農(nóng)村宅基地三權分置制度初探

朱秋泓

（安徽財經(jīng)大學法學院，安徽 蚌埠 233000）

一、宅基地“三權分置”的政策背景

我國的農(nóng)村土地主要面臨以下兩個矛盾：

（一）農(nóng)村宅基地需求及供給之間的矛盾

現(xiàn)狀下，對于以糧食生產(chǎn)為主的農(nóng)村地區(qū)而言，耕地任務繁重。我國人均農(nóng)業(yè)資源不足，人均資源擁有量還不到美國的二百分之一、歐洲國家的四十分之一，這決定了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小規(guī)模的特性。農(nóng)村宅基地面積巨大，這固然為我國糧食生產(chǎn)及安全提供了堅實的保障，但其收獲的經(jīng)濟效益之低，完全無法與城市用地的收益相提并論，如此一來，農(nóng)民自然會對高收入的城市趨之若鶩。而解決問題辦法的根本，就是對現(xiàn)在依然保護耕地的農(nóng)民，給予一定的經(jīng)濟補償，宅基地的改革就顯得尤為必要。

（二）宅基地收益與處分權能的限制與缺失致使宅基地資產(chǎn)不斷縮水

一般來說，宅基地使用權的流轉被嚴格限制在村集體經(jīng)濟組織成員彼此之間，交易者來源統(tǒng)一，決定了實際上能夠合法化的土地交易極為稀少，土地使用的流動性依然不足，從而導致原本利益巨大的宅基地收益致使原本的冰山一角。我國《物權法》明確規(guī)定了，宅基地使用權被包含在用益物權當中，占有、使用、收益、處分這四種權能中，它只占了前兩個，后兩種是無法行使的權能。

在城市化如火如荼的進程中，宅基地使用權的配給制度已經(jīng)意義不大，繼續(xù)實行而不予以修改則不利于農(nóng)村資源的節(jié)約型利用， 甚至加劇了人地捆綁等現(xiàn)象… …諸多矛盾都指向了我國先前的農(nóng)村宅基地制度。

二、宅基地“三權分置”的政策演變過程與價值分析

（一）政策演變過程

縱觀近年來我國對農(nóng)村土地政策的實踐，宅基地改革是貫穿始終的重心。“通過選擇試點的方式，逐步推進改革和完善農(nóng)村宅基地制度，通過多種方式增加農(nóng)民收入”是2013年黨中央第十八屆三中全會對于宅基地改革的一次突破性嘗試；隨后，我國又在比較有代表性的北京市設立了30多個試點地區(qū)，實施已修改的《中華人民共和國土地管理法》的部分條款，并在全國十多個試點地區(qū)開展宅基地制度的改革；《農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押貸款試點暫行辦法》是國務院在2016年對宅基地改革深化過程中所進行的又一努力。經(jīng)過了多次文件的頒布和試點工作的運行，我國最終在2018年1月份明確了要探索宅基地所有權、資格權、使用權的三權分置。當然，該政策也不是一味地利用農(nóng)村閑置土地，是有一定底線限制的。農(nóng)村宅基地的使用前提是保障農(nóng)戶基本的生存權利，確保宅基地滿足農(nóng)戶基本居住條件，也是用來保證國家十八億畝的糧食生產(chǎn)用地的需要。

（二）政策價值分析

宅基地三權分置帶來的效益是其他政策無法取代的。除了政策最先提出的充分利用農(nóng)村閑置土地、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的利好之外。該政策也能夠充分促進城鄉(xiāng)結合發(fā)展，這與我國近年來提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是不謀而合的。農(nóng)村宅基地制度這一改革實質(zhì)上是充分擴大宅基地使用權的流轉。對于農(nóng)戶個體來說，除了經(jīng)濟效益之外，宅基地的三權分置，更是對其法定權利的確實保護。在我國經(jīng)濟上不發(fā)達的過去，國家對于農(nóng)民的保障主要側重于農(nóng)民能夠正常居住生活。與之相對，很容易忽略的是宅基地本身所蘊藏的土地財產(chǎn)權。當今中國發(fā)展迅速，在農(nóng)村宅基地這個方面，面對的早已不是是農(nóng)民無法得到居住地這樣的問題，而是城鎮(zhèn)房屋需求量大、人口過多，而農(nóng)村土地多、人口少。如何留住農(nóng)民積極耕地生產(chǎn)，避免人口外流入城市。 一個重要的解決辦法就是確保農(nóng)村當?shù)剞r(nóng)民經(jīng)濟利益的實現(xiàn)。

三、農(nóng)村宅基地“三權分置”政策的主要要求

通俗來講，農(nóng)民建房時所用到的這片土地就是農(nóng)村宅基地，這部分土地的所有權是屬于農(nóng)村集體所有的，不屬于農(nóng)民個人，農(nóng)民對于宅基地并不享有完全的四項權能。三權分置主要指的是宅基地的所有權、資格權和使用權的行使。承接上述所言，農(nóng)民個人雖然可以用其建造房屋，但是和對其享有的權利極為有限，對土地不能進行買賣和開發(fā)建設，因此除了保證正常居住以外，基本對于宅基地沒有什么處分權。面積巨大的農(nóng)村宅基地，除了居住以外的其他商業(yè)價值，也從未被凸顯。為了改善這一現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地三權分置應當嚴格貫徹以下這幾個原則：

（一）對宅基地使用權的流轉適度放活

如何放活宅基地使用權，何為“適度”？這是農(nóng)村宅基地改革的重點和難點所在。理想狀態(tài)下，應當允許農(nóng)民對于宅基地使用權進行轉讓、出租和抵押等行為，對于農(nóng)民住房也享有相應處分的權利。這一措施是為了刺激農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟價值，從而使得農(nóng)村集體建設用地能夠與城市國有建設用地處于相對平等的地位。農(nóng)宅基地與城市建設用地的平等十分重要，是促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程重要的一環(huán)。

（二）農(nóng)村宅基地流轉的范圍應當適當擴大但要嚴格限制

對于當今中國的鄉(xiāng)村建設來說，勞動力外流是其面臨的重要問題，因此，不僅需要防止農(nóng)村勞動力外流，長久之計更是需要吸引城市人員到農(nóng)村來進行建設。而現(xiàn)狀下之所以不能解決問題，是因為城市和鄉(xiāng)村之間存在著一層壁壘，即，政策實行之前，我國宅基地只能在集體成員內(nèi)部進行流轉。這種來源統(tǒng)一的流轉，實質(zhì)上就是不允許農(nóng)村宅基地的流轉，根本起不到實質(zhì)作用。如果未來我國可以實現(xiàn)在非集體成員內(nèi)部宅基地流轉的合法化，甚至是城市和鄉(xiāng)村之間也可以進行宅基地的流轉，那么無疑有利于城市和農(nóng)村壁壘的消除，促進雙方的經(jīng)濟發(fā)展。

（三）宅基地流轉時間應當與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要相聯(lián)系，適當延長

為了貫徹實行宅基地三權分置政策，我國劃定了國內(nèi)13個地區(qū)作為首批試點。其中，北京市制定的宅基地相關政策中就將宅基地租賃期限限制在十年之內(nèi)，但這個時間相對而言并不能很好地達到政策效果。十年的期限與現(xiàn)有的國有土地70年的時間相比，實在相形見絀，難以滿足農(nóng)村宅基地市場與國有土地市場能夠平等的要求。因此，延長農(nóng)村宅基地流轉期限是必要的。

四、宅基地三權分置的制度瓶頸

宅基地三權分置當中的三權包括了農(nóng)戶的資格權，它和使用權共同組成了宅基地的使用權。資格權性質(zhì)和內(nèi)涵在我國有較大爭議。主流的學說有成員說、剩余權說等。但是無論何種觀點，都有著一定的片面性。根據(jù)文件，資格權應當屬于一種新創(chuàng)設的權利。它建立在村民的身份基礎之上，是一種完全性權利，它強調(diào)一種主體資格，不能像其他權利一樣被流轉。 權利的主體也僅限于農(nóng)民，不包括城市人口。再結合政策，資格權不只是一種身份權，更多強調(diào)的是財產(chǎn)性的權利。基于此，宅基地三權分置的理論和實踐容易出現(xiàn)以下問題：

（一）主體資格沒有統(tǒng)一規(guī)定

我國制定《物權法》相對保留，只是說集體所有權主體是農(nóng)民集體，在《民法通則》當中表述的是集體經(jīng)濟組織，在新出臺的《民法總則》當中，集體經(jīng)濟組織是否真的具備法人資格？這都是尚未確定的。農(nóng)民想要申請宅基地，不僅要具有集體資格，還要是戶主。但關于資格，國家沒有統(tǒng)一發(fā)布相關文件，各地政府的做法也都不一。

（二）農(nóng)民集體觀念缺失，政策難以有序?qū)嵤?/h3>

宅基地三權分置政策出臺的目的，不僅是為了保護農(nóng)民個體的經(jīng)濟利益，也是為了保障廣大群眾的集體利益，農(nóng)民應當自覺處理好各主體之間利益的平衡。而現(xiàn)實生活中，自包產(chǎn)到戶后，農(nóng)民集體觀念逐漸淡漠。有部分人往往隨意非法變更承包地用途，使得政策難以有效落實。

（二）集體所有權的收益、處分權能難以實現(xiàn)

這種弊端是與上述第二點相聯(lián)系的，正是由于當前的集體所有權無法對集體組織內(nèi)所有成員進行較為系統(tǒng)化的管理，光靠農(nóng)民自己，無法合法有效地實現(xiàn)自我權利。我國的相關法律政策并沒有具體規(guī)定集體組織對集體內(nèi)成員土地權利管理的情況和途徑。一個有效的管理制度必須是義務與處罰并存的，然而根據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，不僅沒有明確的法定義務規(guī)定，要求其必須統(tǒng)一管理成員的處分行為，也沒有規(guī)定違反義務應受的處罰。這些都決定了農(nóng)村集體組織很難積極地管理集體組織內(nèi)成員，更加促使農(nóng)民不加節(jié)制的使用權利，而不受監(jiān)督。

五、結語

為實現(xiàn)新時代農(nóng)村經(jīng)濟建設，發(fā)揚農(nóng)民生產(chǎn)生活積極性，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展，宅基地三權分置政策的完善迫在眉睫。充實三權分置背后的法理學研究，積極吸收各試點的工作經(jīng)驗，才能夠?qū)崿F(xiàn)目標。