環保舊賬困境

胥大偉

近年來，隨著環保制度日趨嚴格，一些地區的生態歷史欠賬陸續浮出水面，開始“反噬”地方經濟的發展。

剛剛曝出的騰格里沙漠污染事件，就是一起典型的“環保舊賬”，涉事企業的名稱、屬性和股權已幾經變更，對于該事件的處理，更像是對過往“先污染再治理”的一次補課。

受制于有限的治理資金以及相關技術儲備和專業人才的不足，不少地區在面對環保舊賬時，常常束手無策，甚至陷入污染治理與經濟發展相沖突的漩渦之中。

不少受訪學者認為，生態欠賬體現了現行制度上的不完備，有必要通過立法和相應制度補充，來加以完善。

“舊賬”背后的監管難題

近些年，沙漠戈壁成了排污的“天堂”。中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（簡稱“中國綠發會”）副秘書長馬勇認為，企業選擇沙漠排污，原因就在于排污成本比較低。他告訴《中國新聞周刊》，沙漠地區地理位置偏僻，人煙稀少，排污相對比較隱蔽，不易被發現。相比于廢液處理，把廢水廢液直接排放到沙漠，“可能只需要支付一個運輸的成本”。

例如，甘肅河西走廊的5個市毗鄰庫姆塔格、巴丹吉林、騰格里等沙漠，企業往往通過暗管將污水排向沙漠深處，污水進入沙漠后，很快就會下滲，再加上風沙掩埋，從沙漠表面幾乎看不出來。加之人跡罕至、難以察覺等原因，向沙漠排污，基本不需要企業付出很大成本。

2014年，騰格里沙漠大規模排污事件被曝光后，一位騰格里地區的化工廠經營者曾對媒體坦言，當初工廠從沿海遷往沙漠，主要原因就是在這里，企業幾乎沒有環保成本，“因為早前一直是沙漠直排”。

在環保組織公眾與環境研究中心主任馬軍看來，問題還是出在監管上。馬軍告訴《中國新聞周刊》，中國曾長期普遍存在環境監管薄弱問題，企業環境違法成本嚴重偏低，“這會形成一種倒掛機制，企業在利益的驅動之下，就會選擇降低環境標準”。

這些企業往往是當地的利稅大戶，會受到格外的照顧。在地方“保護”之下，環保部門想要嚴格執法，常常有心無力。而偏僻的沙漠戈壁又會給環保部門的監管帶來困難，日?！白哌^場”式的監管很難奏效。

此次騰格里沙漠污染事件反映出的另一個棘手的難題是，全國類似的環保舊賬究竟還有多少？

今年10月18日，中央環保督察組向寧夏反饋“回頭看”及專項督察情況，其中就談到環保舊賬的問題。通報指出，騰格里沙漠違法排污問題引起中央高度重視，此次“回頭看”仍發現藍豐化工廢氣收集處理不到位，廠區周邊異味十分突出，蒸發池底泥應急處置設施管理不規范;瑞泰科技廢水多次超標排放，約6000噸氯化鈉結晶鹽（危險廢物）長期堆存;利安隆（中衛）60余噸中間體低品質紫外線吸收劑長期存放于鐵桶，腐蝕嚴重;園區污水處理廠每天仍有約1萬噸尾水排入照壁山人工濕地。

2014年8月，內蒙古阿拉善左旗額里斯鎮，騰格里沙漠深處一處有數個足球場大小的排污池。圖/視覺中國

今年5月，中央環保督察組向湖北、山西反饋“回頭看”情況，亦點出兩地環保仍有欠賬。

中國社科院城市發展與環境研究所研究員劉治彥認為，環保舊賬形成的根源在于利益的驅動，沒有剛性的制度約束，地方官員為官一任往往只關注眼前的利益。中國人民大學環境政策與環境規劃研究所所長宋國君在接受《中國新聞周刊》采訪時也表示，解決環保舊賬，新官、舊官都得認賬，必須提高政府的管理能力和專業水平。

鑒于生態欠賬大多具有累積性、外延性和隱蔽性的特征，不少業內人士建議，有必要建立相關的污染信息數據庫，以便對生態欠賬進行摸排。

馬軍介紹說，目前中國已經建立了一套環境污染的監管網絡，但是數據分散，沒能形成統一的數據平臺。他建議，以排污許可證作為一個基礎制度，去構建統一的數據平臺，并考慮加大被監測企業的范圍，把更多的中小企業納入進來。隨著越來越多新技術的使用，將優化環保的監測體系，遙感衛星、無人機等監測手段對偏遠荒漠地區也能實現有效的環境監測。

據悉，公眾與環境研究中心的“蔚藍地圖”可以監測600多萬家企業，其中超過150萬家存在違規記錄。此次涉事企業寧夏美利紙業集團有限公司（簡稱“美利紙業”）在2016年之前，就曾屢屢出現違規記錄。

公眾與環境研究中心信息公開部經理阮清鴛告訴《中國新聞周刊》，目前環保舉報機制是單對單的模式，可以考慮用“大數據思維”將一些信息進行披露，“比如某個企業被投訴特別多，可能就需要引起關注”。

產業西進下的環保困境

近些年來，幾無環境容量的東部地區揮舞起了環保大棒，化工產業首當其沖。在此形勢下，化工產業大規?！拔鬟M”，西部正成為化工業轉移的承接地。

此次傾倒廢液的涉事企業就位于中衛工業園區，該園區的主導產業為造紙及包裝印刷產業、煤化工等精細化工產業，不少企業正是由東部沿海地區轉移而來。

2018年，工信部組織修訂的《產業發展與轉移指導目錄》中，西部地區七省四區一市優先承接發展的產業里均有化工產業，甘肅、陜西等地，化工產業更是位列“優先承接發展的產業”中的第一位。

然而當產業的夢想照進現實時，卻是陡增的環境和安全風險。中國安全生產科學研究院原院長劉鐵民此前在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，此類產業轉移，就是把風險一并轉移到一些不發達地區，而這類地區在從事危險化學品生產經營與監督管理的能力方面，可能更不熟悉或者是更加脆弱。

事實上，由于生態環境脆弱、處置能力差等因素，西部一些地區一旦發生污染事故，代價巨大。

例如此次污染物傾倒的地點——騰格里沙漠邊緣位于寧夏回族自治區西部，是典型的省際邊緣區，屬于防風固沙生態保護紅線。沙漠為沙地，持水能力非常低，排放到沙漠中的污水會快速滲透，因此極易污染地下水。沙漠污染不同于一般土壤污染，治理受條件限制較多，治理成本與技術復雜性遠高于其他地區。

沈陽化工大學退休教授、環保志愿者李慶祿多次實地考察騰格里沙漠的生態現狀。他告訴《中國新聞周刊》，西北地區屬于傳統水資源短缺地區，缺水使得沙漠污染很難被治理，需要消耗大量的財力和物力。

多位學者表示，內蒙古、寧夏屬于嚴重缺水地區、環境容量很小，使得化工產業難以大型化，而中小型化工企業則存在環保門檻，環保設施運轉成本高，使得中小型化工企業利潤微薄、市場競爭力低。

2017年，原環保部對“2+26”城市開展了“散亂污”企業綜合整治，涉及6.2萬家。調研發現，如果“散亂污”企業全部安上高效治污設施，那么這些企業不僅不掙錢，甚至還要賠本。

事實上，對于經濟發展手段單一的地區而言，鐵腕治污常常帶來地方經濟的下滑和巨額的經濟投入。比如，2015年7月山東省臨沂市被環保部約談后，進行“休克式”治霾。57家污染企業關停后，造成6萬多人直接失業，加上失業者家屬，波及至少15萬人。企業因環評手續不能復產，資金鏈斷裂，引發千億債務危機。

另一個現實是，專業性正成為困擾西部地區基層環保部門的瓶頸。原四川省環保廳廳長姜曉亭曾談到基層環保工作之難：環保工作不僅技術性強，還跨行業;越到基層，環保的專業問題就越成為瓶頸;地方環保部門招不到高層次的人才，專業問題得找到省里解答，行政成本很高。

專業性不足，使得西部地區基層環保部門很難認定與評估污染類型、損害程度，陷入進退維谷的環保困境。

誰負責？誰買單？

污染特征各異、土地使用權頻繁更迭使得環保舊賬的責任主體認定在司法實踐中一直是一個難題。一般而言，土壤污染具有累積性和隱蔽性的特點，污染地塊發現的滯后性，也增加了認定的難度。

“常州毒地事件”被曝光時，涉案企業均已搬離污染場地，土地所有權已歸屬國土儲備中心。這一污染案例中，難以用傳統的“誰污染，誰治理”的原則去追究責任人，涉事企業之間，企業與政府之間多方利益主體的存在使得責任主體難以認定，造成治理修復責任的相互推諉，土壤污染問題遲遲難以解決。

中國人民大學法學院教授周珂認為，現行的法律規定確實存在一些模糊地帶。

今年11月14日，最高人民法院發布《全國法院民商事審判工作會議紀要》，《紀要》共計12部分130個問題，內容涉及公司、合同、擔保、金融、破產等民商事審判的絕大部分領域，但生態環境相關內容卻沒有涉及。

周珂研判，最高法意在把環境污染問題專門化，作為民商事審判之外的專門審判基礎里。環境案件審判中將會涉及的核心問題，諸如污染者負擔、民商事連帶責任認定等亟待予以明確。

有學者建議，清除環保舊賬，必須做到多管齊下，建立企業責任終身追究制度，對于有污染舊賬沒還的企業，在制度上配套相應的懲戒措施，同時將環境保護納入地方各級人民政府政績考核，實行環境保護一票否決制。2014年，騰格里沙漠污染事件被曝光后，內蒙古啟動追責，自治區環保廳、阿拉善盟、阿拉善左旗、騰格里經濟開發區共24名相關責任人先后被問責，并受到黨紀政紀處分。

重大污染事件，治污染也要治瀆職，然而在查辦環境污染類犯罪和其背后的瀆職犯罪中，仍存在定罪困境。例如“重大環境污染事故”“惡劣社會影響”等認定缺乏統一標準。

周珂認為，重大事故發生之后，往往很難界定事件屬于安全生產責任事故還是環境污染事故。周珂建議，重大污染事件發生后，檢察機關可以提前介入。

2015年8月，備受關注的濟南裕興化工廠污染土壤修復項目完工，這一“生態欠賬”項目，按照“誰污染，誰治理”原則，確定由裕興化工廠承擔修復責任，總投資 7.2億元。

土壤污染修復動輒需要上億元資金，修復成本高，投資大，資金問題也是目前污染修復面臨的瓶頸之一。按照相關民事責任，企業應承擔生態修復與環境損害賠償的責任，然而現實中，往往因缺乏具體索賠主體而陷入“企業污染、政府買單”的困局。以“常州毒地案”為例，其二審判決即“污染者擔責，政府買單”。

據統計，截至2018年10月，全國省會城市公開發布的174塊污染地塊中，僅兩成已完成修復，而且這些修復主要是由地方政府和開發商來完成，只有三成是由原場地使用者來承擔。

在中國人民大學環境政策與環境規劃所所長宋國君看來，政府替污染者“買單”違背了“污染者擔責”的法律原則。宋國君表示，“政府買單”就是納稅人買單，政府的錢不是“唐僧肉”，應該堅持“污染者付費”原則。

環境公益訴訟制度空白待補

2017年8月28日，“中國綠發會”發起的公益訴訟——騰格里沙漠污染公益訴訟系列案在寧夏中衛市中院一審調解結案，8家被訴企業承擔5.69億余元用于修復和預防土壤污染，并承擔環境損失公益金600萬元。此案也創下國內環境污染案件罰金新高。

10月10日，最高人民檢察院召開的新聞發布會透露，自2017年7月1日全面實施檢察機關提起公益訴訟制度以來，截至8月底，全國檢察機關共立案公益訴訟案件204446件，其中環境資源領域的公益訴訟案件占辦案總數的54.9%。

但是環境公益訴訟實踐中還存在調查取證難、法律規定不完善等諸多困境。

“中國綠發會”副秘書長馬勇認為，目前環境公益訴訟的理論研究非常缺乏，很多理論都是空白，“比如什么叫損害社會公共利益？社會組織、檢察院為原告的環境公益訴訟與政府為原告的生態環境損害賠償訴訟如何區分？都待明確。”

在馬勇看來，在環境公益訴訟中公共部門的介入程度過深，“從公益訴訟的目的來講，是想借助于社會的第三方的力量，以一個監督協助、補充的手段去推動我們的環境行政執法，使得我們整個的監管更合理和嚴格?！瘪R勇認為，檢察機關甚至生態環境部門去做原告，從制度設計上就存在亟待優化的地方。

另一個難點則是公益訴訟賠償金的使用與監管問題。損害賠償款到底放哪里？怎么監管？如何去實現修復目標？目前在制度設計上都是空白地帶。

10月24日，全國人大常委會分組審議最高檢關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告時，部分與會人員關注到公益訴訟賠償資金使用制度的問題。全國人大社會建設委員會委員郭軍接受媒體采訪時表示，報告顯示幾年來追償修復生態、治理環境費用達34.5億元，“這么大量的資金，現在大多數都趴在財政的賬上”。

環境公益訴訟勝訴賠償金該歸誰？最高人民法院環境資源審判庭副庭長王旭光對此曾表示，勝訴后所得的賠償金不能支付給社會組織?，F在各地方法院的做法不同，比如云南、貴州在當地政府的支持下設立了專項的賬戶，有的直接是政府國庫監管使用，有的是由環保局或是法院監管使用。

此前，多位代表委員建議，加快構建環境公益訴訟生態修復機制，將環境公益訴訟和生態修復銜接起來。全國人大代表、云南省高院院長張學群就曾建議，最高法應協調有關部門，加強環境公益訴訟生態修復機制的頂層設計。在省一級建立統一、獨立的環境公益訴訟專項資金賬戶，統一接收省級轄區內人民法院審理環境公益訴訟案件判決的賠償金或環境修復費，并由專人管理，同時規范專項資金的來源、管理、使用，加強審計監督。

還有政協委員建議，建立全國統一的生態損害修復基金，將公益訴訟和代表人訴訟所形成的資金納入基金統一管理，制定嚴格的基金管理辦法，明確基金運作程序。