生態紅線對自然保護區法律制度的適用性分析

王莫言

(東北林業大學，黑龍江 哈爾濱 150040)

1 生態紅線的理論內涵和實踐意義

生態紅線是社會實踐發展到一定階段的產物，是當代中國環境治理的重要途徑和綜合管理手段的創新，不是對已有的環境法律制度體系的替代，而是在新時代條件下從生態系統角度對環境法律制度的立法理念、管控措施、制度安排等方面的重新定位，對于有效維護生態系統的有序發展和生態空間具有重要作用，同時也是優化區域發展格局、整合環境資源配置的創新方式。生態紅線理念是長期探索形成的新的環境保護理念，充分分析了生態系統的結構及主體功能特點，在遵循客觀自然規律以及生態系統整體性的基礎上搭建一道國家生態安全的“屏障”。

2 生態紅線與自然保護區法律制度的關系

在當前社會經濟快速發展的形勢下，我國自然保護區現狀不容樂觀，環境污染整體趨勢依然很嚴峻，生態供給與經濟需求的矛盾加劇，人口規模和經濟活動規模的擴大，就需要越來越多的資源供應，導致人類社會對自然生態的干預增強，加之自然保護區環境治理與監管力量薄弱、自然保護區與周邊居民矛盾沖突等問題層出不窮，亟需對現有自然保護區執行更嚴格更徹底的保護，扭轉我國自然環境面臨的嚴峻形勢。

生態紅線作為生態屏障紅線，更加嚴格保障自然保護區人民群眾的健康權益和公共利益。具體來說，生態功能紅線、環境質量紅線、資源利用紅線與一定狀態下的生態承載力、環境承載力和資源承載力是相對應的。因此，確保為經濟社會的持續發展提供足夠的生態、環境和資源支撐，必須堅持最嚴格的生態紅線理念，落實最嚴格的生態保護標準、實施最嚴格的生態保護措施。在生態紅線視角下對自然保護區的立法體系、管控制度、公眾參與制度以及社區共管制度等嚴格要求，把生態壓力轉變為發展動力，使自然保護區能夠長期發揮生態功能，保證人類正常的社會活動。所以說，我國自然保護區法律制度在“生態紅線思維”指導下對自然保護區進行嚴格保護是大勢所趨，以促進自然保護區同環境社會協調發展。

3 生態紅線視角下完善我國自然保護區法律制度的新思路

3.1 提升我國自然保護區立法體系的生態紅線內涵

當前我國自然保護區立法體系完善的首要原則是更新立法理念。新型的生態紅線理念，貫穿自然保護區立法的始終，是豐富我國的自然保護區立法體系的價值內涵，在逐步完善的自然保護區立法體系中應全面充分地體現生態紅線的理念和要求。生態紅線是生態環境保護工作的法定化和系統化管理模式，是以生態系統的協調性為出發點，對有限的空間資源進行整合和有效利用，充分考慮生態建設的各個法律制度之間的關聯協調且綜合的設計，在社會經濟的發展目標和維持生態系統運行能力之間做出權衡，來實現有效提高生態環境質量的一種有組織方式。生態紅線體現了眾多類型自然保護區生態系統在發展中的保護要求，為構建全面完整、協調統一的自然保護區立法體系，不僅需要立足于我國自然保護區實際發展情況，更應注重由自然保護區基本法及諸多單行法、專項法規和其他配套實施細則共同組成的立法體系的銜接與協調，推動建立全國統一的自然保護區法律結構體系。

3.2 建立自然保護區差異化的管控制度

由于我國各地區資源環境條件以及經濟發展水平存在區域差異性，自然保護區在管理過程中必須因地制宜、充分考慮區域生態功能承載力以及區域發展的動態變化，對自然保護區域進行科學評估，依據生態要素自身的客觀特征、生態空間服務功能差異制定與生態保護紅線性質相適應的生態環境保護標準和嚴格的差異化地域空間管控措施，以生態空間保護、環境質量控制與資源利用管理為基礎，使現有的生態紅線監管體系與原有的自然保護區差異化管理方式相協調。基于各地自然保護區現有資源環境優勢以及未來發展潛力，劃定具有不同發展方向的區域類型，與全國各區域主體功能區劃相銜接，針對不同地區制定不同等級的管控措施，明確不同的環境準入活動類型和強度，以實現差別化管理和控制。

3.3 完善自然保護區公眾參與制度

生態紅線強調環境保護管理過程中的民主性與公平性，公眾的廣泛參與是環境保護的根本動力。公眾參與制度作為新時期自然保護區管理的關鍵，具有兩個層面的實質作用:決策過程的公平公正以及促進公共政策的可接受度。首先，政府部門需要為公眾和社會組織參與自然保護區管理提供平臺, 重視社會公眾以各種形式參與自然保護區保護工作，將公眾參與貫徹到決策全過程中去，通過有效方式全面推進決策信息向公眾及時、準確公開，以確保利益相關者都能夠真實表達利益訴求，公眾有權對自然保護區開發利用計劃提出意見，在重大項目的環境評價中可以要求舉行聽證會，通過廣泛聽取和吸收來自于社會方方面面的意見，能給自然保護區管理部門提供更充足的資料，既可以促進當地政府部門科學民主實施決策，又可以提高公眾參與的積極性。其次，從民眾對公共政策施加的影響這個層次上來看，公眾參與對于政府決策的價值可以說是具有顯著的實際功能及效用，將公眾參與引入到自然保護區政府部門決策過程中，能夠對一些團體組織和公眾個人起到宣傳教育作用，增加他們對政府決策施加影響的能力。

3.4 建立自然保護區多元化社區共管制度

社區共管作為聯結社區居民與自然保護區互利共生的紐帶,正是協調自然保護區與社區協同發展關系的途徑，是兩者相互選擇適應、協同變化的過程。生態保護紅線使人類社會的發展理念有了明顯的變化，其價值評定不是以單純的人類利益為目標，而是以環境綠色發展、經濟的可持續發展為目標，既要承認自然界對于人類服務功能的各種效用價值，也要尊重自然界自身存在的固有價值。通過生態保護紅線利益杠桿平衡人的價值與自然價值之間的關系，充分彰顯以人類環境權益為核心的價值理念，也體現了多元主體共同參與治理環境的決心。社區共管所帶來的生態效益直接關系到周邊居民的價值訴求，健康的生態環境是人類的基本生活需要，也是人類發展至今應當做出的正確選擇。

4 結語

自然保護區法律制度建設貫穿了人與自然和諧共處的科學自然觀以及人與社會協調發展的社會主義生態文明觀，生態紅線所帶來的生態效益直接關系到人類的價值訴求，健康的生態環境是人類的基本生活需要，也是人類發展至今應當做出的正確利益抉擇。將生態紅線普遍原理與自然保護區建設相結合并創造性地加以運用，將其轉變為完善自然保護區法律制度的理論支撐和實踐基礎。