唐代州縣治理的財政收入與支出概況及其啟示

高益必

（湖北大學，湖北 武漢 430062）

一、唐代縣域治理的財政收入來源

（一）唐前期州縣的財政收入

1、賦稅收入

（1）租庸調制

租庸調制是唐前期最主要的稅收方式。史學界關于租庸調制的研究上，長時間以來多集中在租庸調制的性質問題上，而租庸調制是何種形式的稅收，不同的人對它有著不同的理解。按照稅名起源來說，唐代的租庸調制度，是由集中不同的租稅客體來承擔的稅種，集中在一中客體身上，按照納稅物品來說，租庸調制度，是一種客體擔負了各種物品的賦稅，這種客體是由勞動能力來規定的，即成年的丁。租庸調制可以概括為一個國家以固定稅率征收的復雜人頭稅，它遠遠不是一個可以令人滿意的制度，由于基于每個納稅者在均田制下接受等量土地這一假定，它完全脫離了經濟形勢，忽略不同地區和個人之間的差異，事實上，賦稅承擔者是小農，他們一直承受著固定稅率，不管其生產能力或者財產基礎而被征稅。把租庸調制分開來看，其實是由兩類不同的稅收組成，其中租調是一類，庸是一類，租調的基礎是均田制，而庸的基礎是勞動力，即丁。租庸調制是國家規定的總體稅收方式，即從地方開始貫徹，而稅收的基礎就是州縣的征稅，窮苦百姓根據田的面積大小和一家一戶人口的多少來交稅，在每年的秋冬季季節，莊稼成熟以后，賣掉糧食和已經織好的布匹和絲絹，向州縣的財政機構納稅，專門負責征收的使職會統計好今年的稅收總量。

（2）戶稅和地稅

戶稅和地稅是兩種跟租庸調制完全不同的稅收，它們因支定收，有具體的用途。初期的戶稅又被稱為地方雜稅，那是因為戶稅有著特殊性質，它可以在國家規定稅額之外，根據州縣地方所需其他開支征收多余的數額。戶稅因支定收，根據各地的生產支用或征錢或征實物，并且不斷納入稅額之中，唐前期的戶稅由綜合各種按戶繳納之稅（即雜稅）及別稅兩部分構成，雜稅在武德六年三等定戶時出現，別稅于開元年間廣泛實施，雜稅比別稅出現時間早，別稅之所以稱“別”，是相對于業已存在的雜稅而言的。戶稅和租庸調制相比，國家規定的戶稅總額數量一定，但在州縣可以不斷增加或減少稅額，而租庸調制每戶繳納的稅額一定，不會再有變數。雖然在國家的正式定額中，戶稅的數量還很少，國家財政的主要開支仍仰賴與租庸調，但地方上的支出越來越依賴于戶稅，而且由于部分地區的戶稅已經上供，戶稅在國家財政中的作用是日益增大的。

唐太宗對地稅出現的原因和目的有過概括的論述，地稅即義倉稅，由貯存在義倉以備兇年而逐漸被國家支用，封建國家一向重視儲蓄和災兇年的賑濟。唐的義倉制則不然，由于唐初戶口凋殘，百廢待興，政府的收入“才供當年”，根本沒有余額賑濟，因此要另立法制，取之于民，專款專用。這就是地稅出現的原因。開始的時候，納稅標準是畝納二升，后來在唐高宗年間又出新制，由畝納二升變成了上上戶五石，每戶各不相同，關于據地收稅和按戶出粟的變化，體現了唐初社會階級關系的變化。地稅的征收依據是青苗簿，負責掌管青苗簿這一類事物者為州戶曹，他們負責擬定青苗案，然后征收賦稅，在每年的秋季上繳上一級，最終匯入到國家財政收入。

2、特種收入

（1）貢獻

在唐前期，皇帝皇室貴族費用的來源主要是靠貢獻，特別是每年的各種常貢和雜貢。縣是每年常貢的基層單位，開始我們已經知道，縣是庸調賦稅的最基層單位，州的賦稅是對縣的綜合，而每年常貢的交納也是如此。由于土貢的種類復雜，州郡納貢之人的身份也很復雜，年支常貢基本由都督刺史及上佐充任的朝集使送納，額外貢獻及別貢由進某物的官吏或者進某物使職輸送，進物官使為縣尉或者縣主簿等，縣的財政機構這時并沒有太多的作用。

（2）回殘剩利

回殘剩利是兩種額外收入，回殘即國家撥給各官府錢物使用后的殘余，本來國家規定官府撥款專款專用，如有剩余，作為第二年支用，但是大部分都是非?？顚Ｓ玫幕貧?，則并不都用于來年支用，由于回殘的存在，唐中央各官府及地方財政部門有了支用經費的靈活性，這無形中給國家增加了一項收入?；貧埵歉鞴俑陬A算范圍內，靈活使用其經費的反映，擴大回殘，也就意味著擴大收入，因而政府在盡可能的限度內，減少正常支出，增加回殘。

剩利類似于今天政府所說的“創收”，唐前期擴大收入的一個主要途徑就是國家高利貸活動，剩利于回殘不同，回殘是支出的剩余，重點是減少支出，剩利則是利用現有條件擴大收入，唐初始的時候，財政困難，又不敢濫征賦稅，渡過財政困難的手段之一就是剩利。州縣可以根據廢物利用，創造一筆不菲的收入，廢物利用體現在當時一切的支出中，不需要的物品和破舊之物仍需要嚴格保留，因為它們仍可以開發出剩利來。發掘余利主要是用于一些已經死去的牲畜上，它們不僅可以賣皮肉錢，還可以提供軍用所需原料，這也是一種創收。

（3）贓、贖、罰、沒等收入

唐前期國家通過實施法律獲取的收入大約有臟、贖、罰、沒等四種。其中贓錢為百姓官吏因犯罪而納錢物，贖銅是犯罪者納財免刑的法制，罰的種類繁多，有對百姓的罰也有對官吏失職的懲罰，也有關于生活中違法行為的懲罰，沒是指違法犯禁之物、走私的物品和謀反的大官的財物等的沒收。

（二）唐后期州縣的財政收入

1、兩稅法的實施

唐后期的租庸調制漸漸消亡了，而取而代之的則是兩稅法的實施。兩稅法具體指哪兩種稅，現在學術界有多種看法，而且兩稅一年分夏秋兩次征收，有人以為“兩稅”指戶稅和地稅，有人說“兩稅”仍指租庸調，有人又認為“兩稅”是多個稅種合并而成，不單是指戶稅和地稅。1940年鞠清遠在《唐代財政史》里提及：“兩稅法，除掉廢去租庸調名目以外，兩稅法只是承襲了以前的賦稅，戶稅和地稅，不過取消了全國一致的固定稅率，把各地都不同的舊征數，重新以各道州府為地盤，重新攤配一下，除去夏秋兩次征稅原則之普遍適用以外，兩稅法只是開創了隨地攤派的精神，自此中國設有全國一致的稅率，而各地各有不同的稅率?！?/p>

關于地方政府對兩稅預算收入定額的管理權限，唐中央在法令里面有規定，州縣長官擁有將當州兩稅錢米預算定額分攤給兩稅戶等諸環節組成的“計資定稅”的權限。唐后期的縣官擁有較大的自主權，兩稅法賦予了他們更多的權力，他們可以根據當縣的情況確定稅收定額。

2、兩稅以外的附加稅

青苗錢、榷酒錢為兩稅田畝稅的附加稅，也是兩稅的主要附加稅。附加稅增加了兩稅的收入，但另一個方面也增加了百姓的負擔，經過這些附加，兩稅變成了復雜的包含多種稅收的復雜稅制。青苗錢也分夏秋兩季征收稅錢，青苗錢前期收的稅還是主要上繳中央，但后期逐漸發展到形成留州送使定額，州下面的縣亦是這樣。青苗錢雖是百姓沉重負擔，但比起兩稅收入，其在國家財政中數量有限，放免州縣占留部分，戶部也易于填補，因此，唐后期地方財政收入又多了一份青苗錢。榷酒錢開始出現時，并不是兩稅的附加稅，而是一種專賣商業稅收，榷酒錢經過復雜的演變過程，有一部分成為兩稅附加稅。

榷酒為唐后期兩稅外的重要收入，榷酒錢無法與鹽利、青苗錢相比，但超過茶利是肯定的，對于這個稅種的征收，不同的州有不同的規定，大部分地區即采用配戶或者攤入青苗錢之中，由于數量不多，在此不再贅述。除此以外，還有稅草，各地區都有稅草定額，“計料稅草”，為唐后期收草稅的一個重要原則，是后期稅收原則量入為出的具體體現，這是與唐前期征稅的重大差別。唐前期量入為出，反映在稅草上，是沒有定額，變化無常的，唐后期因為稅收原則的改變，按實際需要進行征稅，各個地區有了固定的規定。定額按具體情況而定，在各征收地區間進行調整或均攤他縣。經濟條件比較凋敝的縣定額較少，減少的部分由經濟發展好的其他縣平攤，各縣的定額，為當縣百姓輸納，因此，在每縣的內部百姓之間又有定額分配問題。

二、唐代縣域的財政管理及使用

（一）官吏待遇

唐朝給祿制的依據是官職的本品，根據官職的品位高低來給祿，正一品是最高的，九品官職是最低的，大唐的祿令中規定的祿數是米額而不是粟額，而且除了米多少石以外，還有多少錢，當時的京官正一品是米700石，錢九千八百，可以看出當時唐朝對官員的俸祿時很看重的，待遇很高，已經可以算得上衣食無憂了。而到縣令這一級別，米是50石，錢也很少，只能勉強維持生活，所以縣令的俸祿在財政支出上只占了很少的一部分。官員俸祿的來源主要是哪一部分的賦稅呢？《通典》里面規定了，俸祿之制，以民地租充之，也就是指地稅，地稅上繳的用途主要就是供養各級官員。州、縣官的待遇有月聊、課、雜錢三種，其中月料一公廨利錢充，雜錢由公廨田課充，課錢由白直執衣提供，這種制度一直延續到開元十年，開元十年后，州縣公廨本錢被廢除，戶稅成為州縣官料的唯一來源。

（二）交通運輸費用

交通運輸為維系唐帝國必不可少的紐帶，交通運輸的好壞是唐帝國行政效率及國家軍事、財政的關鍵。唐代交通體系相當完備，星羅棋布遍布于全國各地的驛館連成一個完整的交通網絡，各地車坊維系著物資運輸，不足時以雇百姓為補充。水路上，漕運路線的開通使漕糧源源不斷地運至兩京及配所，橋梁的架設橫跨東南西北，完善的運輸路線和途徑保障了整個國家的運輸網絡，保證了唐代的行政軍事和財政命脈。對于交通運輸的費用，我們只能從它的每項設施上分析，這些設施包括了驛館、車坊、長行坊等數種，州縣所收的戶稅是這些設施費用的來源，有些縣戶稅比較少的，交通費用由中央另行撥給，每年州縣的交通運輸等費用可高達二三十萬貫。

（三）祭祀、賓客等禮儀支出

禮是唐立國的思想基礎之一，也是維持國家的重要基石，禮儀支出在唐帝國中占重要地位?！靶卸Y義”與養百姓、撫四夷都被提出是國家的首要大事，表明了禮儀唐執政者思想中的地位。在整個國家的禮儀支出中，主要包括祭祀、朝會和賓客三項，但是在州縣之中，我們就只談祭祀和賓客這兩項，祭祀是視地方、費用多少而定的活動，當然普通百姓之家也可以祭祀，只是費用自己承擔。祭祀費用主要包括祭料和祭器所需費用，州縣祭料來源比較復雜，地方上這些祭祀一年一度或一年兩度進行，由當地長官負責祭祀，主要經濟來源有以廟戶營田所收充用、州縣撥款市料充祭、置本收利以充祭料和由百姓逐戶提供祭料。賓客支出主要包括中央財政官員到州縣去調研、訪查，當地招待所需支出，還有一些比較有權勢的社會人士到官府去拜訪，宴請賓客所需費用，這些都是地方上的主要支出。

（四）教育支出

唐時期學校教育、圖書管理及史書修撰均屬于勃興時期，國家為此專門設置館宇、專設館員和專撥經費，以維系文化教育開支。地方上，唐于府州設醫學，府州縣設五經學，置博士助教，教授諸生，構成了唐代的教育體系。教育費包括學官待遇、學校校舍建設、學生衣食住費以及學生免服役所造成的財政損失和學校祭祀費。州縣的學官主要是博士、助教，縣的學官的待遇跟縣令差不多，州縣無品博士、助教以州縣案典計，人給3口糧，月料600文，則3837名州縣博士、助教等年料2.8萬貫，粟13.81萬石，大約占教育總費用的5%左右，可見唐代的教育支出費用之大。州縣學生共70735人，每個人每日供給米2升，則州縣學生年食粟84.882萬石，數額較多，地方學生食糧，當由貯備當州縣的粟糧部分供給。學院房舍及舍中教具等，是國家的一項重要教育支出，唐地方及中央，均有自己的校舍，學生雖然繳納了學費，但是一部分用來當作建設學院的費用，一部分當作學官的工資，也就還是需要政府的財政支出。學生每年因為讀書而免徭役的費用每年可高達十幾萬貫，這筆錢雖不是國家撥給的，但是因學生免役國家財政收入減少了，也要算作教育支出費用。學校里面設置有孔子廟，春秋二時進行祭奠禮，建廟費和每年的祭料費也是州縣的財政支出之一，這筆費用到底有多大，難以估算，史料上沒有具體統計出來的數據，也可算作祭祀等禮儀費用一類。

三、對當代縣級政府財政管理的啟示

（一）財政收支要堅持量入為出的財政原則

通過了解整個唐朝時期的財政收支情況，我們可以看出，不管是唐前期還是唐后期，都一直堅持著量入為出，適度開支的原則，一個政府甚至一個國家，只有堅持以人為本和堅持稅收取之于民用之于民，才能長久的發展下去，賦稅自古以來一直都是壓著人民百姓的沉重負擔，百姓苦不堪言，但政府應該從實際出發，主動體恤人民的苦楚，量入為出，以支定收減少人民納稅的總額，雖然唐后期的縣官對人民的剝削嚴重，搜刮民脂民膏，但是這個總的原則還是一直保持不變，對于現在的政府來說，縣所管的一個地區范圍更廣了，人也更多了，由于現階段經濟發展越來越快，出現的個體經濟戶也越來越多，既要嚴格督促他們納稅，又要給予他們更寬松的條件，也就是盡可能低的納稅。而對于財政支出呢，不僅是越多越好，還要用在刀刃上，政府應時刻關注社會問題，及時出面解決，讓人民感受到政府的存在感，感受到政府的關懷。

（二）制定稅收標準要從實際出發，為人民考慮

縣級政府是最接近人民的政府之一，不管制定任何政策都要堅持群眾原則，而稅收標準不是固定的一成不變的，它是要根據每年百姓們的收成或者經濟狀況來制定的。稅收的執行力度跟稅收標準有很強的關系，從實際出發，制定出百姓大眾能夠接受的賦稅額度，站在人民的角度上考慮，才能真正地長久執行一個政策，租庸調的消亡，兩稅制的興起就是這個道理。

（三）財政收支要取之于民用之于民

任何時期，稅收都要取之于民用之于民，這是稅收的性質，也是一個國家進行收稅的唯一理由。雖然國家財政的用途有供軍、供國和供御三大方面，但是百姓更加關注的只有供國，國防能力和軍隊建設是行政領導應該關注的事，百姓擁有對上繳國家的稅額擁有知情權，在現當代社會，國民素質日益提高，更加看重政府的財政透明度，更加懂得行使監督權，為了保證政府的有效建設和百姓的幸福感，對于稅收的支出一定要讓人民獲得實實在在的利益所得，這樣稅收政策才會更有利的貫徹下去，國家才能安穩，社會才能安定。

（四）財政收支要有法律依據，積極接受監督

唐朝時期的財政立法雖然在當時還不算很完善，但是已經體現了統治者對法律的重視，法律是衡量一切事物的準繩，尤其作為政府，更應該以身作則，古時候的法律更多偏向懲罰，對人民大眾違法行為的懲罰，極其嚴苛，是百姓們畏懼的對象，而在現代社會中，法律則是人民用來維權的手段，大家都知法守法用法，政府的財政收支要在合理合法的前提下使用才能獲得人民認可，才會敢于接受人民監督，有效防止腐敗的出現和蔓延。

（五）要讓百姓樂于納稅，享受納稅

一直以來，不管是唐朝時期還是后來的宋元明清，財政收支都是政府主導的事務，而財政最主要的就是稅收，政府向百姓要錢，而最終的用途卻不由百姓確定，這就是政府的事務一直得不到百姓支持認可的最根本原因，現代政府最迫切需要改變的就是這種被動的形態，要讓人們大眾積極主動納稅，渴望國家支配公共收入建設社會，享受納稅人的權利，履行納稅人的義務，政府和人民從古至今都不可能是對立的，只能朝著更加和諧的局面發展，這一點毋庸置疑，不管是財政還是其他方面，政府都要做好人民最堅實的后盾。

四、結論

本文從縣域治理的角度入手，討論了唐代時期州縣的財政體制的實施狀況，財政機構設置和特點以及財政收入和支出，得出了現代社會時期縣治理財政的啟示，對當今社會的政府職能轉變和陽光透明政府的建設有借鑒意義。不論是唐朝盛世還是現在的21世紀，財政都是維持國家發展、人民安定和諧的有力保證，政府必須做好財政預算和財政收支的主要用途，縣作為三級行政單位，起著強大的橋梁作用，更接近人民群眾，肩負著更大的責任。