提升廣西礦產(chǎn)資源開發(fā)管理水平的探討

廖偉宏

（廣西壯族自治區(qū)國土資源規(guī)劃院，廣西 南寧 530028）

1 廣西礦產(chǎn)資源管理面臨的形勢

黨的十九大報告指出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，“堅持人與自然和諧共生”成為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。如何處理好礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，是落實綠色發(fā)展理念亟待解決的課題[1]。因此，我們必須要深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的系列重要指示和視察廣西時的重要講話精神，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照廣西壯族自治區(qū)第十一次黨代會提出營造“三大生態(tài)”的決策部署，把生態(tài)文明建設(shè)擺在更加突出的位置，正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在礦產(chǎn)資源配置中的決定性作用，全面提升礦產(chǎn)資源開發(fā)管理水平，為廣西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更好的礦產(chǎn)資源服務(wù)保障。

2 廣西礦產(chǎn)資源開發(fā)管理存在的問題

2.1 礦產(chǎn)資源結(jié)構(gòu)仍不夠合理

2017 年底，廣西礦山企業(yè)數(shù)有2 574 家，其中大中型礦山企業(yè)有234 家，占9.1%，說明廣西仍以小型礦山為主，科技創(chuàng)新能力不強，開發(fā)利用方式粗放，容易破壞生態(tài)環(huán)境及引發(fā)安全問題。

2.2 采礦權(quán)市場競爭力不強

廣西部分地區(qū)難以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源的實際需求主動投放采礦權(quán)，一般由意向人提出申請后再制定采礦權(quán)出讓計劃。此外，部分地方為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，大力開展招商引資，為使招商工作落地，往往向企業(yè)許諾配置礦產(chǎn)資源，一定程度上影響了采礦權(quán)出讓工作的公正、公平及競爭性。

2.3 采礦權(quán)人依法履行法定義務(wù)意識有待提高

隨著廣西經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，以及規(guī)劃實施采礦權(quán)指標(biāo)控制以來，礦產(chǎn)資源供需形勢日趨緊張，部分礦山企業(yè)法律意識淡薄，受利益驅(qū)動，礦山濫采亂挖、超層越界、超生產(chǎn)規(guī)模開采、不按開發(fā)利用方案開采現(xiàn)象時有發(fā)生，如2016 年以來，媒體先后曝光的桂林市漓江流域非法采石、北海市合浦縣海岸線違規(guī)采石破壞環(huán)境問題及第一輪中央環(huán)保督察、本次“回頭看”指出廣西的問題；2018 年對14 個市以及重點行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)安全生產(chǎn)暗查暗訪中，發(fā)現(xiàn)多個礦山不按開發(fā)利用方案自上而下形成臺階開采，而是采用“掏底”方式開采，帶來較大安全生產(chǎn)隱患。

2.4 礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)管難

違法采礦者常采取“螞蟻搬家”方式進(jìn)行非法開采，采出少量礦產(chǎn)品就立即銷售，執(zhí)法部門當(dāng)場查獲的礦石量往往不大，認(rèn)定的涉案礦產(chǎn)品價值達(dá)不到刑事追究的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，無法及時移送公安機關(guān)立案偵察，追究違法采礦當(dāng)事人的刑事責(zé)任，無法起到震懾作用。在查處違法開采礦產(chǎn)資源行為時，自然資源執(zhí)法部門單打獨斗的現(xiàn)狀仍未根本改變，沒有真正形成政府主導(dǎo)、部門密切配合的聯(lián)合執(zhí)法機制，對違法采礦行為的監(jiān)管和打擊未能形成真正的震懾力，執(zhí)法效果不明顯。法律賦予自然資源執(zhí)法部門權(quán)力有限，沒有直接查扣、沒收違法開采設(shè)備的強制權(quán)，難以震懾違法采礦者。

2.5 礦山地質(zhì)環(huán)境歷史工作任務(wù)重

廣西歷史遺留（過期失效）礦山較多，遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題分布廣、規(guī)模大，治理任務(wù)重。部分廢棄礦山、政策性關(guān)閉礦山恢復(fù)治理責(zé)任人滅失或難以認(rèn)定，原先繳存的保證金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠治理，而地方政府資金投入有限，部分急需實施工程治理的廢棄礦山無法落實恢復(fù)治理。

3 建議

3.1 嚴(yán)格規(guī)劃實施，促進(jìn)礦產(chǎn)資源科學(xué)合理有序開發(fā)

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是落實國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、加強和改善礦產(chǎn)資源宏觀管理的重要手段，是依法審批和監(jiān)督管理地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)活動的重要依據(jù)，具體做法為：①要樹立規(guī)劃權(quán)威，嚴(yán)格實施規(guī)劃。依據(jù)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和砂石資源開發(fā)專項規(guī)劃，嚴(yán)格審批和監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用活動，對不符合規(guī)劃的勘查、開采項目，不得審批頒發(fā)勘查許可證和采礦許可證，不得批準(zhǔn)用地。同時，嚴(yán)格規(guī)劃調(diào)整要求，嚴(yán)格按條件和程序進(jìn)行調(diào)整。②要堅持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，嚴(yán)格規(guī)劃空間布局管控。堅決落實生態(tài)文明建設(shè)總體要求，堅持綠水青山就是金山銀山理念，強化環(huán)境和資源保護(hù)，嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃布局設(shè)置礦業(yè)權(quán)。堅決退出、避讓生態(tài)紅線范圍，在禁止開采區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁新設(shè)采礦權(quán)和商業(yè)性探礦權(quán)，已設(shè)礦業(yè)權(quán)依法有序退出，礦業(yè)權(quán)有效期到期后不再予以延續(xù)；限制開采區(qū)內(nèi)逐步減少采礦權(quán)，確需設(shè)置采礦權(quán)的須符合相關(guān)的限制條件；允許開采區(qū)和開采規(guī)劃區(qū)塊嚴(yán)格按照有關(guān)要求設(shè)置采礦權(quán)；其他規(guī)劃空白區(qū)域不得新設(shè)采礦權(quán)。③要堅持規(guī)模化集約化開采，嚴(yán)格采礦權(quán)總量調(diào)控。必須嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的采礦權(quán)總數(shù)和砂石采礦權(quán)數(shù)指標(biāo)控制采礦權(quán)數(shù)量，不得超指標(biāo)設(shè)置采礦權(quán)。要按照規(guī)模化、規(guī)范化、綠色化的要求，提高礦山開采規(guī)模和礦產(chǎn)開發(fā)“三率”指標(biāo)，嚴(yán)格礦產(chǎn)資源開采準(zhǔn)入條件，促進(jìn)礦產(chǎn)資源集約、高效開發(fā)。④加強制度建設(shè)，強化規(guī)劃實施監(jiān)管。建立完善規(guī)劃實施管理各項制度，嚴(yán)格落實規(guī)劃年度實施方案、目標(biāo)責(zé)任制、年度評估、監(jiān)督檢查等制度，加強規(guī)劃實施事中、事后監(jiān)管。

3.2 合理配置資源，營造公平、公正、公開的交易環(huán)境

實現(xiàn)合理配置礦產(chǎn)資源的具體做法如下：①全面落實礦產(chǎn)資源有償取得制度，堅持市場配置資源的基本原則，嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓。②加強采礦權(quán)的計劃管理，制訂采礦權(quán)出讓計劃時必須依法遵循礦產(chǎn)資源規(guī)劃，充分考慮資源狀況以及環(huán)境承載能力，科學(xué)、合理、有序投放采礦權(quán)。③采礦權(quán)出讓前期工作要細(xì)致、充分，采取措施將采礦權(quán)出讓前的用地問題等相關(guān)政策處理到位，保障采礦權(quán)競得人不再受土地、地面附著物及固定資產(chǎn)等權(quán)益制約，為企業(yè)投資礦山開采免除后顧之憂，激發(fā)礦業(yè)權(quán)市場主體的競爭活力，如推廣南寧市“凈采礦權(quán)”成功經(jīng)驗。④規(guī)范礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則，繼續(xù)推廣礦產(chǎn)資源網(wǎng)上交易，在自治區(qū)本級和全區(qū)各地礦業(yè)權(quán)交易環(huán)節(jié)相繼整合納入各地公共資源交易平臺后，通過接受平臺的統(tǒng)一監(jiān)管，嚴(yán)把交易環(huán)節(jié)關(guān)，營造更加公平、公正、公開的交易環(huán)境。

3.3 加強開發(fā)利用監(jiān)督管理，嚴(yán)厲打擊違法開采行為

強化礦產(chǎn)資源開發(fā)日常監(jiān)管與科技手段相結(jié)合。要以采礦權(quán)人開采信息公示為抓手，結(jié)合礦產(chǎn)督察、日常巡查等工作，不斷完善采礦權(quán)人開采信息公示制度，研究制訂列入異常名錄礦業(yè)權(quán)的懲治措施，通過社會監(jiān)督、信用約束，促進(jìn)采礦權(quán)人依法開采礦產(chǎn)資源。另外，充分運用“一張圖”成果，結(jié)合衛(wèi)片執(zhí)法天眼工程、安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)，探索研究建設(shè)廣西礦產(chǎn)資源綜合監(jiān)管平臺，利用先進(jìn)科技手段加強礦產(chǎn)資源開發(fā)利用監(jiān)督管理，努力實現(xiàn)對露天、地下礦山開采行為的實時、全面監(jiān)管。同時，充分發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢，加大政府購買服務(wù)力度，加強礦業(yè)權(quán)實地核查工作，通過無人機航拍等手段加強對礦山進(jìn)行開發(fā)利用監(jiān)管，切實做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處”。

全力打擊違法開采礦產(chǎn)資源違法行為。進(jìn)一步落實自然資源執(zhí)法監(jiān)察巡查工作責(zé)任制度，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H合理確定巡查范圍，規(guī)范巡查主體，落實巡查責(zé)任，定時開展巡查，努力將違法行為“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”。要嚴(yán)肅查處各類違法開采礦產(chǎn)資源案件，嚴(yán)厲追究自然保護(hù)區(qū)內(nèi)涉礦違法違規(guī)行為，對違法開采礦產(chǎn)資源嚴(yán)重的地區(qū)，要不定期開展打擊專項行動，依法打擊取締違法采礦行為，維護(hù)正常的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。

推動執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機制的落實。積極主動與地方公安、檢察院、法院協(xié)調(diào)溝通，爭取最大的支持，落實自然資源部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于自然資源行政主管部門移送涉嫌自然資源犯罪案件以及加強協(xié)作配合的有關(guān)規(guī)定，確保違法案件移送查處到位。爭取當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)公安、檢察機關(guān)派人員提前介入，指導(dǎo)自然資源行政執(zhí)法人員圍繞案件的定性進(jìn)行證據(jù)收集、鎖定和保全，增強案件的查處效率和震懾力度。

3.4 嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)綠色礦業(yè)發(fā)展

嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)綠色礦業(yè)發(fā)展，具體應(yīng)做到以下幾點：①摸清情況。加快完成市、縣礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查并編制縣級礦山地質(zhì)環(huán)境治理規(guī)劃，全面掌握和監(jiān)控礦山地質(zhì)環(huán)境動態(tài)變化。②分類施策。針對歷史遺留責(zé)任主體滅失的存在礦山地質(zhì)環(huán)境問題的礦山，爭取各級政府安排資金逐步進(jìn)行治理，同時申請爭取中央專項資金，結(jié)合山水林田湖綜合治理工作及出臺鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理具體政策措施，開展廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。針對中央環(huán)境保護(hù)督查組反饋整改意見指出的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理整改問題，要及時、保質(zhì)整改到位。針對已完成礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的項目，要加快驗收，對需要調(diào)整的項目及時調(diào)整。針對實施不了的工程，提出改進(jìn)措施或終止項目，收回預(yù)算資金。針對建設(shè)規(guī)模小，投資金額小的土地復(fù)墾項目，允許適當(dāng)簡化土地復(fù)墾項目驗收流程及驗收資料，便于小企業(yè)申請復(fù)墾驗收。此外，研究制訂有關(guān)政策，指導(dǎo)地方對 “一面墻”開采的采石場開展地質(zhì)環(huán)境治理及復(fù)墾工作。③加快推進(jìn)綠色礦山建設(shè)。嚴(yán)格按照《廣西壯族自治區(qū)加快建設(shè)綠色礦山工作方案》要求，加快推進(jìn)綠色礦山建設(shè)工作，盡快發(fā)布綠色礦山建設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)，為礦山企業(yè)建設(shè)綠色礦山提供依據(jù)；研究制訂綠色礦山建設(shè)獎勵政策，提高礦山企業(yè)積極性；開展綠色勘查試點，推進(jìn)勘查行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的修訂，制訂與新技術(shù)、新方法相適應(yīng)的綠色勘查標(biāo)準(zhǔn)。