中央建筑企業投資預算管理有關問題的思考

●付 軍

隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，投資已經成為企業發展的重要環節，在企業經營管理活動中占據著十分重要的地位，掌控著企業長久和諧發展的命脈。

從中央建筑企業來看，近年來，國家出臺了一系列政策大力推動政府和社會資本合作，PPP （Public-Private Partnership）項目模式方興未艾，由于PPP項目多為基礎設施建筑項目，從具體與政府方合作的社會資本方來看，建筑企業尤其是中央建筑企業無疑占絕大部分比重。此外，為了更多地占領市場份額，更好地實施當前規模普遍較大的基建項目，中央建筑也進一步加大了大型裝備投入。因此，中央建筑企業對外投資規模增幅大、增速快已成為近年來的常態。

中央建筑企業資產規模大，可調配的資源豐富，財力相對雄厚，總體對外投資規模高于其他類行業平均水平，但中央建筑企業對外投資管控較嚴，國資委以及中央建筑企業各層級均對投資實施包括預算管理在內的管控措施，起到了防范投資風險的積極作用。但是，在投資預算管理過程中，也存在預算編制不符合企業發展戰略，投資預算與融資預算脫節，預算審批脫離實際，預算執行中剛性與靈活性難以把握，以及預算評價流于形式等問題，需要在預算管理過程中予以解決。

一、中央建筑企業投資預算管理的主要內容

投資是指特定經濟主體 （包括政府、企業和個人）以本金回收并獲利為基本目的，將貨幣、實物資產等作為資本投放于某一個具體對象，以在未來較長期間內獲取預期經濟利益的經濟行為。中央建筑企業一般按照不同的投資對象，將投資分為金融投資、股權投資、固定資產投資、無形資產投資、PPP投資、房地產投資等。上述各類投資中，中央建筑企業在PPP投資、大型機械設備投資（屬于固定資產投資范疇）兩個方面與一般企業有著較大差異，這兩類投資更能體現當前中央建筑企業投資的顯著特征。投資預算管理作為中央建筑企業全面預算管理的一個重要方面，與其他預算管理一樣，主要涉及預算編制、預算審批、預算執行、預算調整、預算評價五個方面。

預算編制是預算管理的起始階段，一般依據與投資相關的業務預算編制，如PPP投資預算，中央建筑企業一般根據其存量PPP項目的年度施工生產計劃等業務預算編制，其核心是準確預估預算年度需要投資到SPV公司的資本金。該投資預算的編制主體一般是SPV公司，SPV公司編制完畢后報送至中央建筑企業的二級子公司審核匯總，二級子公司審核匯總完畢后再上報央企總部合并。各建筑央企總部的年度投資預算，最終還需上報國務院國有資產監督委員會 （以下簡稱國資委）備案。

預算審批的主體是中央建筑企業總部，建筑央企總部預算管理牽頭部門（一般為財務部門）收到各單位上報的投資預算后，按投資預算類別分別交由相應的職能部門審核，如PPP項目投資預算一般由投資主管部門審核，機械設備預算由固定資產管理主管部門審核等。經各職能部門審核后的投資預算需提交中央建筑企業董事會審批決策。

預算執行即中央建筑企業二級子公司、直屬單位等執行經總部審批后分解下達的投資預算。預算執行的要點是在批復的投資預算范圍內進行投資，避免無預算投資或超預算投資。

預算評價是指年度末，中央建筑企業各層級實施的對投資預算執行情況進行的評價，主要是找出實際對比預算的偏離程度，分析差異原因，并將預算執行情況納入考核體系。

二、中央建筑企業投資及投資預算管理工作現狀

（一）中央建筑企業投資規模逐年攀升

表1和圖1列示了我國四家規模較大的中央建筑企業——中國建筑、中國交建、中國鐵建、中國中鐵2011年至2018年投資活動支付的現金總額。

表1 2011-2018年四大建筑央企投資支出表（單位：億元）

圖1 2011-2018年四大建筑央企投資支出圖（億元）

結合以上圖表可見，2011-2018年四大建筑央企投資總額呈現逐步上升趨勢，2011年的投資額合計僅為844億元，到2018年上升至2353億元，平均投資額則從211億元上升到588億元。

（二）國家加強了對企業投資的規范和引導

為進一步以法律手段規范和引導規模龐大的企業投資活動，經2016年10月8日國務院第149次常務會議通過，國務院發布《企業投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號），該條例是我國固定資產投資領域第一部行政法規，在轉變政府投資管理職能、鞏固企業投資主體地位方面具有重大意義，對企業投資項目核準和備案工作的范圍、基本程序、監督檢查和法律責任作出了統一制度安排。

2017年3月8日，國家發改委發布《企業投資項目核準和備案管理辦法》（發改委令第2號），辦法規定：企業投資建設固定資產投資項目，應當遵守國家法律法規，符合國民經濟和社會發展總體規劃、專項規劃、區域規劃、產業政策、市場準入標準、資源開發、能耗與環境管理等要求，依法履行項目核準或者備案及其他相關手續。

此外，2017年1月，國資委印發《中央企業投資監督管理辦法》（國資委令第34號）；2018年1月，發改委印發《企業投資項目事中事后監管辦法》（發改委令第14號），這兩份文件旨在加強對企業投資項目的監管，規范企業投資行為，維護公共利益和企業合法權益。PPP項目投資方面，2017年11月財政部發布 《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92 號）；同月，國資委印發 《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192 號），進一步規范了企業參與PPP項目的投資及運作。

可見，近年來國家日益重視企業投資行為，出臺了一系列與企業投資相關的制度和辦法，一方面對企業投資從法律和制度層面給予保障，另一方面對企業投資行為加以引導和規范。

中國人民銀行、發展改革委、財政部、水利部、銀監會、證監會、保監會等七部委針對金融服務水利出臺了《關于進一步做好水利改革發展金融服務的意見》（以下簡稱 《意見》），這對推動金融部門深入貫徹落實2011年中央1號文件和中央水利工作會議精神，加強與發展改革、財政、水利等部門的協調配合，加大金融產品和服務模式創新，全面改進和加強水利改革發展的金融支持和服務具有重要意義。

（三）中央建筑企業投資風險意識增強

隨著近幾年企業投資規模不斷加大，中央建筑企業采取了一些針對性措施，以加強投資業務的政策與業務指導，提高投資風險防范意識。一是嚴格把關投資合作伙伴選擇，合作伙伴原則上以與央企或國企合作為主。二是規范投資項目可行性研究報告（以下簡稱“可研報告”）的編制，將融資方案作為同步評審的要件，提高可研報告的可行性。三是嚴把投資項目評審關，確保項目合法合規，堅決貫徹“融資先行”“全程參與”和“投貸聯動”管理理念，從源頭上進行風險管控。四是嚴把項目合同評審關，嚴禁所屬企業擅自降低投資條件、變更融資方案等。五是加大PPP項目管理力度，對決策時尚未入庫的項目，要求必須在項目完成入庫手續后再開工，堅持開工報告審批制度，貫徹落實投資項目開工“五不批準”原則，有效防范投資風險。

（四）中央建筑企業投資預算管理取得積極效果

中央建筑企業通過實施投資預算管理，取得了積極成效，一是推動了戰略目標實現，中央建筑企業通過投資預算管理使得企業的戰略目標得到具體量化，并且明確落實到各二級企業、各職能部門等，形成不同層級的預算目標，這些指標定量反映了企業的經營方針和策略，有助于企業戰略目標順利實現。二是優化了企業資源配置，中央建筑企業將各單位的人力、物力、財力等進行統籌規劃、協調安排，將資源合理分配到效率高的模塊中，實現了企業資源的優化配置，增強了資源的價值創造力。三是保障了企業平穩運行，中央建筑企業通過預測企業一段時間內投資項目的收支平衡狀態，嚴控投資預算，降低投資成本，避免低效無效投資，使投資方向服從宏觀經濟及企業戰略，保障了企業經濟平穩運行。四是防范了投資風險，中央建筑企業通過投資預算初步了解企業的投資計劃，根據預算結果，預測潛在風險，并預先采取風險防范措施，達到了規避和化解風險的目的。

三、中央建筑企業投資預算管理存在的主要問題

（一）預算編制階段存在的問題

時間性問題。由于中央建筑企業層級多，投資預算編制鏈條長，加之國資委要求上報預算的時間緊，因此，各基層單位的年度投資預算，一般要求在上一年度的11月份編制完成。由于編制時間過早，往往導致兩個方面的問題，一是預算編制基礎不牢，因為上一年度（基期）尚未最終完結，預算報表的上年數就需要進行預估，在一個不確定的上年數基礎上編制下一年度的預算，基礎本身就不牢靠。二是容易導致時間錯配問題，例如，某項目原計劃在當年12月投資，但由于各種原因當年實際沒有投入，當年11月編制下一年度預算時，考慮到12月該投資屆時會投放而沒有列入下一年度預算，導致該投資不能納入預算年度的投資范圍。

政策性問題。對外投資有較強的政策性，特別是項目投資、固定資產投資等，但編制投資預算的基層單位往往對有關政策了解不夠，其編制的項目投資預算會出現不符合國家產業政策，不符合國資委監管要求的現象，與當前降杠桿減負債的宏觀環境不適應；或者不符合企業本身的發展戰略、整體發展規劃等等；有的基層單位雖然了解有關政策要求，但對政策選擇性使用，對自己有利的則用，對自己不利的則棄。

匹配性問題。主要是投資預算不能很好地與其他相關預算相匹配。如有的PPP項目雖編制了投資預算，但沒有與之相匹配的融資預算，導致項目投資沒有配套資金，最終無法落地。

（二）預算審批階段存在的問題

審批決策脫離實際。投資預算審批的層級較高，由中央建筑企業總部相關職能部門審核后提交董事會審批，但無論是總部職能部門還是董事會，在短期內都難以將全公司上報的眾多投資項目的具體情況弄清楚。因此，審批人在對投資項目的可行性、經濟性、綜合收益，以及投資單位的財務承受能力、項目與相關資源的匹配情況等缺乏深入了解的前提下，所作出的審批決策往往脫離實際，流于形式。

分級審批機制缺失。目前，中央建筑企業本部、各二級單位各類大大小小的投資預算全部都要上報至總部審批，預算審批權高度集中于總部層面，沒有設置合理的分級審批機制，一方面導致總部層面的投資預算審批工作量大，效率低；另一方面削弱了各二級單位投資預算管控的積極性，不利于各二級單位投資預算管理作用的充分發揮。

（三）預算執行階段存在的問題

剛性不強。年度投資預算經中央建筑企業總部批準后，在執行過程中，部分子企業還是存在超預算投資、新增項目無預算安排直接投資、隨意調整不同類型的投資額度等問題，投資預算未得到有效執行，剛性有待加強。

靈活性不足。主要是有的投資預算雖得到了批復，但這些項目因政策調整、市場環境變化、項目投資條件變化及其他主客觀原因無法實施；有的投資各方面都滿足實施條件，但就是沒有預算或預算額度不足。以上兩種情況，如果能在保持年度投資預算總額不變的前提下，由二級企業靈活掌握，互相調劑，則可以達到既遵從投資總預算，又有效發揮那些能夠實施的投資項目的良好作用。但目前的實際情況是，中央建筑企業對項目投資預算一般采用清單制，項目之間不允許相互調劑，導致投資預算在實際執行環節靈活性不足。

（四）預算調整階段存在的問題

預算調整階段的主要問題一是預算調整時間比較晚，要求上報調整預算的時間一般在每年8月份，調整預算的批復時間往往要到11月份，已接近年末，因此時間上很難滿足有關投資項目的要求。二是有的子企業對預算調整不重視，年度預算編制完成后即束之高閣，不與實際執行情況比對，對是否需要進行預算調整不重視或不了解，導致錯過了調整機會。

（五）預算評價階段存在的問題

一是中央建筑企業在每年度終了之后開展的對上一年度投資預算執行情況的評價，一般著重關注投資是否超預算，只要實際沒有超過預算則視為合規，對投資完成率偏低、未發揮投資預算階段性效果的情況則關注不夠。二是缺乏對預算編制的科學性、預算調整的合理性、預算執行的剛性等過程管理的考核評價。三是在投資項目后評價方面，以PPP項目為例，后評價通過計算分析項目預計投資回收期、全投資財務內部收益率、資本金財務內部收益率、預計施工利潤率等指標，并與原投資可行性研究報告 （相當于投資項目總預算）進行對比，對投資執行情況進行評價。目前后評價的主要問題是由于項目投資期過長，PPP項目的存續期一般在十年以上，計算前述指標所需要的現金流入、流出情況等很難準確預估，特別是項目前幾年，要想準確預估后續十多年的現金流量情況更為困難，在此基礎上計算的相關指標與實際相差比較大，難以得出可靠的評價結論。

四、中央建筑企業進一步做好投資預算管理的對策建議

（一）提高對投資預算管理重要性的認識

從當前的情況來看，中央建筑企業層級越高，對投資預算管理重要性的認識相應也越深，企業基層尤其是企業設立的SPV公司往往對投資預算管理的重要性認識較低，但一些基層單位恰恰又是投資預算管理的基本單元，對企業能否有效實施投資預算管理起基礎性作用。因此，中央建筑企業有必要加強基層單位對投資預算管理的教育宣貫，通過培訓等方式使基層單位了解國家有關投資方面的政策制度，了解企業發展戰略以及通過投資推動企業實現其發展戰略的路徑，不斷提高基層單位對投資預算管理重要性的認識。

（二）提升投資預算編制的工作質量

一是投資預算編制要以企業戰略規劃為引領，分析判斷市場形勢和政策走向，充分考慮本企業的實際情況，合理選擇或綜合運用固定預算、彈性預算、零基預算、滾動預算等方法編制年度投資預算，確保投資預算編制依據合理、內容全面、程序規范、方法科學，形成各層級廣泛接受、符合業務假設、合理適度的投資預算。需要跨年度實施的投資項目，預算既需要說明投資總額，也需要說明當年安排的預算金額等。二是科學安排投資預算編制與上報時間，考慮到目前年度預算編報時間過早導致的預算編制基礎不牢及時間錯配問題，建議將預算的編制與報送時間調整到每年1月份，這樣有了上年度確定的基期數據，預算年度數據相對就會比較準確，預算編制質量相應也就比較高。當然，中央建筑企業預算編報時間并非說調就能調，需要做好匯報溝通工作，報請國資委同意。三是投資預算要與其他相關業務預算匹配，尤其要與企業融資預算等匹配，因為企業內部留存收益一般不能滿足全部資金投放需求，需要進行外部融資，在當前去杠桿的宏觀政策要求下，中央建筑企業的資產負債率、融資規模等又有嚴格的管控要求，企業融資額有限，因此，投融資預算相互協調，滿足監管要求十分重要。另外，融資預算決定投資預算能否落地，再好的投資項目，沒有配套融資作為支撐，最終還是無法實施。

（三）做好投資預算審批

當前投資預算審批權集中在中央建筑企業總部，而總部對其二級、三級公司投資項目的具體情況一般并不熟悉，因此，建議總部在投資預算審批方面以審批頭寸（預算限額）為主，以審批具體清單（項目）為輔，即在總的投資預算限額范圍內，讓所屬公司靈活掌握，在各投資項目之間進行調劑，讓有條件大干快上的投資項目盡快實施，暫時沒有條件的項目暫緩投入，使企業有限資源取得最大的投資效益。在批復投資預算限額時，可綜合考慮投資企業的凈資產指標、近年來的盈利能力指標，以及其獲得融資資源的能力等等。加快調整預算的審批速度，使符合預算調整要求的項目獲批后能夠盡快實施。建立投資預算分級審批機制，適當下放投資預算審批權限，對于三級公司總量不大，對企業發展影響不大的固定資產投資、金融投資、無形資產投資等預算可由其二級公司審批，報總部備案。

（四）強化投資預算執行

實際與預算“兩張皮”是預算管理工作的大忌，因此，強化預算執行的剛性至關重要。一是要牢固樹立無預算不投資理念，凡沒有預算的一律不得投資，這應當作為投資預算管控的紅線。二是投資預算審批下達后，各子企業應及時進行分解，并嚴格在預算范圍內執行，嚴禁超預算、隨意變更預算項目。預算執行過程中因市場環境、經營條件、政策法規等發生重大變化導致預算編制基礎和假設產生重要變化等需要調整的，要及時編制并上報調整預算，待獲得批復后方可實施。三是各子企業投資預算執行還要充分考慮滿足總部下達的有關“資產負債率、帶息負債、‘兩金’壓降、資產周轉率”等管控目標的要求。

（五）優化投資預算評價

年度預算考核方面，應以定量考核為主，重點分析實際與預算的偏離程度，既考核投資超支，也考核投資不足，在考核權重上可適當偏重于預算超支，即同樣幅度的預算超支或預算不足，超支扣分更多；除主要考核定量指標外，還應綜合考慮投資預算編制質量，調整預算是否切合實際等進行定性分析，一并納入對其所屬子企業等的績效考核范圍。投資項目后評價方面，對于周期較長的投資項目，鑒于預估項目后續年度的資金流比較困難，建議在項目前期適當控制評價頻率，可考慮每兩年進行一次后評價，后期則每年一次，對后評價結論與可行性研究報告偏差較大的，要及時分析差異原因，采取有效措施糾偏，確保全周期預算指標實現。

（六）發揮信息化手段作用

中央建筑企業應當充分運用信息化手段，構建一套面向其總部及各子企業的預算管理信息化系統，并將其與有關職能部門的管理系統集成，實現投資預算目標設立、編制、審批、匯總、分解、執行、調整、控制、分析和考核的全過程管理，全面提高投資預算管控效率和風險防范能力，進一步促進企業投資規范化和可持續發展。■