“補短板”引領下江蘇省水利投融資體系“提質效”路徑探析

胡國君，朱冠余，胥仲志

(1.江蘇省水利廳財務審計處，江蘇 南京 210029； 2.江蘇省水利工程建設局，江蘇 南京 210029)

中國特色社會主義進入了新時代，水利事業發展也進入了新時代。習近平總書記多次就治水發表重要講話，作出重要指示，深刻指出，隨著我國經濟社會的不斷發展，水安全中的老問題仍有待解決，新問題越來越突出、越來越緊迫，并明確提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的十六字治水方針。中國共產黨第十九次全國代表大會進一步對實施國家節水行動、統籌山水林田湖草系統治理、加強水利基礎設施建設等提出了明確要求，指明了水利發展的方向。全國水利系統堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中全會、三中全會精神，積極踐行十六字治水方針，加快轉變治水思路和方式，明確了當前和今后一個時期水利改革發展的總基調是“水利工程補短板、水利行業強監管”[1]。

圍繞中央和江蘇省委、省政府的戰略部署，江蘇省水利系統研究確立了新時期全省水利發展思路：推進新時代水利改革發展，必須以習近平中國特色社會主義思想為指導，深入踐行十六字治水方針，緊緊圍繞推動高質量發展走在全國前列、建設“強富美高”新江蘇的要求，牢固樹立新發展理念，以全面推行河長制、湖長制為統領，以系統治水為導向，以生態河湖行動為抓手，以“補短板、強監管、提質效”為基調，以改革創新為動力，著力打造安全水利、環境水利、生態水利、節水水利、智慧水利、法治水利等“六大水利”，保障全省經濟社會的高質量發展[2]。

1 江蘇省水利投融資歷史回顧

以1991年為起點，江蘇省逐年加大財政水利投入，1995年省政府明確各級政府要將可用財力的2%～4%用于水利建設，2011年江蘇省委、省政府在“關于加快水利改革發展推進水利現代化建設的意見”里進一步進行了強調，先后開辟了防洪保安資金、水利建設基金、土地出讓收益中提取資金、水資源費及其他水利非稅收入等水利專項政策性資金籌集渠道。同時，貫徹落實國家水利投資政策，合理利用金融支持水利，鼓勵社會資本投資水利，初步形成了以財政投入、金融支持、社會投資“三駕馬車”為主要內容的水利投融資體系。

1.1 1991年以來水利投入量及相關數據對照

1991—2018年，江蘇省水利總投入4 460.65億元，2018年水利投入457億元，約為1991年7.49億元的 61倍，年平均增長率約16.47%，見表1。本文表中資料均來源于江蘇省水利廳《江蘇省生態河湖行動計劃水利投融資體制改革研究》及《江蘇省統計年鑒》《中國統計年鑒》《全國水利發展統計公報》等公開資料。

表1 1991—2018年水利投入情況 單位：億元

表2 水利投入與GDP對照

表3 2006—2018年水利投入情況 單位：億元

1.2 江蘇省與全國水利投入及GDP對照

在2006—2017年間，江蘇省水利投入占GDP比例為0.50%～0.59%，平均比例為0.56%；全國水利投入占GDP比例為0.35%～0.91%，平均為0.66%，總體保持上升趨勢。江蘇省水利投入占全國水利投入比例在2008年達最高值，為15.3%，2016年為最低6.32%；江蘇省GDP占全國GDP比例維持在10%左右，見表2。

1.3 2006—2018年水利投入來源結構

2006—2018年間，在加大水利等基礎設施建設戰略指引下，水利投入進入一個新的高潮，來源進一步多元化。江蘇省水利總投入3 852.1億元，其中，各級財政投入2 843.6億元(中央財政488.3億元，省級財政844.3億元，市縣級財政1 511.1億元)，金融支持619.1億元，社會資本投入389.4億元，見表3。

1.4 市縣級財政水利投入和一般公共預算收入比較

統計資料顯示，2006—2017年間，江蘇省市縣級年財政水利投入總量占一般公共預算收入的比例在1.96%～2.40%之間。選取2014—2016年市縣級水利收入與同期市縣級財政一般公共預算收入的詳細對照數據，2014年、2015年、2016年占比在2%以下的分別有6個市、4個市、4個市；在2%～2.5%之間的均為4個市，見表4。

表4 市縣級財政水利投入占一般公共預算收入比

2 成效與不足

2.1 成效

2.1.1水利投入持續穩定增長

1991—2018年，從各個五年計劃來看，“八五”期間，江蘇省水利投入50.24億元，水利投入開始逐步加大。“九五”期間，江蘇省貫徹落實國家積極財政政策，全省水利投入190.71億元，是“八五”期間的3.8倍。“十五”期間，水利建設投資在過去的基礎上又有增加，總量達367.53億元，是“八五”期間的 7.3倍，“九五”時期的1.9倍。此后“十一五”期間延續水利投入持續加大態勢，投入總量達814.29億元，是“十五”期間的2.21倍。“十二五”期間，江蘇省政府發布“加快水利改革發展的意見”，水利投入進入一個新的跨越發展階段，達1 696.56億元，超過“八五”至“十一五”期間的總和。“十三五”過去3年的投資已經達1 341.22億元，5年計劃投資預計將突破 2 000億元。持續穩定增長的水利投入，為全省社會經濟發展提供了水利基礎保障。

2.1.2多元化投融資體系初步形成

在水利基礎設施領域，原有的“國家出錢農民出力”的水利二元投融資結構弱化，逐步引入市場機制，初步形成多元化、多層次、多渠道的“三多”水利投融資體制。多元化表現為除政府財政投資外，加大利用金融融資資金支持水利建設，采取各種措施吸引社會資本投入水利建設。多層次表現為中央、省、市、縣分級投資、分級負擔的拼盤投資制度。多渠道表現為各水利投入來源渠道更加豐富，公共財政投入中，有財政預算內、基金、財政發債、土地出讓金安排、其他非稅收入投入等；金融支持手段除貸款融資外，企業債、信托資金、中期票據等方式也得到拓展；社會籌資有投工投勞、企業直接投資、PPP等方式，初步形成了“政府公共財政投入為主，充分發揮市場融資作用，社會資金廣泛參與”的水利投融資體系。

2.1.3社會經濟效益顯著

經過多年的水利發展，江蘇省已基本建成比較完善的防災減災工程體系、跨流域調水配水工程體系、農村水利工程體系、河湖管護工程體系等4套工程體系，成功應對了歷次重大洪澇災害和臺風襲擊，發揮了顯著的減免災效益，形成江水北調(南水北調)、江水東引和引江濟太三大跨流域調配水系統，實現了長江和淮河、太湖流域之間水資源的互濟互調。大規模推進農村水利工程建設，建成有效灌溉面積6 101萬畝、旱澇保收高標準農田5 495萬畝，分別達耕地總面積的89.7%和80.8%，居全國之首，為全省糧食安全做出了重要貢獻。水利基礎設施條件大為改善，保障了人民生命財產的安全，促進了區域經濟社會的快速發展，取得了較大的經濟、社會、環境效益。綜合參照相關研究成果[3-8]，確定江蘇省水利投入對社會經濟的總體效益貢獻值比為4.5。據此測算，1991年以來水利投入4 460億元，產生效益20 073億元；2010年以來，水利投入 3 246億元，產生效益14 607億元。水利投入的社會與經濟效益十分顯著。

2.2 不足

2.2.1江蘇省相對投入強度呈下降趨勢

省內來看，江蘇省水利投入絕對量保持較快穩定增長，但占同期全省固定資產投資比例，從1991年的1.7%下降到1995年的0.77%，經過1995—2000年間短暫的上升期達2.09%，此后總體處于下降趨勢，見圖1。江蘇省水利投入占財政總收入的比值呈現相似趨勢，2000年以后處于下降趨勢，2010年至今一直在低位徘徊，見圖2。

圖1 水利投入及占同期固定資產投資比

圖2 水利投入及占同期財政收入比

從全國來看，在2006—2016年，江蘇省水利投入占GDP的比例在0.50%～0.59%之間，平均為0.56%，總體保持穩定。全國水利投入占GDP的比例在0.35%～0.91%之間，平均比例為0.66%，總體保持上升趨勢。從2009年開始，江蘇省水利投入占全省GDP的比例持續低于全國水平，特別是近年有進一步拉大的趨勢。江蘇省GDP對全國的貢獻值多年保持穩定，占比在10%左右波動，但江蘇省水利投入占全國水利投入的比例總體處于下降趨勢，占比從2008年的15.3%逐步下降到2016年的6.32%、2017年的6.39%。水利投入占比曲線和GDP占比曲線從正偏離到負偏離，全省水利投入對全國貢獻值相對下降。研究表明：水利基礎建設的最佳投資應占GDP的比例為0.79%～0.84%，考慮到水資源保護和水污染防治等投資需要，2005—2020年間，我國水利基礎建設投資與GDP的合理比例應控制在0.881%～0.864%之間[9]。全國平均水平2016年為0.91%，2017年為0.86%，已達這一區間，但江蘇省尚有較大距離，見圖3。

圖3 江蘇省與全國水利投入對比

江蘇省和全國兩個維度的統計數據分析均顯示，江蘇省水利相對投入強度在近30年間總體呈下降趨勢。

2.2.2部分市縣財政水利投入不足，水利投入來源總體仍顯單一

江蘇省省級水利投入總量及省級補助比例在全國位居前列，全省各市縣級財政水利投入保持穩中有增，財政水利投入占財力比例基本達到了2%以上，為江蘇省的水利改革發展提供了重要的基礎支撐。但對照江蘇省政府明確的各級政府要將可用財力的2%～4%用于水利建設的要求，部分市縣級財政水利投入未達到底限2%，部分市縣剛達底限，財政水利投入不夠充足。以2016年為例，江蘇省財政水利投入251億元，占一般公共預算收入的3.52%，其中市縣級財政水利投入164億元，占市縣級一般公共預算收入的2.20%，也顯示出市縣級財政水利投入需進一步加大。

水利投入來源渠道逐步多元化，江蘇省財政投資占水利總投入比在64%～84%間波動，平均為74%；金融支持投資占水利總投入比在10%～21%間波動，平均為16%；社會籌資占水利總投入比在4%～21%間波動，平均為10%，見圖4。總體上水利投入來源仍顯單一，財政投資仍是主渠道，其他投資來源仍需拓展。

圖4 水利投入來源比例

2.2.3水利投入質效有待進一步提高

在實際工作中還存在著一些影響水利投入實際效益的突出問題。宏觀上事權與支出責任劃分不夠清晰、具體[10]，被動完成上級任務現象普遍存在，主觀能動性發揮不充分。中觀上資金分割碎片化比較明顯，橫向上部門間分割，縱向上業務條塊分割，缺少整合機制。微觀上管理流程缺陷，項目前期儲備不夠充分，結余資金使用粗放，成本管理有待加強，公眾參與度有待提高。這些方面都不同程度地影響水利投入的質效，制約整體效益的發揮。

3 當前水利投融資工作面臨的新形勢

3.1 水利投入增長趨勢受制

水利作為一種公共產品，其投融資受國家整體經濟形勢、政策取向、財政重點支持方向等影響較大。當前，宏觀環境出現了一些制約水利投入穩定增長的因素。

3.1.1財政增幅減緩

整體經濟增長趨緩、減稅降費等政策性減收效應不斷顯現，江蘇省整體財政收入增長趨緩。2016—2018年每年均有6個設區市出現負增長，其中有4個設區市連續3年負增長。

3.1.2企業減負

江蘇省認真貫徹落實中央關于降低實體經濟企業成本的戰略部署，2016年2月、11月連續出臺《關于降低實體經濟企業成本的意見》《關于進一步降低實體經濟企業成本的意見》，大力推進企業降本減負，減停涉企收費，支持實體經濟的發展。對水利投入影響最大、最直接的是由于防洪保安資金從2016年1月1日起暫停征收，停征前3年防洪保安資金全省征收平均約為35億元，停征后，各級財政未能足額安排彌補，地方水利投入少了一個穩定的來源渠道。

3.1.3政府債務風險防范

防范政府債務風險是近年國家的重點工作之一，2017年中以來一系列相關政策文件出臺，嚴控政府債務。部分公益性水利建設項目列入融資負面清單，“十一五”以來相對寬松的水利融資政策環境已發生很大變化，利用金融支持水利存在相當大的政策障礙。

上述不利條件至少制約了投融資體系中財政投入、金融支持、社會投資這“三駕馬車”中前兩駕的運行，社會投資方面雖然國家政策鼓勵規范發展，但由于江蘇省水利以公益性屬性為主，短期難有突破性進展。統計數據顯示，2018年江蘇省水利投入雖然保持穩中有升的勢頭，但增長明顯趨緩，這也許是一個偶發現象，但結合整體經濟形勢以及相關的研究分析，更合理的推測是水利投入高速增長趨勢到達一個臨界點。

3.2 投入保障任務仍然繁重

江蘇省委、省政府已明確今后一段時期要加大水利基礎設施領域“補短板”力度，加快完善水利基礎設施網絡，不斷提升保障能力。要完善流域防洪排澇工程體系，加快實施環太湖大堤江蘇段后續建設、長江鎮揚河段整治三期、長江干流江蘇段崩岸應急治理、長江南京河段八卦洲汊道整治等工程，啟動實施淮河流域重點平原洼地近期治理工程，推進淮河入海水道二期、吳淞江整治、望虞河拓浚等工程前期工作。加大區域水利治理力度，加快實施沿海水利基礎設施建設、黃河故道水利建設后續工程。持續改善區域減災興利條件，加快水閘、泵站、水庫等水利工程除險加固步伐，繼續推進農村水利重點工程建設，加快大中型灌區骨干工程標準化，穩步推進中小河流治理重點縣綜合整治等項目建設。優化完善流域區域調配水工程體系，全面完成新溝河、新孟河延伸拓浚，加快實施鄭集河輸水擴大等南水北調一期配套工程，推進臨海引江供水等工程前期工作[11]。水利投入保障任務仍然非常繁重。

3.3 資金供需矛盾非常突出

要發揮上述“補短板”水利基礎設施的作用，資金保障是基礎。按照前期項目投資資金需求和既有的中央、省、市、縣分級投入渠道初步測算，資金供需不平衡矛盾非常突出，供給缺口很大。投融資本身成為一個“短板”，凸顯了“補”投融資體系這塊“短板”、提升其“質效”的緊迫性。

4 新時期全省水利投融資體系“提質效”路徑

欲補水利投融資體系這塊“短板”、提升其“質效”，需要轉變思路，從單純追求量的擴張向量質并舉轉變，一方面繼續爭取投入的增長，另一方面致力于“提質效”，提升投融資體系質量，讓同等投資發揮更大的效益。堅持兩條腿走路，不斷完善全省水利投融資體系。

4.1 完善水利投入穩定增長機制

雖然水利投入高速增長趨勢受制，但要完成江蘇省委、省政府確定的水利基礎設施“補短板”任務，在既有的行政運行體制下，爭取財政更多的資金支持，拓展其他水利投入渠道，仍然是一條不可或缺的路徑。江蘇省水利投入相對投入強度下降，市縣級財政水利投入不足，來源單一，這與江蘇省要實現水利高質量發展、走在全國前列的目標不相適應，也表明還存在爭取水利投入總量增長的空間。

4.1.1爭取政府公共財政，加大水利投入

在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上，明確了將實行積極的財政政策，重點支持水利、鐵路建設。順應這一政策取向，各級水利部門需研究更有效的措施，進一步發揮財政投入主渠道作用，充分利用地方政府專項債券政策，將水利“補短板”納入財政支出安排的重點。除積極爭取中央水利投資補助、落實省級水利投資[12]外，重點應多方促進市縣加大財政水利投入，爭取將水利“補短板”在市縣級政府財政支出排序中前移，獲得更多的財政資金支持。嚴格水利非稅收入征收，確保水利建設基金、從土地出讓收益中計提農田水利建設資金、水資源費、河道砂石資源有償使用費、水土保持補償費等政府性基金、專項收入足額征收使用。爭取水利建設投入總量和增幅的明顯提高。

4.1.2規范利用金融支持水利

加強與農業發展銀行、國家開發銀行、農業銀行等金融機構的溝通，及時了解政策性金融、開發性金融政策，研究金融支持水利的切入點。按照現代企業制度，引導水利融資平臺向實體企業轉變，培育合規的水利信貸主體。經營性項目、公司化運作項目按市場運作方式，積極利用金融信貸資金。公益性項目考慮和經營性項目組合開發，在國家政策框架內規范利用政策性、開發性金融支持。

4.1.3充分吸引社會資本投資水利

進一步發揮市場配置資源作用，理清政府與市場水利事務邊界。可將由市場或社會承擔的水利工程建設管理、運行管理、維修養護等公共服務交由市場主體或社會力量承擔；部分由政府提供的水利基本公共服務，逐步向市場主體或社會力量購買，推動水利公共服務承接主體和提供方式多元化[13]。規范推進水利基礎設施PPP模式，吸引社會資本參與水利“補短板”，推介、扶持、培育一批水利工程“補短板”PPP項目；創新合作模式，吸引社會資本更廣泛參與到水利建設中。

4.2 提升水利投入質量與效益

在繼續促進水利投入穩定增長外，還需要針對當前水利投資管理體系中存在的事權與支出責任劃分不夠明晰具體、治水資金碎片化、管理流程缺陷等問題進行完善，以更好地提升水利投入質量，發揮更大的效益。

4.2.1進一步完善水利財政事權與支出責任劃分

江蘇省在2015年已進行了省與市縣的水利事權初步劃分，目前國家水利財政事權與支出責任劃分方案即將頒布。建議在此基礎上，按照權責對等并結合各地財力分檔等因素，進一步研究完善省與市縣水利事權更細致、具體、操作指導性強的水利事權劃分體系。按照財隨事走，明確哪一級的事權，其投資主體責任就應哪一級承擔。對水利工程建設項目、工程管理、防汛抗旱、農村水利、水資源管理、行政執法及涉水行業管理具體投資事項，按照在全省經濟和社會發展的影響程度和受益范圍等情況，綜合確定省級以上事權、省和市縣共擔事權、市縣事權。確定為省級以上事權的，省應承擔全部投資責任；確定為省與市縣共擔的責任，按照項目及市縣財力情況確定省級以上承擔比例；確定為市縣事權的，原則上由市縣承擔，涉及省以上專項布署的項目，省級以上資金可結合現行補助情況和市縣財力情況給予適當補助，但支出責任在市縣政府。通過事權劃分，明確支出責任、管理職責，并從體制上更好地促進資金監管、資金落實等難題。

4.2.2加強財政專項資金整合和結構調整

在目前條塊分割的項目管理體制下，各治水部門均安排了治水資金，客觀上這些資金的使用存在碎片化、在安排項目時統籌協調不夠、管理機制不完善、權責不夠對等、資金效率不高等問題，需要加強涉水資金的整合與結構調整。近期比較容易推行的是在水利部門內部進行結構調整，按照確定的“補短板”規劃和年度實施重點，適當調整專項資金內部結構和使用方向，重點工作集中資金安排。積極推行財政專項資金實行大專項加任務清單模式，逐步增加因素法在資金分配中的比重，全面實行績效評價，提高資金使用效益。中遠期要按照“治水目標統籌、治水措施協同、治水組織協力、治水效益顯著”的總原則，加強溝通協調，推動形成跨部門治水具體綜合規劃，相關治水資金預算統一編列，統一整合使用，發揮更好的綜合效益。

4.2.3優化水利資金管理流程

加強項目前期工作，根據各地水利“補短板”的實際情況，做好切合本地社會經濟發展需要和人民迫切需求的項目庫儲備與實施排序，進一步加強規劃引領，更好地促進項目與資金的有效銜接。提高項目結余資金的使用效益，從單個項目增補完善向將多個項目結余資金整合歸并使用轉變。加強資金全流程監管，優化成本管理，嚴格資金規范性審查。擴大開放，加大信息公開共享范圍與程度，進一步在水利建設和管理中引入民眾參與和互動，通過民間參與，不斷完善和調整政策措施，提高水利公共服務提供與終端實際需求間的一致程度，推動水利發展，獲得公眾更多的支持與認同。