“一帶一路”背景下西部地區承接產業轉移的區域政策創新

張婷婷

中共甘肅省委黨校， 甘肅 蘭州 730071

“一帶一路”倡議提出后，沿線地區的產業調整與轉移倍受重視，為西部地區承接產業轉移提供了更多的可能和機遇。西部各省出臺了承接產業轉移的優惠政策，在一定程度上推進了部分領域的產業轉移，但仍存在一些問題。在這樣的背景下，對區域政策提出創新性的構想是很有現實意義的。

一、影響產業轉移效應的因素分析

產業轉移的本質是實現要素流動，要素流動對當地經濟增長和經濟結構會帶來一定程度的影響，這種影響就是產業轉移效應。產業轉移效應可歸納為產業優化效應、就業擴大效應和產業發展效應。要研究承接產業轉移的區域政策必須對影響產業轉移效應的因素進行研究，影響產業轉移效應的因素主要有以下方面。

（一）輸入產業的技術水平

相對于其他要素而言，技術轉移是緊緊跟隨著產業轉移的。轉入產業的技術先進程度的不同，很大程度上影響著產業轉移的效應。最好的技術水平選擇是比承接地技術水平先進，與承接地經濟發展和環境條件相適應，而且容易實現產業本土化和根植化的產業，并不是越先進的產業越好。選擇的承接產業應便于與產業輸入地其他相關產業相對接，越容易相連接其產業關聯帶動效應就越大，產業轉移所產生的技術溢出和要素注入效應也就越大。技術水平低于承接地的產業發生轉移的概率相對較低。技術水平超出承接地接納能力的產業對產業輸入區而言，對產業的技術吸納性、勞動力供給水平、要素流動性等也要求相對較高，承接地若無法承擔，吸收消化技術的效果就會大打折扣。

（二）遷入產業的產業關聯度

產業關聯是廣泛、復雜而密切的，是產業之間存在前后向或旁側的聯系和關聯。產業關聯度就是描述這種聯系緊密程度的定量指標。目標產業在產業鏈中所處的位置和對其他產業的影響力決定了這一指標的大小。一般情況下，承接的產業其產業關聯度越大，對承接產業轉移地區與該產業的關聯性和對上下游產業的作用就越強，從而產業轉移的效果也就越明顯。

（三）承接地區的社會經濟特征

承接產業轉移的地區社會經濟特征主要包括文化、經濟結構、價值觀融入度等因素。通常，文化如語言、習俗等越相似、價值觀越容易接受外來沖擊，越有利于產業轉移后正效應的發揮。就經濟結構而言，能夠使得產業轉移各種效應正向作用充分發揮的最佳市場形態是介于完全壟斷與完全競爭之間的市場結構。換句話說，越接近承接地區社會經濟特征的產業轉移越有利于轉移對經濟發展的正向促進作用。

（四）產業遷入地區的創新能力

這里講的創新能力專指承接地區內產業模仿創新能力。這種影響主要體現在創新將會帶來承接地區的市場結構的變化，同時承接區內自有產業與遷入的企業間開展多方位多角度合作的技能及水準也將受到創新能力的影響，從而對移入企業和自有企業間的產業間關聯規模產生決定作用，并影響承接地在該產業方面的市場競爭力。

“一帶一路”戰略提出后，西部地區承接制造業轉移相對較少，較多承接的是能源指向型產業或點式承接制造業中的個別環節。這對于生態本就脆弱且處于我國生態涵養高地的西部地區而言，產業轉移的效應不僅沒有合理發揮，而且我國生態環境的可持續將帶來更為深遠的影響。這些轉移短期內提高了西部承接地區的經濟發展，但使得西部落后地區被固定在價值鏈低端而且被分割成孤立環節，而輸出資源型產業的東部發達地區始終處于價值鏈高端且相互嵌套形成系統集成地位。這種產業轉移后所形成的西部個體環節對東部整個網絡的競爭顯然是不具優勢的，所以落后地區的弱勢地位繼續被鎖定。

二、承接產業轉移的區域政策創新

產業的成長是一系列相關配套體系的完善，是產業鏈條和產業脈絡的產生過程，不能簡單理解為幾個或一些工廠生產地的集聚。在“一帶一路”背景下，西部地區承接產業轉移既要與西部大開發戰略保持一致，又要與絲綢之路經濟帶發展相結合?！耙粠б宦贰睉鹇缘奶岢?，西部地區作為路上區域，不僅成為我國向西開放的戰略高地，更是構建新亞歐大陸橋的重要通道，這就要求西部地區經濟要快速高質量發展，作為落后的欠發達地區承接產業轉移是西部經濟短時間內成長的捷徑。因而，西部地區承接產業轉移要考慮產業配套體系、產業成長必備的各項服務性能等因素，不能簡單地認為承接產業不過是吸引幾個工廠或一批生產相似產品的企業，如此才能提高產業轉移的效應并實現產業整個鏈條的轉移，而不是個別生產部門或環節的遷移。為推動產業有效轉移，需重塑政府與市場的關系，完善轉入區產業承接甄別機制，優化轉入區軟硬環境，以建立合理的區際產業分工體系。[1]

創新承接產業轉移的區域政策要把握兩個原則，一是不斷改善優化區域經濟環境，提高經濟發展的外部政策效應；二是擴大產業轉移的效應。具體地說，有直接援助和間接援助兩方面。這兩種援助方式對象和內容都各不相同，直接援助是針對東部發達地區可能遷出的企業，間接援助的對象是西部欠發達地區。

（一）直接援助

直接援助的對象是特定區域內的政策，這些政策措施是以微觀為主體，也就是以發生部分環節或整體遷移的企業為目標的，目的是為產業轉移創造必要條件，是針對產業轉移最常用的區域政策工具。某一特定區域要具備一些基本條件，才能吸引產業遷入?？赡苓w移企業的投資者會考慮利潤空間、基礎設施水平、內生企業的根植性以及政府的效率等因素，這些因素的效用將直接影響產業轉移的概率和效果，從而增加區域投資。企業遷移會發生具體費用，一些成本在所難免，遷出地也可能添加障礙，客觀增加了遷移的成本。如果承接地政府對可能遷入企業給予一定程度的補償以抵消企業遷移的成本，這對企業而言是很有吸引力的。從事同一行業的企業邊際收益曲線和邊際成本曲線都相同，補償所帶來的效益對該行業可能發生遷移的企業都有效，這些企業就可能向有補償政策的區域轉移。當補償與遷移所發生的額外成本大致相同時，區域政策將成為決定是否遷移的重要因素。直接援助的本質就是對企業的補償，形式可以是撥款，也可以是優惠貸款或稅收減免。

撥款是政府給予企業的免費的資金贈與，享受撥款待遇的企業是有限額和標準的，是特定區域內符合條件的企業。借鑒發達國家的經驗，地區特定補貼和企業補貼都是降低企業遷移過程成本的直接援助方式，我國也可吸納借鑒。需要注意的是，針對產業轉移地區特定補貼的比重和數量要大于企業補貼直接援助的效應會更顯著。

優惠貸款的對象是遷移至欠發達地區的企業，對可能發生遷移的企業而言，優惠貸款不僅能降低企業運營成本，而且助于企業在承接地獲得競爭優勢。從西方國家的區域政策實踐來看，優惠貸款對欠發達地區吸引產業轉移是十分有效的。

稅收減免是一種簡單直接的區域政策工具，針對的是地方稅。可行的方式有加快增值稅轉型、貼息、稅收抵免額度、財政擔保、加速折舊年限、還投資部分已交納的所得稅等。稅收優惠不僅可以彌補企業遷移所產生的遷移費用和遷出原址所付出的機會成本和沉沒成本，還將有助于企業將新利潤繼續投資在承接地區。

事實上2005年以后處于絲綢之路經濟帶的西部省份大范圍行業產值占比增加，最根本的動力來自于政策驅動。[2]雖然東部地區這些年制造業成本不斷攀升，供給側結構性改革推進后大量資本從鋼材、房地產等供給過剩行業溢出，但東部地區要素豐富、區位優勢明顯、配套環境也優于西部欠發達地區，所以這些溢出資本可選擇新興戰略產業或現代農業投資，移向欠發達地區的愿望并不是很迫切。而且由于經濟總體實力強，接受了大量的勞務輸入，勞動力成本反低于中西部地區。單純地依靠市場選擇不會發生大規模的產業轉移，區域政策的作用就顯得十分重要了。

（二）間接援助

直接補貼的效用是十分顯著的，但短期性是不能克服的，這就需要其他可持續的因素來吸引產業發生轉移。間接援助不同于直接援助直接提供補償，其目的是在承接地創造良好投資經營軟硬環境從而間接引致企業移入，其對象是承接產業轉移的地區，而不是微觀企業。需要注意的是，政府在軟環境即非經營性領域如基礎實施、文化形象、政府效率等方面的投資對于改善承接產業轉移環境將發揮至關重要的作用。間接影響企業生產成本因素的作用越發明顯?？赡苓w移的企業將重點更多地放在投資與經營環境方面，甚至超過了直接財政援助的吸引力。高質量的勞動力、合理科學的基礎設施建設與資源的可持續性這些間接影響區域投資的因素，在企業遷移過程中發揮的作用越來越大，政策制定者也越來越多地關注這些間接因素。對西部地區而言，發展基礎設施與創建工業與科技園區是兩種可行的間接援助方式。

從長期看，在西部地區那些有長遠發展期望的企業迫切需要該地區獲得先進的生產與社會基礎設施。對區域而言，基礎設施的建設與維護水平是評價區域承接能力的關鍵因素。為提高西部地區承接產業的吸引力，中央政府應在西部地區加大財政投資力度，開展大規?；A設施建設，這不僅有利于降低遷入企業的生產、流通成本，而且能提高西部地區的自生能力。這種措施的主要目的是弱化西部地區的地緣邊緣性，提高吸引投資和企業遷入的能力。

政府選擇區位條件較好的地區建立工業園區或科技園區，按科學規劃建筑配備各種必需的基礎設施，是一項長期項目和區域開發工具，有利于培育和吸引企業遷入，增加就業，合理調整布局，從而帶動區域經濟發展。

（三）控制措施

以上具體措施是區分目標和對象的，除此之外，也需要有一些控制措施相配套。簡單地講，有以下幾方面。

1.設立具體的專職職能部門來協調管理。可效仿發達國家的成功辦法，建立地區發展署管理遷移企業各項補貼的決策、數量、授予等各項程序業務。在我國，發改委承擔了產業轉移規劃制定和有關產業轉移專向補貼管理的相關工作，隨著機構改革在全國的推進，發改委在這方面的權限和政策制定的針對性尚需明確。有研究表明[3]，應該有一個相應的專業機構來負責產業發展過程中各個環節，從規劃到升級，到是否遷移，怎樣遷移，都應有具體部門來負責。

2.應積極推動地區政府機構全面改革。2018年啟動的政府機構全面改革是自上而下的。機構改革的目的是提高政府工作效率，就產業轉移這種經濟現象而言，改革勢必會帶來產業轉移的交易成本的降低。對產業轉移遷出地區而言，在我國目前主要指的是東部發達地區，要規范政府行為，避免尋租行為的發生，減少當地政府為把產業留在區域內而對可能遷出的企業所產生行政干頂，盡可能去除阻礙產業轉移發生的行政壁壘。另外，加強對環境保護的控制，在選擇承接產業時，重視環境保護，防止生態破壞，將重污染產業拒之門外。

特別要強調的是，西部地區在承接產業轉移時要制定相應的產業生態指標以明確產業轉移的準入標準。通過對遷入企業的環境影響作專業的評估，客觀地選擇準入遷入的產業，而不能為追求短期利益，影響本區域可持續發展的能力。