藏區水電移民生產安置方式適宜性分析

文韜 曾威

Suitability Analysis of Production and Resettlement Modes of Hydropower Immigrants in Tibetan Areas

WEN Tao ZENG Wei

摘要：從目前水電開發的趨勢來看，藏區將成為今后水電開發的主戰場，藏區水電移民安置方式適宜性研究尤為迫切。本文通過對藏區特點，現行主要安置方式梳理，結合定性分析、經驗總結，分析不同安置方式基本條件，結合區域特點研究現行主要移民生產安置方式在藏區的適宜性，為后續相關項目安置方式選擇提供參考。

Abstract： From the current trend of hydropower development， Tibetan areas will become the main battlefield for hydropower development in the future， and the suitability study of hydropower resettlement methods in Tibetan areas is particularly urgent. This paper analyzes the characteristics of Tibetan areas and the current main resettlement methods， combines qualitative analysis and experience summarization to analyze the basic conditions of different resettlement modes， and combines regional characteristics to study the suitability of current major resettlement production methods in Tibetan areas， to provide reference for the relevant project resettlement methods selection.

關鍵詞：藏區;移民;生產安置方式

Key words： Tibetan area;immigration;production resettlement method

中圖分類號：X826? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）32-0125-03

0? 引言

藏區水電工程移民具有明顯的特殊性和特定的要求，生產安置方式受藏區自然、人文、社會經濟環境的影響較大。目前，國內相關文獻對藏區現行移民生產安置方式進行了闡述，但未對生產安置適宜性進行綜合分析。

1? 藏區區域特性分析

藏區主要集中居住于我國西南部地區，地形以高原、山地、盆地為主，地形地貌條件較差;居住區氣候環境較惡劣（高于4500米的地方最熱月份平均溫度不足10攝氏度，沒有絕對的無霜期）;水能資源、礦產資源、動植物資源較為豐富，具有特殊的自然地理環境。

1.1 區域社會環境特性

1.1.1 經濟發展水平較低

藏區目前仍舊以一產農牧業為主，農牧業增加值比重占到26%，同時從事農牧業工作的人員占到70%，初級化的產業結構致使藏區經濟水平發展較慢。同時，藏區主要的生產經營活動也主要集中在川藏地區和滇藏地區，這些區域經濟總量占了藏區經濟總量的90%，但土地面積只占青藏高原30%。

1.1.2 基礎設施建設水平低

在國家西部大開發等政策支持下，藏區公路、鐵路、航空、通信等領域取得了長足的發展，但總體水平較內地依舊落后，其他基礎設施與內地相比存在比較大的差距。

1.1.3 受教育水平不高，建設人才短缺

藏區少數民族受教育水平普遍不高，新中國成立后，國家加大對藏區少數民族的教育扶持力度，普及九年制義務教育，取得一些成效，但是整個區域的文盲率仍高達30以上（西藏超過40）。

1.2 區域文化特性分析

藏區文化從地理范疇來講可以劃分為兩個區域：一是以西藏自治區為主要范圍的藏文化，她的文化特性具有同質性;二是以橫斷山區五江（怒江、瀾滄江、金沙江、雅礱江、大渡河）流域為代表的藏漢、藏羌等多民族交匯文化。但無論是西藏自治區還是五江流域的藏族文化其文化特質依舊基本相似。

1.3 區域宗教信仰特性分析

藏區移民宗教信仰多元化，主要由藏傳佛教、苯教、民間宗教三種類別構成，其中以藏族的藏傳佛教信仰最為突出，經過千百年的發展，已經融入藏族人民的傳統生活中。 在藏區做移民搬遷，一定不能不考慮藏族人民的宗教信仰問題，而且，與宗教信仰相關的宗教設施、神山圣湖都是必須要慎重考慮的。

2? 現行主要生產安置方式

水電移民生產安置方式眾多，不同區域、不同經濟水平采用的生產安置方式差異較大，現階段主要水電移民生產安置如下：

2.1 大農業安置

通過土流轉、造地等方式為失地移民配置與征收土地面積相當的土地，移民通過土地繼續開展農業相關工作[1]。

2.2 逐年貨幣補償

項目法人對建設征地范圍內的集體耕園地進行征收，按照審定的補償標準，通過逐年發放資金的形式進行生產安置的方式。

2.3 二三產業安置

不配置土地，通過規劃工業或三產項目，使移民從原有農業生產轉變為就業上班獲取收入的安置方式。

2.4 復核安置

①“少土+門面”安置。即移民居住在城集鎮，配置適量的土地，利用城集鎮的區位優勢，從事鋪面經營獲取收入的安置方式[2]。

②“少土+逐年貨幣補償”安置。即移民居住在城集鎮，配置適量的土地，同時對征收的耕（園）地面積按年產值給予貨幣補償。

2.5 養老保障安置

是四川省特有的一種安置方式。滿足一定年齡條件限制，經自愿申請采用每月領取養老保障金的一種安置方式。

2.6 自主安置

自謀職業：與二三產業安置類似，但移民自行參與相關二三產安置的方式。

自謀出路：移民放棄土地，自行尋找生活出路的安置方式。

投親靠友：移民通過贍養、投靠等方式依靠親朋好友解決生產資料安置的方式。

2.7 留地安置

土地征收后，留存部分土地，由集體經濟組織開展開發或經營以獲取相應收益的一種安置方式。

3? 藏區生產安置方式適宜性分析

3.1 大農業安置

大農業安置要求安置區必須具備足夠的可調劑、開發和使用的土地資源，尤其需要滿足配置給移民足夠數量耕地資源，使其能在配置的土地耕地資源上獲得再恢復生產生活的生產資料。

藏區多處于高山峽谷地帶，耕地資源一般集中在河谷地區，水庫建成后將淹沒大量優質耕園地，剩余耕地資源多集中在高半山，土地貧瘠，產量和質量遠不如河谷平坦區域耕地。但藏區不同區域耕地后備資源差別較大，如雅魯藏布江下游區域地勢平坦，后備資源較為豐富，金沙江上游區域多為高山峽谷，耕地資源相對貧乏。

雖然藏區多為高山峽谷，但總體來看，具備一定的后備土地資源，在具備調地條件或土地防護成本適宜的區域適當選取大農業安置方式是基本適宜的。

3.2 逐年貨幣補償

對于藏區來說，逐年貨幣補償能夠解決該區域土地后備資源較為匱乏的難題，使生產安置方式不受土地制約，釋放勞動力，一部分具備其他生產技能的農村移民選擇逐年貨幣補償后，不再受土地約束，進城務工、發展三產服務業從而提高生產生活水平;但同時，由于大部分藏區農村移民生產技能單一，長期從事農業勞動，輔以采集蟲草、松茸等為生，沒有一技之長，逐年貨幣補償將釋放大量閑置勞動力，在短時間內不采取有效方式進行培訓和疏導，不利于社會長期穩定。

因此，在藏區采用逐年貨幣補償方式需結合農村移民自身特點，具備其他生產技能的農村移民可采用逐年貨幣補償方式，不具備其他生產技能的農村移民在選擇逐年貨幣補償的同時應與農業安置方式相結合。

3.3 二三產業安置

二三產業安置一般適宜于：

①在城集鎮附近，商品、物流及勞動力市場發育完善，能夠提供較多就業或擇業機會區域;

②移民應該具備一定專業技能。

藏區工業及服務業發展相對滯后，近年來藏區依托優美的自然風貌和別具一格的藏區特色，吸引了越來越多的游客，區域旅游服務業比重增幅較大，西藏林芝地區、四川甘孜州、阿壩州旅游服務業已成為當地重要經濟支柱，結合當地旅游規劃、特色村莊規劃，對當地移民開展相應旅游服務培訓，在短時間內使移民掌握旅游服務接待技能。在集中居民點在布局上更多的結合當地旅游資源，建筑風貌上凸顯當地旅游文化元素，吸引游客駐足游覽，為移民開展三產旅游服務業創造條件。金川縣業隆新村居民點位于金川縣城以南1km雙柏樹組團，該區域為嘉絨藏族聚居區，同時梨樹資源豐富，每逢春秋兩季梨花紅葉都會吸引大量游客前往觀看，業隆新村居民點采用自由式布局，結合山地特點，見縫插針式地分布在梨樹花海中，充分考慮移民旅游業需要，為后期增收致富創造了條件。

近年來藏區年輕勞動力更多的走進了城市務工，學習了相應的工作技能，為在藏區開展二三產業安置創造了條件，因此在藏區具備自然和人文環境條件的區域開展二三產業安置，尤其是三產旅游業是較為可行的。

3.4 復合安置

3.4.1 “少土+門面”

①需具備一定的可調劑、開發和使用的土地資源，尤其需要滿足配置給移民足夠數量耕地資源，使其能在配置的土地耕地資源上獲得再恢復生產生活的生產資料。②采取少土+門面安置方式的區域需具備一定的區位優勢，安置區域需鄰近消費人群較多區域，例如國道、省道、集鎮、景區等區域。

近年來國家城鎮化加快，為響應大集中，小分散的城鎮化要求，農村移民也向周邊縣城、集鎮集中，藏區部分農村集中居民點也依附集鎮形成別具特色的藏族風情小鎮，小鎮的打造也為農村移民開展門面經營活動創造了條件。馬爾康縣松崗鎮擬安置雙江口農村移民600余人，該區域具備一定的土地后備資源，安置點規劃結合松崗天街旅游規劃，擬打造嘉絨藏族風情小鎮，為開展“少土+門面”生產安置方式創造條件。

藏區部分區域具備一定的后備土地資源，且近年來三產旅游服務業比重不斷上升，因此，結合相關旅游產業規劃，合理分析確定相應生產安置人口和門面數量，適當開展“少土+門面”安置方式在藏區是可行的。

3.4.2 “少土+逐年貨幣補償”

需具備一定的可調劑、開發和使用的土地資源，尤其需要滿足配置給移民足夠數量耕地資源，使其能在配置的土地耕地資源上獲得再恢復生產生活的生產資料，滿足基本生活需要。

藏區具備一定的后備土地資源，但不同區域之間耕地后備土地資源差別較大。少量土地配置+逐年貨幣補償一方面對土地后備資源需求不高，滿足了移民日常生活需要，減少生活成本，同時延續了農村移民的部分生活習慣，使移民有地可種，一定程度上避免了勞動力的大量閑置;另一方面通過逐年貨幣補償方式，移民能獲得一定的現金補償，勞動力適當的從土地中解放出來，通過生產技能培訓等方式引導部分移民外出務工或從事其他行業生產工作，不僅提升了移民生產生活水平，同時也促進了地方經濟發展。因此在藏區“少土+逐年貨幣補償”安置方式比單純的逐年貨幣補償更為可行。

3.5 養老保障安置

養老保障安置需移民滿足年齡上的限制。根據四川省養老保障安置政策至規劃水平年男性移民需年滿60周歲，女性移民需年滿55周歲可自愿選擇該安置方式[3]。

達到退休年齡的老年移民通過養老保障安置方式，滿足了基本生活需要，同時從土地中解放出來，結合藏區物產豐富的特點，適當的開展松茸、蟲草等林下資源采集，可以使生產生活水平逐漸提高。

四川省出臺了水電工程移民養老保障相關政策，明確了動態調節機制，進一步保障了移民生活水平。近期有關部門也在著手研究養老保障安置與社會保險接軌的可行性，未來養老保障安置體系將逐步完善，更加適合水電移民安置。結合養老保障安置政策，符合相應要求的生產安置人口均可自愿選擇該安置方式。因此，藏區開展養老保障安置方式是適宜的。

3.6 自主安置

自謀職業和自謀出路安置：一是移民應該具備一定專業技能;二是從事第三產業移民需要具備一定經商經驗和必要的開發資金。

對投親靠友安置：選擇投親靠友農業安置移民，一是其安置地能夠調劑足夠的土地資源滿足安置要求;二是選擇投親靠友贍養、撫養安置的，其親友具備贍養、撫養能力和條件。

自主安置需嚴格制定把控相關限制條件，不滿足自主安置條件的可能會對藏區社會穩定帶來不利影響。

自謀職業和自謀出路安置，需制定相應專業技能、從業經驗、資金實力等限制條件，有效控制自謀職業和自謀出路安置數量。

投親靠友需對安置地后備土地資源及親友撫養、贍養能力進行調查，并制定相應控制條件，滿足條件的可適用。

因此，藏區開展自主安置方式在滿足相關限制條件情況下可以適當嘗試。

3.7 留地安置

由于留地安置屬于工業及服務業安置，一般適宜于：①在城集鎮附近，商品、物流及勞動力市場發育完善，能夠提供較多就業或擇業機會區域;②移民應該具備一定專業技能。

留地安置方式一般適用于二三產業相對發達的地區，藏區普遍二三產業較為薄弱，對縣城周邊淹沒村組具有一定的借鑒意義，但在藏區水電移民安置不具備普遍性，因此留地安置方式不適宜藏區農村移民安置。

4? 結論

本文在通過梳理藏區區域特性，結合現行主要安置方式，分析各安置方式在藏區的適宜性進。主要形成如下結果：①水電移民現行主要生產安置方式包括大農業安置、逐年貨幣補償安置、二三產業安置、復合安置、養老保障安置、自主安置以及留地安置等方式。②通過對藏區安置方式適宜性分析，大農業安置、二三產業安置、復合安置、養老保障安置基本適合藏區安置要求，自主安置在符合相關政策和相應安置條件的基礎上可適當嘗試。③逐年貨幣補償安置方式將釋放大量閑置勞動力，在短時間內不采取有效方式進行培訓和疏導，不利于社會長期穩定，不具備其他生產技能的農村移民在選擇逐年貨幣補償的同時應與農業安置方式相結合的方式。

參考文獻：

[1]代勇.中國西南水庫移民安置模式研究—以兩河口水電站為例[D].湖北：三峽大學，2006.

[2]宋國杰.民治水電站多元化移民安置方式研究[J].水電站設計，2015，3：74-77.

[3]余琳，郭萬偵，陳彥.四川省水利水電工程移民養老保障與社會養老保險并軌初探[J].水力發電，2017，10：9-13.

作者簡介：文韜（1988-），男，四川成都人，工程師，碩士研究生，研究方向為城鄉規劃。