財政金融協(xié)同的目標應轉向公共風險管理

●劉尚希

劉尚希，中國財政科學研究院黨委書記兼院長，經濟學博士，研究員、博士生導師。第十三屆全國政協(xié)委員，國務院政府特殊津貼專家、國家“百千萬人才工程”國家級專家，國家文化名家暨“四個一批”人才、國家“萬人計劃”領軍人才，高校哲學社會科學（馬工程）專家委員會委員，國家監(jiān)察委員會第一屆特約監(jiān)察員，中國經濟50人論壇成員。曾多次受邀參加中央領導同志主持的包括國務院、全國人大、全國政協(xié)的座談會、研討會和專題學習會等。對公共風險、財政風險、收入分配、財稅體制等問題有創(chuàng)新性的探索成果，其代表性著作有《收入分配循環(huán)論》《財政風險及其防范問題研究》《宏觀金融風險與政府財政責任》《公共風險視角下的公共財政》《大國財政》《公共風險論》等。

在現(xiàn)實中，從部門的角度看待財政與金融問題，其實是形成了一種慣性很強的思維。不僅在理論研究方面，而且在實際操作方面，站在部門的角度來看待財政與金融似乎也形成了一種習慣。筆者認為應當把財政與金融從一個整體來看待，超越部門思維。

一、財政金融協(xié)同的基礎

眾所周知，在英文語境中，財政和金融可以是同一個詞匯。財政和金融看似是兩個不同的體系，但從源頭來看，實際上可能是一樣的。從融資的角度來看，財政和金融都可以說是融資。股權、債權、稅權都可以說是融資的概念，只是稅權不能轉讓，征稅是強制性的，它沒有市場，而股權、債權是可以轉讓的，它有市場。因此從這一點來看，財政和金融有很多相通之處。

從價值和信用的基礎來看，財政和金融都是國家控制的一種制度規(guī)則，是一種歷史構建。稅收也好，貨幣也好，價值也好，都是基于公共權力的存在。國家權力產生了稅收、貨幣和國家信用。

從貨幣發(fā)行流通和財政收支來看，財政和金融是有內在關聯(lián)的。基礎貨幣、貨幣乘數(shù)都跟財政關聯(lián)在一起。鑄幣稅，應當說是基于國家權力得到的，沒有成本或者成本極低的一種收入，這種收入毫無疑問應當算為財政收入。但是現(xiàn)行體制上的規(guī)定，跟教科書上的說法有很大差異。

從風險定價的角度來看，財政是金融的基礎。風險定價的基準實際上就是無風險的國債，如國債收益率曲線、信用評級、風險等級，都與財政緊密聯(lián)系在一起，建立在財政這一基礎之上。例如，關于地方債務問題，金融機構或者銀行看重的就是地方財政信用等級高，因此才愿意融資。企業(yè)如果得到財政資金的注入，這意味著增信。風險定價的基準是需要財政來提供的。沒有財政這一基準，金融風險定價就失去了參照系。從這一點來講，財政是金融的基礎。

二、財政金融協(xié)調的目標，應從需求管理轉向公共風險的管理

財政金融政策過去圍繞需求來作文章，要么就是彌補需求的缺口，要么就是抑制需求的過剩，二者有多種不同的搭配。筆者認為僅僅從需求管理的框架來看，財政貨幣政策已經遠遠不夠了。從需求的角度來看，財政金融目標相對比較簡單，是穩(wěn)定需求，減緩經濟波動，如反通脹、反周期。但是，當前經濟的運行狀態(tài)以及金融的運行狀態(tài)跟過去相比，發(fā)生了很大的變化。其中最大的變化就是金融與經濟的關系，兩者已經在融合，經濟的金融化成為一種基本趨勢。這不僅反映在金融業(yè)占GDP的比例上，而且反映在金融交易和實體交易的融合上。還有財務，企業(yè)財務也在金融化，各種各樣的資產也在金融化，實體企業(yè)金融資產的占比不斷提高，可以說整個社會財富都在金融化。

從貨幣化再到金融化，而金融化也在數(shù)字化，數(shù)字貨幣出現(xiàn)后，如今又出現(xiàn)了新的貨幣理論——去中心化。債務、稅收、貨幣等基本概念或許都需要重新定義。去中心化以后，尤其是數(shù)字貨幣出現(xiàn)以后，傳統(tǒng)理論可能都要徹底更新。所以從這個角度來看，由于現(xiàn)實的變化，財政金融的目標需要調整，需要從需求管理之中跳出來。面對轉型升級發(fā)展帶來的復雜結構性問題，再加上經濟的金融化，僅僅靠需求管理已經不靈光了。結構性的失衡已經產生各種不確定性，這些不確定性會導致風險發(fā)生機制的改變，改變行為主體預期的模式。不言而喻，現(xiàn)在所面臨的問題可能跟過去所面臨的問題是完全不一樣的，刻舟求劍是無解的。

具有不確定性的風險成為了一切問題的根源。從這個角度來判斷，財政金融協(xié)同的目標應當轉向公共風險的管理。這并不代表需求管理不再需要，現(xiàn)在強調供給側結構性改革，也表明需求管理已滿足不了現(xiàn)實需要。其實，從需求管理到供給管理，再進一步就應是風險管理。這里的風險管理指的是公共風險管理。從需求管理轉向供給管理，再到公共風險管理，其根源在于不確定性越來越大。不確定性越來越大，這不僅僅是程度的問題，也不僅僅是一段時期出現(xiàn)的問題，而是越來越成為經濟社會運行的一種本質特征。這與我們對現(xiàn)實社會的認知、判斷是有直接關系的。過去認為這種不確定性就是一種偶然性，我們研究的目的更多是去尋找規(guī)律，但現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)這世界本身或者這一事件的本質就是具有不確定性的，我們僅僅是在構建某種確定性，在某種條件下找到并構建一種確定性，這就變成了所謂的尋找規(guī)律。正如愛因斯坦所說：“是理論決定我們能夠觀察到的東西”。我們所看到的確定性都是通過知識和我們的行為構建的結果。

在談及規(guī)律的時候，其實都要談到條件。如果不談條件去談規(guī)律，等于沒談規(guī)律，或者說談規(guī)律沒有意義。任何規(guī)律都是需要條件的，或者某種趨勢都是在某一種條件下發(fā)生的。也就是說，某種趨勢實際上就是某種條件下的確定性。所以從這個意義上講，我們需要重新認識這個世界，等于我們需要對財政金融問題從哲學層面去重新認識，要有一種新的認識方法。

基于確定性的傳統(tǒng)知識體系已經無法適應了，或者說確定性的知識體系無法用在具有不確定性的事件上，也就是說不確定性和風險已經成為問題的根源，現(xiàn)有的許多指標難以正確反映。我們原本就處在一個充滿不確定性的世界當中，風險是無處不在，無時不有的。我們的目標或者任務，就是共同構建某種條件，從而構建某種確定性。

基于這樣的思路，財政政策、貨幣政策、宏觀審慎政策及宏觀審慎監(jiān)管就應當是一體的宏觀風險管理的工具，三者是不能分開的。如果三者一旦分開，就面臨著一種新的風險，即“拆彈”的風險，一不小心風險炸彈就會爆炸，還可能引發(fā)連環(huán)爆炸。現(xiàn)實中已經出現(xiàn)了這種情況。例如2017年年底以來，財政、金融政策同時發(fā)力，目標就是防范化解重大風險，但是政策的不協(xié)調，引發(fā)了經濟的急劇收縮，對民營企業(yè)的影響尤其大，實際上引發(fā)了更大的風險。

因此要特別防范“拆彈”的風險。從財政金融協(xié)調的角度來說，財政政策、貨幣政策、宏觀審慎政策及宏觀審慎監(jiān)管應放在一起來考慮，如果缺乏一種協(xié)調機制，分開實施這些政策并進行監(jiān)管，很可能引發(fā)更大的風險，那樣就不是在管理風險，更不是在縮小風險，而是在制造風險。

三、對公共風險的認識

風險是表現(xiàn)在各個領域的，只是承擔風險的主體不同，其本質上是一樣的。風險先是一種可能性，從而才是一種可能的損失。風險這一概念，不是一種實體的存在，而是一種虛擬的存在。從思維方式上來說，風險思維跟所謂的理性思維，實際上有很大區(qū)別。

政府承擔的是公共風險。現(xiàn)在的政策定制以及學術討論中，對風險有領域的區(qū)分，經常談及財政風險、金融風險、房地產風險等等，但是很少去區(qū)分公共風險和微觀主體應承擔的個體風險。兩者性質是完全不同的，尤其談到金融風險的時候，往往也沒有區(qū)分市場主體。金融機構應當承擔的風險和政府應當承擔的風險，其中的風險責任該如何劃分，這可能是當前宏觀審慎需要考慮的大問題。如果說市場該承擔的風險，政府卻更多地介入了，那就是越位；如果市場的風險已經溢出市場，變成一種公共風險，政府卻沒有看見，那就是缺位了。如何確定風險是否溢出市場，是宏觀審慎當中面臨的一個難題。至今筆者也未看到更好的具有操作性的辦法。從微觀審慎到宏觀審慎，其實是理念的變化，也是方法的調整，更加強調從整體、從公共性，或者說系統(tǒng)性的角度來觀察和認識金融風險問題。這當然是一個很大的進步。但在現(xiàn)實中，金融機構應當承擔的風險和政府應當承擔的風險該如何界定，到現(xiàn)在仍是個難題。因為有些金融機構“大而不能倒”，“大”到一定程度以后，系統(tǒng)重要性提升，這時是該金融機構承擔風險還是政府承擔風險的問題性質就發(fā)生了變化。美國金融危機就給我們提供了這樣的研究案例，而在我們國家也有包商銀行出現(xiàn)嚴重信用風險，被銀保監(jiān)會監(jiān)管一年的事件，盡管包商銀行還不“大”，但也不能讓它倒。這當然是為了有利于控制風險的蔓延，但這是否有利于強化金融機構作為微觀主體的風險責任呢？這就是常說的道德風險問題，也是一個難題。

風險本身是有邊無界的，經常談到的經濟風險、財政風險、金融風險表現(xiàn)在各個領域，實際上是會相互轉化，相互疊加的。所以無論是金融部門常說的財政風險金融化，還是財政部門常說的金融風險財政化，兩種說法在整體上都沒有什么實質意義。風險本來是無界的，僅僅是存在的具體形式暫時不同。在漢語的語境中，風險的概念非常準確地表達了其本質，風險就像風一樣，既看不見也摸不著，但是能感覺到。所以風險是無界的，財政風險、金融風險可能都是一體的東西，只是站在不同的角度，會看到不同的形態(tài)。所以從這一點來看，更要跳出部門，從整體上看公共風險。

當前的公共風險，筆者認為來自三個相互關聯(lián)的結構性失衡：

一是社會供給、社會需求之間的結構性失衡。經濟之所以下行，就是出現(xiàn)了供需之間的結構性失衡。在我們國家現(xiàn)階段是供給出現(xiàn)了問題。供給的問題若簡單地說是供給過剩，那么供給之所以會過剩，與市場化改革沒有完成有直接關系。要素的市場化配置沒有完全實現(xiàn)，社會供給結構、質量就很難按照市場的規(guī)則去自適應調整變化。

市場存在競爭的不公平，會產生逆向淘汰，供給質量難以提升。即使產生了高端的需求，供給也無法相應跟進。在我們國家出現(xiàn)了有需求而供給跟不上，甚至沒有供給的情況，并不是企業(yè)不想做，而是沒法做。比如要滿足高端需求，就得提高供給質量，但在知識產權保護不力的情況下，如果有企業(yè)進行研發(fā)制造之后，模仿者就會搶先進行量產，這使得無人愿意進行研發(fā)。筆者稱之為“供給響應機制”失靈。

另外，滿足不斷提升的需求，除了要有品質，還要有品牌。品牌標志著產品或服務具有可以放心消費的確定性，而打造一個品牌需要時間。但在現(xiàn)有的市場環(huán)境下，要打造一個品牌是很難的。所以大家都去干短期化的事，撈快錢，而研發(fā)和打造品牌等，企業(yè)即便想做也很難成功。這就導致社會供給與社會需求之間失衡，這種失衡不是總量的，而是結構性的，這種風險累積到一定程度就會導致經濟下行。這不是周期理論能解釋的，經濟一旦下行，就不會是短期性的。這種現(xiàn)象表現(xiàn)在宏觀上，但根源在微觀，優(yōu)勝劣汰的市場功能沒得到充分發(fā)揮。

二是金融供給與金融需求之間的結構性失衡。這導致金融的功能性失調，進而妨礙供給體系、需求體系的自適應調整，并反映在現(xiàn)象層面的融資難、融資貴這些障礙性問題上。其實融資難和融資貴是兩個問題，融資難是通道問題，屬于體制性問題，而融資貴是風險定價問題，屬于市場性問題，但這兩個問題常常被混為一談。

還有影子銀行的問題，有一段時間影子銀行被妖魔化，被認為是風險的根源，應該要打擊，甚至要徹底取締。結果一進行嚴打，導致很多民營企業(yè)失血，流動性緊張，進而導致各種雷暴。影子銀行的快速發(fā)展其實是金融市場沒有深化的一種結果。正規(guī)金融渠道不能滿足融資需求，就會在市場里出現(xiàn)一個新的融資渠道。這是民企融資需求引發(fā)出來的金融供給，形成金融雙軌制：政府主導的金融和市場主導的金融。改變雙軌制的正確取向應當是使金融供給市場化，但近兩年來采取的很多措施是行政性的，是以防風險的名義實行疾風暴雨式的行政式監(jiān)管。“表外”“非標”都被看成了風險的代名詞，但“表外”“非標”并不是風險本身。基于行政權力的任性監(jiān)管導致社會融資規(guī)模急劇收縮，并一直延續(xù)到現(xiàn)在。

防風險是正確的，關鍵在于如何防風險。沒有建立在市場深化基礎上，而是建立在行政權力基礎上的防風險，其結果可能適得其反。現(xiàn)實告訴我們，防風險未貫穿市場化的理念，多多少少還有一些計劃體制的影子，再加上一些行政化的東西交織在一起，使金融一直處于受抑制的狀態(tài)。一方面，我國的金融擴張快，行業(yè)產值占GDP的比重比發(fā)達國家還要高，而另一方面我國的金融也受到嚴重抑制，這是一個悖論，其根源還是在于金融雙軌制。

金融供給半市場化，而金融需求高度市場化，這種結構性的脫節(jié)，導致我國經濟體系內生的不確定性擴大，并產生回波效應，反過來使金融風險迅速擴大。而防風險的行政性路徑依賴，導致經濟風險、金融風險二者循環(huán)擴大。

三是公共服務供給與公共服務需求的結構性脫節(jié)。這種結構性脫節(jié)帶來的首先是結構性失業(yè)的問題。一方面是大學生找工作困難，甚至還要回爐去職校才能找到工作，另一方面企業(yè)招工也難，一些崗位找不到人。國家花了大量錢財培養(yǎng)的人才，卻跟國家經濟社會發(fā)展的需要不匹配，也就是說，人力資本的積累有些是無效的。還有大量公共服務設施，由于未充分考慮到城市化和人口的流動，很快就閑置下來了，也就是說，過去不少投資現(xiàn)在看來是無效投資。這帶來雙重風險——經濟動能不足的風險和債務風險，而且兩種風險相互循環(huán)擴大。

工業(yè)化和市場化推動的人口流動，使我國從一個靜態(tài)社會變成動態(tài)社會。讓公共服務跟著人走，而不是讓人回到原籍去找公共服務，這是十分重要的。但是過去長期形成的靜態(tài)社會的觀念以及在社會體制基礎，是按照戶籍和地理概念提供公共服務，在人口流動的背景下就產生了大量無效投資，比如建的一些學校、道路，過幾年就荒廢了。所以，公共服務供給與公共服務需求的脫節(jié)，不僅使得民生問題沒有改善，而且造成經濟后勁的不足。創(chuàng)新發(fā)展靠的是有技能的勞動力，靠的是人才，靠的是人力資本的高質量積累。如果在這些方面出現(xiàn)了脫節(jié)，那么經濟要轉型升級，新舊動能的轉換就面臨著動能不足的風險。

從現(xiàn)實來分析，這種情況已經越來越嚴重了。因為公共服務體制改革沒有跟上，比如教育、醫(yī)療、社保等，這些都涉及公共服務的問題。科教文衛(wèi)領域的改革，其微觀基礎是事業(yè)單位，但是現(xiàn)有的事業(yè)單位體制改革嚴重滯后。這樣一來，就導致國家的很多投入不能有效發(fā)揮作用。

這些年來，財政規(guī)模迅速擴大，各方面的財政投入也隨之跟進，財政投入不足的問題減少了。但是公共服務體制的改革依然沒有實質性進展。其實，這就涉及改革一個大的方面，即社會化的改革。過去主要圍繞經濟去改革就可以了，但現(xiàn)在我國發(fā)展的整體性特征越來越明顯，經濟改革往前走，社會改革落在后頭，就像兩條腿走路，一條腿往前，一條腿跟不上，就劈叉了。這樣一來，國家整體的發(fā)展就面臨相當大的風險。所以社會領域的改革與公共服務供給、公共服務需求之間的脫節(jié)是有關聯(lián)的。這個問題與財政也有直接關聯(lián)。

要防范上述三大結構性失衡所造成的公共風險，只站在財政金融各自的角度是無法解決的，不能各人只掃門前雪。即使是站在部門的角度看起來正確的事情，也可能會產生合成謬誤。

四、以公共風險推動財政金融的協(xié)同

從公共風險來看，財政和金融當局都是公共風險的管理者，既要及時化解風險，更要有效地防范風險。

利益大鍋飯已經不存在了，但“風險大鍋飯”并未消失。預算約束軟化，風險通過非市場方式進行轉移，如有的國有機構的經營性風險，通過行政方式轉移，由另一個國有機構來承擔，或者由政府來承擔，機構經營者獲得了利益，風險卻甩給了其他機構或政府；還有私人機構利用“大而不能倒”的地位，或市場壟斷地位，向政府轉移風險；還有的在地方招商引資過程中，以無風險方式吸引投資者，幾乎包攬了本應由投資者承擔的所有風險，投資者包賺不賠；還有各種純粹以轉移風險為目的的金融創(chuàng)新，看似以市場方式來運作，實則與龐氏騙局差不多。諸如此類的“風險大鍋飯”，破壞了收益與風險匹配的基本規(guī)則，劣化了資源配置，降低了經濟效率，擴大了整體風險。對于這類公共風險，需要財政金融協(xié)同去解決。

在既定的制度框架下，相對于公共風險，財政風險本身就是一個政策工具。當公共風險擴大，瀕臨危機時，政府履行公共責任沒有更好的辦法，往往只能以擴大財政風險的辦法去抑制公共風險。在這種情況下，財政風險不是一種結果，而是控制公共風險的手段。當然，財政風險也有財政管理自身不完善的原因。所以，這其中也涉及管理性的財政風險。

從整體來觀察，除了管理性的風險，財政風險本身就是履行公共責任的一種工具，財政是社會的最后一道風險防線。所以，財政往往是公共風險的泄洪區(qū)，經濟、金融等社會各個領域出現(xiàn)了重大風險，都要靠財政兜底，財政兜不住時出現(xiàn)財政危機，就讓全體國民來兜。若風險進一步蔓延，可能變成社會危機，甚至政治危機。在這個意義上，財政是保持經濟社會穩(wěn)定的最后一道防線。世界各國都是如此。

從金融的角度來觀察，相對于實體經濟而言，金融其實也是一種手段。金融風險的防范化解，不能孤立對待，應與實體經濟的風險聯(lián)系起來，通過化解實體經濟風險來防范金融自身的風險。當前存在以防金融風險為目的的傾向，以至于有意無意地忘掉了為實體經濟服務這一根本目的。對于金融風險，筆者認為要區(qū)分微觀和宏觀。從微觀看，金融機構經營的就是風險，是為風險市場的需求者服務的。從宏觀看，金融風險是公共風險，這兩個層面的東西是不一樣的。但是在現(xiàn)實中如何區(qū)分市場風險和公共風險是一個難題，宏觀審慎也只是提出了一個思路和方向，所用的指標依然是微觀審慎的那些。宏觀審慎、宏觀審慎政策、宏觀審慎監(jiān)管、貨幣政策、信貸政策、金融市場政策等都需要細分，當前有些東西是混同在一起，政策難以預期、監(jiān)管難以預期，導致市場預期不穩(wěn)。

財政金融協(xié)同有兩個層次：一是政策的協(xié)同，形成各種政策方案組合；二是改革的協(xié)同，形成改革方案的組合。僅僅政策協(xié)同是不夠的，還得從改革層面上進行配合和協(xié)調，這都是非常重要的。財政金融協(xié)同的總目標是一樣的，但具體目標不同。財政目標是注入確定性，平衡公共風險與財政風險，這超越了平衡財政收支。金融目標主要是穩(wěn)定流動性，防止經濟體系中的資金鏈變異為風險鏈。風險本身是不確定的，風險變成確定性的公共危機事件很難預警，風險與行為關聯(lián)，難以預測，只能靠平時的觀察分析。若想在平時進行有效的觀察監(jiān)測，需要改變金融部門的運作模式，強化后臺的分析研究與“政策研發(fā)”，減少前臺的“政策生產”，提高“政策產品”的質量。當然，在理論上也需要深化研究，為“政策研發(fā)”提供支撐。■