定額標準體系建設和實施問題及對策探究

●謝獲寶 簡 潔

一、預算管理和定額管理相關概念的混淆及厘清

過去理論和實踐中對于預算相關概念的關系多有混淆，主要表現在兩個方面。一是對預算管理體系與定額標準體系之間的關系沒有充分理解，定額標準體系的定位和作用不明確，在制定定額標準時將其直接視作預算，使得原本應當作為一個動態的控制標準，最終混淆于重在發揮決策和控制職能的預算管理體系。二是對于預算管理和定額管理之間的區別和聯系缺少思考和探討，二者在預算管理體系中的功能和作用沒有清晰的定位，導致定額管理的支撐和控制作用沒有得到充分的發揮。理清這些概念之間的關系，是確定定額標準體系應有地位和完善定額管理工作的基礎，具體關系如圖1所示。

圖1 預算管理體系與定額標準體系之間的關系

首先，討論預算管理體系與定額標準體系之間的關系。預算管理體系是基于戰略和市場導向，以自身資源和能力為基礎，對企業或單位的長期戰略規劃、短期經營計劃和日常經營活動進行目標設置、計劃、執行、控制和評價的資源配置和運用系統，包括確定預算目標、預算編制、預算審批、預算執行、預算分析調整和預算考核評價等環節。定額標準體系則是基于預算主體的內部環境，通過制定和執行定額標準來規范企業或單位的資源投入與消耗。定額標準在形式上有單位定額和總量定額，有貨幣計量也有其他數量計量，既包含了各主要作業及具體活動內容的作業量和作業量對人、財、物等資源消耗數量的內在關系，又包含了對各主要作業及具體活動內容作業量所消耗的人、財、物等資源單價定額，描述了有效狀態下，人、財、物資源與業務活動之間的投入關系，是定額管理活動的量化基礎，是定額管理發揮作用的重要依據。預算管理體系包含了定額標準體系，定額標準體系在整個資源配置系統下發揮著內部控制的作用。

其次，再看預算管理與定額管理之間的區別與聯系。廣義的預算管理即為參與預算管理體系全過程的行為集合，狹義的預算管理是指組織在戰略目標和市場需求的指導下，利用預算對企業或單位內部各部門、各種資源進行配置、執行、分析和報告等一系列管理活動，并借此來提高單位的管理水平和經濟效益。定額管理則是指企業或單位在不確定環境中為實現目標，利用定額標準合理安排和使用人力、物力、財力的一種管理方法，以最小的活勞動和物化勞動消耗，取得最大的經濟效益。

預算管理和定額管理相互聯系，目的都是促進資源的有效配置，以達到企業或單位的經營目標。預算管理作出的預算目標是定額標準基礎上的計劃結果，定額管理中的定額標準是預算管理有效實施的重要依據。二者相輔相成，共同推動預算管理體系的運轉，但二者在預算管理體系中的位置、思考角度、功能作用、經濟后果上存在差異。

在預算管理體系中的位置方面，預算管理和定額管理位于體系中的不同環節。預算管理體系包括預算編制、預算執行、預算分析、預算報告和預算評價，預算管理貫穿于整個預算管理體系，在考慮市場和戰略基礎上發揮著決策性作用；定額管理則是穿插于預算管理體系中需要謹慎控制的環節，輔助預算管理作用的發揮，其在預算編制和調整的過程中作為技術支撐保證資源分配的合理性，在預算分析過程中提供分析基準，在預算評價的過程中提供績效評價依據，根本目的是保證預算管理體系的控制功能，提高預算管理水平和效益。

在思考角度方面，二者分別從供求兩端考慮。預算管理是從需求端出發，以市場信號為導向，確定企業或單位的未來經營活動計劃，并契合自身的戰略目標，確保資源配置方向的正確性；而定額管理從供給端出發，基于自身資源和能力，為產品和服務提供的各個環節所消耗的各種資源設置一個合理的定額，該額度需要保證產品生產或服務提供能夠正常運行，同時確保不造成資源的浪費，保證資源配置和利用的合理性。

在功能作用方面，預算管理和定額管理的側重點有所不同。預算管理通過溝通、協調、計劃來解決企業或單位發展過程中外部需求和內部資源配置的匹配問題，更具有經營意味，在預算管理體系中主要發揮著決策功能；定額管理通過制定標準、對照標準衡量工作、根據標準糾正和鑒別偏差來實現經營控制、業績評價和激勵作用，更具有內部控制傾向，在預算管理體系中更多發揮著控制作用。

在經濟后果方面，二者的管理不當均會導致資源的錯配，產生過度投資或者投資不足的現象，造成資源的浪費。然而，預算管理不當是方向性的錯誤，猶如列車駛向廢軌，最終是所有的資源均變成錯誤和無效投入；定額管理不當造成的后果是資源的浪費，不利于資源的有效利用，使得生產經營效率降低，無法達到最優產出。

近來，滴滴順風車已經出現多起司機強奸殺人的災難事件，滴滴公司為此頗受責難。毫無疑問，滴滴公司的運營存在瑕疵，不僅應該加以改進，而且應當為已經發生的案件負應有的責任。但是，我們是否想到，在我們責備滴滴公司時，是不是隱含這樣一個邏輯，即把乘客的安全，交付給了滴滴公司。接二連三的人命案件說明，滴滴公司沒有、也許根本不能對此負責。再說了，即使它承諾百分之百地保證你的安全，你就能把自己的安全交給它嗎？

二、實踐中定額標準體系建設和實施存在的問題

預算管理體系的完善需要定額管理工作的推進，定額管理作用的發揮有賴于定額標準體系的建設。定額標準作為定額管理的量化基礎，是推進未來定額管理活動發展進步的重要基石。然而定額標準體系建設和實施過程中，在編制階段定額標準的科學性與合理性有待加強，標準制定者和審批者之間的代理問題亟須緩解；在應用階段，定額標準的可應用性不足和執行的監督機制缺失。

(一)編制階段

1、定額標準的科學性和合理性不足。自2009年以來，中共中央、國務院、財政部積極推進預算項目支出定額標準體系建設，各單位也紛紛響應號召，開展了定額標準制定和實施的項目研究。然而由于歷史資料和有效測算方法的缺失，導致研究成果及其應用效果往往差強人意。

歷史資料的缺失主要由于以往業務部門對于業務數據缺乏重視，因此忽略了相關記錄和存檔工作；即使存在記錄，也只是對于業務情況的大概統計，而未明確細分至各項具體業務活動。歷史資料的缺失使得研究工作者難以從中總結規律，形成科學信服的數據支撐。

現階段的定額標準測算方法有基于成本性態分析，將定額標準劃分為固定成本標準和變動成本標準的方式；也有采用作業成本法的思想，通過分析業務活動產生的作業，及作業消耗的人、財、物資源的單價和數量來確定定額標準。第一種方法在劃分了成本性態后，多通過對各項成本的歷史數據進行統計分析，找到時間序列上的規律，并在此基礎上確定出定額標準。其本質上仍然是“基數法”的思想，未能為零基預算提供有效的支撐依據。第二種方法借用作業成本法的思想，能夠較好地追溯業務活動支出發生的源頭，明確整個業務流程過程中各項業務活動和作業應當消耗的人、財、物定額，但仍然存在以下問題。一是由于目前大多數企業或單位的服務和產品沒有劃分并形成作業成本庫，作業動因和資源動因難以確定，使得定額標準無法進行準確的測算。二是在測算過程中，作業成本法還面臨著外部環境變化對定額標準中“量”與“價”適應性的考驗。雖然作業成本法能夠明確業務活動和作業、作業和資源之間量與量的關系，但是由于技術進步等因素會帶來量與量之間關系的變化；同時定額標準中的價格因素也受到外部市場環境等因素的影響，存在較大的波動性。因此，目前定額標準體系相關研究成果由于其科學性和合理性不足往往難以被定額審批和制定部門采納。

2、定額標準成為利益博弈的工具。預算管理過程本就存在嚴重的委托代理問題，不僅僅是股東與管理層之間的代理問題，還有科層管理中的代理問題。預算目標能否完成，考察了管理者的受托責任履行情況，基于不同目的，預算主體在上報預算目標時存在不同程度和不同方向的扭曲。定額標準體系的建設就是為了減少預算編制和調整過程中的信息不對稱，通過科學合理的定額標準降低效率損失和道德風險，保證資源的最優配置和管理者的努力程度。

然而在定額標準體系建設過程中同樣存在代理問題，主要表現在定額標準的編制過程。相對于每年的預算，定額標準本質上是個相對長期的契約，它反映和決定了上級部門未來對各業務活動的正常開展所提供的保障水平，以及預算主體未來業務發展能爭取到的資源支持；同時限制了未來各方在預算資金分配時的博弈范圍，將預算主體管理者的資源控制范圍局限于既定的定額標準區間。定額標準雖然一定程度上為預算主體爭取到了業務運行和發展的必要資金，但同時約束了管理層獲得剩余資源的能力。因此在定額標準制定過程中，各方參與者為了各自利益互相角逐，導致定額標準往往是各方博弈的結果，而非基于業務流程改善和內部控制有效作出的決定。最終結果往往是定額標準演變為預算中爭取利益的工具，該工具的作用表現在總量和結構兩方面。

總量問題上，上級財務部門與下屬業務部門的導向不同，上級財務部門傾向于保證現金預算的收支平衡，在財力的范圍內進行資金的分配；而業務部門強調以業務需求為導向，以維持業務的發展壯大，這就使得二者在定額總量的確定問題上存在分歧。現實中博弈的結果往往是業務部門妥協于上級預算限額，壓低定額標準，使其符合于上級部門能夠認可的范圍，僅僅將定額標準作為向財政部門或上級部門爭取下一年預算資金的 “工具”。結構問題上，定額標準體系建設過程中對定額進行分項分類，以避免經費之間的互相擠占。而在實際工作中，由于一些項目不容易獲得資金支持，不可避免存在不同項目資金混在一起的情況，導致定額標準結構的設置不夠客觀真實和科學合理。

(二)應用階段

1、定額標準應用性亟待提高。為落實國務院深化預算管理制度改革和財政部加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設的要求，各行政事業單位通常委托第三方進行項目支出定額標準的研究。然而標準制定完成后，卻往往擱置不用，存在“重編制，輕應用”的現象。

一是由于各單位對于定額管理的意識還不夠強烈，忽略建設定額標準體系的作用，開展研究項目僅僅是一項形式工程，或是成為向上級部門爭取未來一兩年預算的工具，而非一項內部控制的規章制度。

二是編制過程中一些單位往往同時進行多個定額標準研究項目，而時間的有限性導致投入給各項目的工作時間不足，委托受托雙方未能充分溝通交流；加上單位考慮偏向于整體結果，而非單個項目服務使用層面，導致最終研究成果可操作性不強。

三是具有相同或類似支出內容的不同單位和部門可能同時編制定額標準，但由于委托不同的專業團隊，采用的測算方法和業務數據不同，導致最終定額標準不同；并且各部門之間的定額標準缺乏溝通融合，使得體系標準不夠明確，對定額標準體系整體應用造成阻礙。

2、執行過程缺乏監督，導致軟約束效應。制定定額標準的目的之一是為了嚴格控制支出總量和分項支出標準，提高資源配置效率和資金使用效益。然而定額標準項目體系建設和實施過程中缺乏強有力的監督，可能會導致定額標準實施陷入軟約束狀態，主要體現在：一是即使定額標準應用性很強，但是由于其對資源獲取的限制和缺乏強制監督，使得實際操作過程中各個預算單位并不一定會嚴格按照定額標準編制預算，更有甚者定額標準可能只是一種擺設。二是標準對于分項支出已經有了明確的劃分，但是現實中出現“兩張皮”的情況，各個預算部門要么通過“擠專項”使用經費，要么在年中通過追加經費的形式打破定額標準既定的資源分配狀態。

三、完善定額標準體系建設和實施的建議

(一)完善信息系統，加強與業務部門合作，設置動態調整機制，提高定額標準的科學性和合理性

針對定額標準科學性和合理性不足的問題，首先要建立完善的基礎信息庫，信息庫不僅包含財務數據，更應包含相關業務數據，實現“業財”一體化，確保信息完整和共享。其次，應當充分調動各部門參與的積極性。傳統觀念認為定額管理是財務部門負主要責任的工作，其他部門管理人員參與度不高。定額標準研究人員除了財會部門工作人員，還應包括其他業務職能部門相關人員，這樣才能明確業務活動中的重點和難點，識別、確定影響定額標準制定的各項要素，增強標準編制的科學性和準確性。再者，可以通過設立定額標準定期清理和動態調整機制，結合經濟社會發展、物價水平變動、技術改革創新、部門職能調整、財務制度變化等情況，及時調整定額標準，響應不斷發展變化的現實需要。

（二）識別和協調利益沖突，以系統觀指導定額標準的制定

面對定額標準編制過程中的利益沖突，需要正確識別并科學協調各方經濟利益和目標期望的沖突。股東和管理者以及科層管理之間的代理問題是客觀存在的，應當在編制過程中充分認識并預期可能存在的沖突和風險，在保證定額標準有效的原則下，協調各方的利益訴求。定額標準制定的目的是為了保證業務流程簡化、資源配置最優和內部控制有效，只有以系統觀為指導，其制定才會取得預期效果。項目支出定額標準要經濟合理、簡便易行，充分考慮流程再造、資源整合、技術進步等節支因素，并與經濟發展水平、物價總體水平、國家財力狀況以及預算安排情況相銜接。

總量問題上，定額標準保障水平應當權衡財政實力與業務發展的實際需要，盡可能真實反映業務資金需求，保證未來長遠發展；結構問題上，在分項分類過程中，按照實事求是的原則，不能偏頗某些項目或項目中某些支出，保證資源公平分配。

（三）提高定額管理意識，重視編制工作

定額標準的應用性不足主要是由于定額管理意識和編制工作未做到位，因此需要從這兩方面著手解決。一是需要提高部門和單位對定額標準體系建設重要性的認識，自上而下推動定額的制定。同時提高定額管理人員自身素質，為定額標準制定提供人員基礎，一個完善體系的建立離不開專業人員的傾心投入和維護。二是定額標準編制過程應當增強溝通交流，保證定額標準的可應用性，而非僅僅為響應號召做“面子工程”。三是對于支出內容相同或相近的同類項目，可按類別采取相互協調等方式共同編制。需要區分定額標準之間差異的原因，以保證體系中標準的一致性。對于部門之間同類業務的定額標準應當進行比較分析，找出標準差異的原因。若是由于地區或業務消耗的資源等原因存在差異，可以因地制宜采用兩套標準；若僅僅是測算方法不同而引起的差異，則需統一口徑，實現部門之間定額指標的可對比性，提高定額標準和預算體系的透明性。

（四）加強執行監督，制定考核和激勵機制

針對定額標準執行軟化現象，應當強化定額標準監督和實施，嚴格約束管理，如通過立法監督、行政監督和審計監督來確保標準的執行力。同時財政部可以把標準應用情況與業績考核掛鉤，對標準管理工作成效顯著的部門進行表揚和鼓勵，對應用標準不力、通過操縱定額標準超標申請預算較為突出的部門和個人，酌情核減部門年度預算總規模，追究相關責任人的責任。■