種交易方式碎片化支付流程以模糊資金交易痕跡。地下錢莊在短時間內利用所控制的大量賬戶，頻繁通過電子銀行、第三方支付等網絡支付工具進行跨地區、跨銀行資金分拆交易，以掩蓋資金交易的真相。二是頻繁更換賬戶離析資金。地下錢莊所控制的賬戶往往涉及多個地區、多家銀行，從表面上看與地下錢莊經營者毫無關聯；而地下錢莊則可利用網銀交易的便利性，頻繁更換工具賬戶，每次交易僅需啟用少量賬戶，快速使用后再變換啟用其他賬戶，切割賬戶資金交易的連續性和關聯性，達到規避監測的目的。

調查取證難和涉案金額認定難。一是證據固定難。地下錢莊交易日益無紙化，既不會留存書面合同和憑據，內部記賬也采用簡易記賬方式甚至用符號替代，難以直接獲取有效證據。二是調查保密難。地下錢莊合作伙伴之間極易結成攻守同盟，互相傳遞信息、串供證詞，從而加大了查處難度。三是涉案金額認定難。地下錢莊缺乏詳細的交易記錄，且經營者熟悉相關法律法規，有較強的反審訊能力，拒不交代違法違規事實；交易對手則出于規避責任而不愿意配合調查，拒不交代或對事實有所保留，造成對涉案金額的認定可能遠少于實際違法金額。

國際經驗與啟示

構建網上銀行監管體系和異常交易監測機制。歐洲理事會于2001年簽署了《關于網絡犯罪的公約》，要求各成員國采取有效措施防控網絡犯罪，在成員國之間建立“合作網絡”機制，設置全天候的聯絡點；對網絡犯罪可能出現的管轄權沖突問題，明確各方應通過協商方式妥善解決。美國通過《網絡信息安全穩健做法指引》《統一電子交易法》《國民網上銀行注冊審批手冊》等法律，以及各相關行業實施細則，將網上銀行納入監管范圍，逐步建立和完善了網絡犯罪防控機制。美國貨幣監理署（OCC）于2002年制定了《網上銀行最終規則》，要求在網上銀行交易過程中，對客戶身份和交易同時進行認證，并由國民銀行認證機構統一頒發唯一合法的電子證書。此外，美國財政部下屬的金融犯罪情報中心（FINCEN），還通過搭建可疑交易分析模型，運用金融數據庫、用戶接口、數據處理和數據分析等模塊，對資金交易記錄進行分析篩選，甄別隱藏于其中的重點可疑交易線索。

完善打擊地下錢莊從事洗錢犯罪定性的法規。澳大利亞于1987年通過《犯罪收益法》，將洗錢罪分為一般洗錢罪和過失洗錢罪，明確規定了過失洗錢罪的構成要件和刑事責任。與一般洗錢罪主觀方面應滿足“明知或應知”不同，過失洗錢罪只要符合“可以有合理的理由懷疑”即可，且無論是“故意”還是“過失”洗錢，都會被重罰并沒收犯罪所得。美國“9·11”事件后，頒布了《愛國者法案》，修訂并減輕了關于洗錢犯罪“特定故意”要件的舉證責任，且涉嫌相關犯罪的財產將全部被扣押或沒收，包括正在運轉中的客戶資金。日本于2006年出臺《地下金融對策法》，對以洗錢為主要業務的地下錢莊進行嚴厲打擊，并通過嚴格執法、強化部門協作等方式，落實各類監管措施。新加坡《貪污、毒品交易和其他嚴重犯罪（沒收犯罪收益）法》將182種犯罪活動可能導致的跨境資金流動納入打擊范圍，且無論犯罪收益是否保留在新加坡，均予以嚴厲打擊。

建立借貸型地下錢莊合法化的準入機制。日本在1983年通過《貸金業規制法》，允許符合條件的“闇金融”（黑市金融或地下金融）合法化，向政府申請注冊成為貸金公司（即借貸型企業），并設立了嚴格的準入標準。2006年，日本立法機構在對《貸金業規制法》進行了數次修訂完善后，出臺了《貸金業法》，規定貸金公司自有資金需達到5000萬日元，且要有固定的營業場所。美國1994年通過的《洗錢防治法》明確從事外匯買賣等相關業務的地下錢莊，應到財政部辦理登記手續，將非正規金融機構納入反洗錢監管體系，并鼓勵各州政府出臺貨幣兌換業務執照頒發的相關法律。新加坡先后頒布了《貨幣兌換業務及匯款業務法案》《貨幣兌換及匯款業務經營者業務指引》等法律法規，對非銀行機構從事匯兌業務進行規范和約束，要求相關機構必須定期審計并向金融管理局提交審計報告。

監管建議

加強地下錢莊網絡化經營運作的監測方法研究。總結地下錢莊的運作規律，扼住其要害，究其本質探索打擊手段，以達到精準打擊的目的。如針對以個人分拆購付匯為主要匯兌手段的民間作坊式，其實際控制人人數較少，通過親友借取、低價收購等方式在境內收集多張銀行卡，利用每人每年5萬美元購匯額度獲取外匯。此類運作模式一般都有跡可循，可關注境外同一收款人在境外高頻收匯及境外每日的大額提鈔。針對資金規模化的企業式地下錢莊，往往是多個地下錢莊聯合，利用合法公司經營非法活動，資金流動快速、隱蔽，甚至通過境內外合作可實現無跨境流動的資金轉移。監測此類運作模式，可通過關注貨物流與資金流不匹配的可疑企業，來發掘可疑線索。

對已查獲的違法交易主體擴大篩查范圍。一是針對地下錢莊家族化的運作特征，利用被查處的涉案人員倒查其家族周邊親屬是否參與地下錢莊。二是當被查處個人涉及轉移資金給2個以上境外收款人時，查清境外收款人與境內被查處個人的關系，以及境外收款人之間的關聯性，判斷其與被查處個人是客戶關系還是合作關系。三是調閱已查獲的個人及企業的銀行賬戶本外幣交易明細，延伸檢查被查處涉案主體的交易對手。四是以被查獲個人為基點，將其任法人、股東、高管、實際控制人的關聯企業列入監管名單，對關聯企業的異常可疑線索開展延伸調查。

繼續強化銀行網銀業務的監管。一是排查網銀賬戶歷史存量，對不符合實名制要求的賬戶，銀行應采取必要的補充措施，確保實名開戶。二是督促銀行強化網銀客戶初次識別和持續識別措施。對網銀客戶開展開戶審核，審核個人客戶的年齡、職業以及企業客戶的注冊資本、主營業務等關鍵信息；可利用識別度較高的指紋、聲紋、人臉識別等身份認證方式，確認實際控制人的身份，確保賬戶所有人和實際控制人一致。三是督促銀行提高業務系統對可疑交易的識別與預警能力。重點監測資金交易頻繁、交易規模大、交易對手眾多、交易對手與主營業務明顯無關聯等符合地下錢莊異常特征的客戶，逐步建立和完善以客戶為核心的監測體系，不斷充實以客戶身份、職業、行業、財務信息、資金流特征等參數。四是依托銀行自律協會推動深化銀行間信息共享，將客戶洗錢風險等級劃分結果、涉嫌分拆購付匯人員名單等信息進行共享。

完善相關頂層設計。一是總結全國近年來破獲的地下錢莊的特點和運作模式，建立全國性地下錢莊數據模型庫，通過導入資金交易數據，快速甄別符合地下錢莊特征的線索。二是疏堵結合，持續深化外匯管理體制改革，進一步滿足合法、合理的用匯需求，從源頭上抑制社會公眾對地下錢莊的需求，擠壓地下錢莊的生存空間。三是加強國際、區域司法和警務合作，形成跨地區、跨部門合力，嚴厲打擊涉及洗錢等犯罪性質的地下錢莊。