曲靖市天保工程可持續發展體系建設探討

崔 軍，應紅濤

(云南省曲靖市林業局，云南 曲靖 655000)

1 引言

天然林資源保護工程(以下簡稱“天保工程”)，是我國林業的“天”字號工程、一號工程。自1998年啟動至今，天然林資源保護工程已經走過了20年歷程。曲靖市作為全國天保工程的建設區之一，工程實施20年來，天然林資源恢復性增長持續加快，野生動植物生存環境得到了有效改善，森林蓄水保土、碳匯能力不斷增強，有效改善了工程區人居環境，取得了巨大的生態、經濟、社會效益，已成為建設生態文明和美麗曲靖的有力支撐。黨的“十九大”報告指出，要完善天然林保護制度，強調要研究把天保工程范圍擴大到全國，爭取把所有天然林都保護起來，國家擬將繼續延長天保工程期限。天保工程實施的基礎是可持續發展，可持續發展靠體系建設來推進，所以，研討實施天保工程可持續發展的體系建設具有深遠的意義。

2 曲靖市基本情況

曲靖市地處長江上游、珠江源頭, 生態區位較為重要，毗鄰貴州、廣西，是進出云南的陸上要塞。地勢西北高東南低，平均海拔2000 m左右，全市最高點在轄區會澤縣的大海梁子牯牛寨，海拔4017.3 m，最低點在轄區會澤縣娜姑鎮王家山象鼻嶺小江出口處，海拔695 m，相對高差3322.3 m。地理坐標為東經103°03′44″～104°32′36″，北緯24°21′00″～27°03′24″之間。全市轄5縣3區1市和1個國家級經濟技術開發區，共115個鄉(鎮、街道辦事處)，國土總面積2.89萬hm2，總人口652.97萬人。居住著漢、彝、回、壯、布依、苗、水、瑤等8個主體民族，其中少數民族52.14萬人。

曲靖市是云南省重點林區之一，據2017年森林資源二調統計，曲靖市土地總面積289.4萬hm2，其中林業用地面積153.1萬hm2，占國土總面積的52.9%，全市森林覆蓋率43.65%。全市天保工程區轄麒麟區、沾益區、馬龍區、羅平縣、師宗縣、宣威市、會澤縣7縣(市、區)，工程區國土總面積224.3萬hm2，其中林業用地面積127.5萬hm2，占國土總面積的56.8%，工程區森林覆蓋率45.3%。

3 可持續發展的工作目標

可持續發展，是指滿足當前需要而又不削弱子孫后代滿足其需要之能力的發展。可持續發展還意味著維護、合理使用并且提高自然資源基礎，這種基礎支撐著生態抗壓力及經濟的增長。只有用可持續發展戰略思想來處理好保護和發展的關系，才能實現讓國土遍布綠水青山，讓林區到處金山銀山。站在可持續發展的高度，用可持續發展的理論去保護、培育和發展森林資源、改善生態環境，是天保工程可持續發展的工作目標。

林業具有經濟、社會和生態三大效益。近年來，曲靖市在“生態立市”大戰略引領下，深入學習黨的“十八大”、“十九大”精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真踐行“綠水青山就是金山銀山”林業發展理念, 實施好天然林資源保護工程，在保護好生態的基礎上推動綠色發展，是義不容辭的責任。

4 可持續發展體系的主要內容

4.1 森林區劃

森林區劃有利于妥善解決森林中的種種矛盾，及時恢復森林，擴大森林資源，促進森林生長，提高森林質量，縮短培育林木時間，合理控制采伐量，逐步實現越采越多，越采越好，青山常在，永續利用。曲靖市7個縣級天保工程區和2個縣級非天保工程區統一實施森林區劃。在市場經濟條件下 ,根據社會對林業生態和經濟的兩大需求 ,按照對森林各種功能主導利用的不同和森林發揮兩種功能所產出的“產品”商品屬性和非商品屬性各異 ,相應地把森林劃分為生態公益林和商品林。其中，生態公益林又根據保護程度的不同將其劃分為國家級公益林和地方公益林，并分別按照各自特點和規律確定其經營體制和發展模式，以充分發揮森林的多種功效。

據2017年森林資源二調資料及“十二五”編限補充調查資料統計，曲靖市林業用地面積153.1萬hm2。按森林區劃分類，生態公益林用地面積83.8萬hm2，公益林占林業用地面積的54.80%，其中：國家級公益林55.0萬hm2，省級公益林22.8萬hm2，縣級公益林6萬hm2；全市商品林用地面積69.0萬hm2，占林業用地面積的45.10%；其它林業用地面積為0.2萬hm2，占林業用地面積的0.1%。

4.1.1 國家級公益林

在轄區內，大江大河源頭、干流、一級支流及生態環境脆弱的二級支流中的第一層山脊以內的范圍，大型水庫、湖泊周圍和高山陡坡、山脈頂脊部位及破壞容易恢復難的森林劃定為國家級公益林，主要包括以水源涵養林和水土保持林等為主的防護林和以國防林、母樹林、種子園和風景林為主的特種用途林。對重點生態公益林區實行禁伐，禁止對所有天然林及人工林的采伐。實行重點投入，集中治理區域內的水土流失，加快治理速度，優先安排坡耕地的還林建設，以封山育林為主，人工造林、人工促進天然更新多種方式相結合，加快宜林地的造林綠化進程。國家級公益林管護要根據森林生態系統自身的生物學特性和在維持生態平衡中的作用，建立森林生態系統管護區，采取有效措施保持生態公益林系統的自然性和完整性。積極恢復和保護現有天然林資源，強化森林生態系統自身的調節能力，努力擴大生態公益林的防護能力，充分發揮其在自然環境中的平衡作用，不斷減少自然災害的危害，促進生態系統和生活環境的良性循環，以確保國土的長治久安和水利樞紐工程的長期效能。

4.1.2 地方公益林

集生態需求與持續經營利用于一體的生態公益林劃定為地方公益林，實施一般性保護。根據可采資源狀況，進行適度的經營擇伐及撫育伐，以促進林木生長及提高林分質量。一般生態公益林管護要采取生物資源管護實驗區的管理方式，堅持因地制宜、用地養地、豐富物種、綜合治理、穩產高效的建設方針，在加強森林資源保護管理的同時，積極開展科學研究、大力發展生物資源、合理進行森林多資源的開發利用，實現林業經濟社會和生態環境的可持續發展。

4.1.3 商品林

以轄區內的師宗縣和羅平縣為示范，選擇背風、水濕條件較好的山洼、山谷、山坡中下部、陰坡等，這些地區土層較深厚、肥沃、濕潤,且日照短、風小、溫差小、濕度大，有利于以杉木為主的速生豐產商品林生長，擬將這些區域劃定為商品林經營區。通過集約經營，加強幼林撫育保護，創造良好的林木生長環境，發揮林分最大的生產潛力，培養速生、豐產、優質的木材，增加木材供給，解決木材供應問題，培植新的林業經濟增長點，使天然林資源切實得到保護。

4.2 森林經營

牢固樹立科學經營森林的理念，按照宜造則造、宜撫則撫、宜改則改、宜補則補的原則，制定科學的森林經營方案，落實培育措施，提高森林質量，增加森林資源儲備。要進一步加大中低產林改造力度，全面加強森林撫育，重點解決好中幼林密度過大、枯損嚴重、生長受阻等問題，著力提高森林質量和林地生產力，促使森林資源從數量增長向質量提升轉變。要加大重點地區、重點流域的生態治理力度，盡快恢復森林植被，增加森林面積。

5 可持續發展的具體體系建設

5.1 生態公益林建設

曲靖市要充分尊重自然規律，積極營造生態公益林，加大重點地區、重點流域的生態治理力度，盡快恢復森林植被，推進綠色屏障建設，維護國土生態安全。全市依據自然條件、林木資源和林地特點等基本情況，以及生態公益林建設的潛力情況，合理規劃生態公益林建設規模。天保工程區合計營造生態公益林449萬畝，其中：天保工程一期(1998～2000年)營造270萬畝生態公益林；天保工程二期(2000～2010年)營造179萬畝生態公益林。

5.2 商品林建設

曲靖市實施天然林保護工程之后，木材產量將大幅度調減，致使木材供需缺口擴大，木材供給的結構矛盾加劇。在適宜發展速生豐產林的師宗縣和羅平縣，按照分類經營的要求，建立木材生產的后備基地，大力發展以杉木為主的速生商品林基地建設，緩解全市生產生活對木材的基本需求。一是允許國有商品林通過職工長期承包經營，承包期可長達50～70年，使經營責任主體明確，經營成果與承包責任掛鉤。在承包中還可以考慮與置換職工身份結合。國家通過收取林地使用費和林木有償轉讓金，實現應得的利益。二是加工企業與基地建設相配套，享受國家林業龍頭企業的有關扶持政策；工業原料林基地享受中央財政貼息貸款政策；以“三剩物”及小薪材為原料生產加工的綜合產品實行增值稅即征即退政策；林木采伐按照批準的森林經營方案，由企業依法自主采伐，實行備案制。

5.3 森林撫育建設

自然狀態下發育的森林，其樹木形狀各異。營養空間的相互競爭導致內耗，影響林木的生長、質量、經濟價值和健康。人工林郁閉后，出現林木間相互擠壓，林木的生長空間、營養空間競爭激烈，進入分化時期，出現被壓木、枯立木，內耗影響林木的生長和健康。森林撫育建設是讓幼林提前郁閉和確保林木樹桿生長通直的有效手段，適時開展森林撫育建設意義重大。

依據全市的中幼林資源分布狀況，天保工程區合計實施國家森林撫育項目建設93萬畝，其中：天保工程一期(1998～2000年)實施國家森林撫育項目13萬畝；天保工程二期(2000～2010年)實施國家森林撫育項目80萬畝。調整林分的樹種、林層、年齡結構，改善生長、營養空間，實現混交復層異齡林，提升森林的生態、社會、經濟效益和抵御自然災害能力。

5.4 人員分流

天保工程區木材產量的大幅度調減，將有大量的富余職工需要分流和轉產安置，做好林區再就業服務是天保工程順利實施的關鍵。

6 可持續發展體系建設的主要措施

6.1 健全機構，落實責任

曲靖市級黨委政府高度重視，建立健全天保工程領導小組和天保工程辦公室等組織機構，負責全市天保工程的組織、指導、檢查驗收等工作。各縣(市、區)也要相應成立了領導小組和天保工程辦公室；各鄉鎮要成立天保工程管理所。并實行行政與業務雙向負責制，市、縣、鄉級層層簽訂責任狀，林業部門簽訂責任書，落實責任。

6.2 完善制度，嚴格管理

曲靖市級及各縣(市、區)要結合自身實際，科學制定并逐步修改完善《天然林資源保護工程實施辦法》、《天然林資源保護工程森林管護暫行辦法》、《天保工程財務管理制度》、《天保工程護林站制度》、《天保工程護林員管理辦法》、《護林員職責》等一系列集制約性、激勵性、指導性、規范性為一體的管理制度，使各項工作有章可循、有據可依。

6.3 加強宣傳，提高認識

重視信息傳遞和經驗交流工作，曲靖市級及各縣(市、區)要及時報道轄區內工程建設的先進經驗、重大活動和重要措施等。充分利用廣播、電視、報刊等各種媒體，宣傳天保工程建設的重要意義，報道、播放天保工程相關政策、法規，在交通干道樹立天保工程宣傳牌，鄉村、林區道路刷寫宣傳標語，召開群眾會、村組院落會和走村入戶等形式，進行大力宣傳。并要通過印制森林防火年畫、臺歷等，將天保工程內容融入其中，并免費發放到廣大群眾手中，使天保工程建設深入到千家萬戶，做到家喻戶曉，形成了良好的工程建設氛圍。

6.4 培育產業，鞏固成果

針對全市“大林業、小產業、低收入”的現狀，曲靖市級及各縣(市、區)要及時調整工作思路，大力發展經濟林，培植后續產業，積極增加林農收入，將原來單一的生態公益林樹種，逐漸改良為生態經濟林，作業設計評審時嚴把樹種關，嚴格按照“適地適樹”的原則，大力發展經濟林，為改變全市林業產業現狀，促進全市林業產業發展奠定基礎。

6.5 大力保護，嚴格執法

一是加強護林員管理和培訓，定期考核，持證上崗，明確護林員職責，規定巡山時間和范圍，不留死角；二是建立了半專業化森林防火隊伍，提高了護林防火能力；三是加強了對野生動植物資源的保護，嚴厲打擊亂砍濫伐、亂捕濫獵等破壞森林資源的犯罪行為，林區社會穩定，林業案件逐年減少。

6.6 加強檔案，規范管理

按照天保工程檔案管理要求，曲靖市級及各縣區的天保工程檔案均要執行專室、專柜、專人管理，曲靖市級加強業務指導，優化電子檔案建設，做到資料收集齊全，檔案管理規范。