公共管網(wǎng)合同節(jié)水量參與水權(quán)交易的模式研究

王 寅，周維偉，范景銘，張 彬

(1.中國(guó)水權(quán)交易所，北京 100053； 2.水利部綜合事業(yè)局，北京 100053)

水權(quán)交易與合同節(jié)水管理是落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時(shí)期水利工作方針的全新舉措和重要途徑[1-2]，將政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)相結(jié)合，能有效提高市場(chǎng)主體自覺(jué)節(jié)水的內(nèi)生動(dòng)力[3]，實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約保護(hù)、優(yōu)化配置和高效利用，推動(dòng)綠色發(fā)展。鼓勵(lì)符合交易條件的合同節(jié)水管理項(xiàng)目參與水權(quán)交易，將合同節(jié)水管理與水權(quán)交易作為上下游聯(lián)通起來(lái)，有助于打造完整的節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)合同節(jié)水管理與水權(quán)交易的相互外延、取長(zhǎng)補(bǔ)短和共同發(fā)展。2016年7月27日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，公共機(jī)構(gòu)、公共建筑、高耗水服務(wù)業(yè)是合同節(jié)水管理的重點(diǎn)領(lǐng)域[4]，此類(lèi)用水戶(hù)依托公共供水管網(wǎng)取水，是城市生活用水大戶(hù)，用水場(chǎng)所集中、用水規(guī)模高、節(jié)水潛力大、節(jié)水示范帶動(dòng)作用強(qiáng)[5]，開(kāi)展公共管網(wǎng)內(nèi)的合同節(jié)水量參與水權(quán)交易研究將有巨大的示范帶動(dòng)意義。

1 公共管網(wǎng)用水特點(diǎn)分析

從取水方式上看，非公共管網(wǎng)的取用水戶(hù)直接從水源取水，多為工業(yè)企業(yè)、供水公司或灌區(qū)管理單位，是一級(jí)取用水戶(hù)；而公共管網(wǎng)內(nèi)的用水戶(hù)通過(guò)供水管網(wǎng)取水，用水服從計(jì)劃用水管理[6]，多為機(jī)關(guān)事業(yè)單位、高校，是二級(jí)取用水戶(hù)。

從水權(quán)確權(quán)進(jìn)度看，非公共管網(wǎng)的取用水戶(hù)具有水行政主管部門(mén)頒發(fā)的取水許可證，取用水權(quán)益明確。按照國(guó)務(wù)院460號(hào)令規(guī)定，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)節(jié)約或節(jié)余的水權(quán)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓。與直接取用水戶(hù)通過(guò)取水許可證明確權(quán)益不同，目前國(guó)家尚未對(duì)公共管網(wǎng)內(nèi)的取用水戶(hù)開(kāi)展水權(quán)確權(quán)，僅通過(guò)批復(fù)的用水計(jì)劃來(lái)體現(xiàn)用水權(quán)利。從用水經(jīng)費(fèi)來(lái)源上看，非公共管網(wǎng)用水戶(hù)水費(fèi)多由企業(yè)內(nèi)部支出，而諸如國(guó)家機(jī)關(guān)、高校等公共供水管網(wǎng)用水戶(hù)的水費(fèi)則來(lái)源于國(guó)家或地方財(cái)政性資金[7]。用水單位根據(jù)歷年用水情況測(cè)算用水費(fèi)用，向財(cái)政申請(qǐng)資金，年終清算后，剩余資金由財(cái)政回收，資金自主支配性差。

在用水計(jì)量監(jiān)控方面，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)以及大型灌區(qū)骨干工程取用水計(jì)量安裝率較高，水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)較為完善。隨著兩期國(guó)家水資源監(jiān)控能力項(xiàng)目的實(shí)施，國(guó)控系統(tǒng)覆蓋了全國(guó)規(guī)模以上的重要取用水戶(hù)和大中型灌區(qū)，能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)控重點(diǎn)取用水戶(hù)的用水情況。公共管網(wǎng)的用水監(jiān)測(cè)計(jì)量程度參差不齊，自來(lái)水廠(chǎng)作為管網(wǎng)供水商，對(duì)于表前(自來(lái)水廠(chǎng)至各用水戶(hù)一級(jí)表之間的供水主管網(wǎng))的跑冒滴漏關(guān)注較多，監(jiān)控計(jì)量設(shè)施較為完善。表后(各用水戶(hù)一級(jí)表后的供水支管網(wǎng))的監(jiān)測(cè)計(jì)量設(shè)施建設(shè)還處在起步階段，監(jiān)測(cè)自動(dòng)化、信息化水平普遍偏低。

2 公共管網(wǎng)合同節(jié)水量參與水權(quán)交易的前置條件

實(shí)現(xiàn)合同節(jié)水量參與水權(quán)交易，水權(quán)是核心，開(kāi)展以權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確為目標(biāo)的水權(quán)確權(quán)是水權(quán)交易順利開(kāi)展的關(guān)鍵要素[8]。目前除了供水公司作為一級(jí)取用水戶(hù)擁有取水許可外，公共管網(wǎng)內(nèi)的各級(jí)用水戶(hù)均未實(shí)行水權(quán)確權(quán)。對(duì)使用公共供水的用水戶(hù)進(jìn)行用水權(quán)確認(rèn)，是水權(quán)確權(quán)的一種特殊類(lèi)型，也是水權(quán)水市場(chǎng)體系建設(shè)的重要組成部分。與取用水戶(hù)可以直接從江河湖泊取用水資源不同，管網(wǎng)內(nèi)的用水戶(hù)需要借助公共供水系統(tǒng)，由供水單位提供供水服務(wù)才能實(shí)現(xiàn)其用水權(quán)。因此，應(yīng)將公共管網(wǎng)的水權(quán)明確為利用城鎮(zhèn)公共管網(wǎng)使用公共供水的權(quán)利，其權(quán)利內(nèi)容是權(quán)利人對(duì)公共供水的使用和收益[9-11]。

將使用權(quán)作為用水權(quán)的最主要權(quán)能，表現(xiàn)為用水戶(hù)能夠按照水的性能與用途使用公共供水。將收益權(quán)作為用水權(quán)的重要權(quán)能，表現(xiàn)為用水戶(hù)獲取用水所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益，包括通過(guò)轉(zhuǎn)讓等方式產(chǎn)生的新增利益。為創(chuàng)新公共管網(wǎng)合同節(jié)水量參與水權(quán)交易的形式，可參照灌溉用水戶(hù)水權(quán)交易的概念，推進(jìn)公共管網(wǎng)節(jié)余水量進(jìn)入市場(chǎng)開(kāi)展交易。

同時(shí)，開(kāi)展覆蓋用水戶(hù)、節(jié)水服務(wù)公司、供水公司、政府等全參與主體的水權(quán)制度建設(shè)與配套資金支持政策設(shè)計(jì)也是保障合同節(jié)水量順利流轉(zhuǎn)的堅(jiān)實(shí)保障。公共管網(wǎng)內(nèi)用水權(quán)確權(quán)、賦權(quán)與易權(quán)等三方面的制度建設(shè)還處于空白，需要從水權(quán)確權(quán)登記、交易模式與流程、配套政策措施等方面開(kāi)展全方位的制度設(shè)計(jì)。

3 基于合同節(jié)水管理的水權(quán)交易模式

開(kāi)展水權(quán)交易是水權(quán)確權(quán)的根本目的，公共管網(wǎng)的水權(quán)確權(quán)解決了管網(wǎng)內(nèi)用水戶(hù)的確權(quán)與賦權(quán)問(wèn)題，為開(kāi)展水權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。與一般水權(quán)交易不同，基于合同節(jié)水管理的水權(quán)交易涉及供水公司、節(jié)水服務(wù)公司、用水戶(hù)等參與主體，實(shí)施過(guò)程長(zhǎng)、利益訴求差異大，可分為“先節(jié)水后交易”與“先預(yù)售后節(jié)水”兩種交易模式。

3.1 先節(jié)水后交易模式

由節(jié)水服務(wù)公司針對(duì)目標(biāo)用水戶(hù)實(shí)施合同節(jié)水管理，投資節(jié)水改造，收儲(chǔ)合同節(jié)水管理產(chǎn)生的節(jié)水量，達(dá)到約定節(jié)水保證率后，節(jié)水服務(wù)公司通過(guò)水權(quán)交易平臺(tái)將節(jié)水量賣(mài)出獲得交易收益。在交易環(huán)節(jié)，節(jié)水服務(wù)公司選擇直接參與交易或者委托代銷(xiāo)兩種方式進(jìn)行。采用該模式獲取的收益將在合同節(jié)水管理完成后取得，雖然收益獲取周期較長(zhǎng)，但由于合同節(jié)水量有保障，交易風(fēng)險(xiǎn)低，交易標(biāo)的的潛在價(jià)值較高，可應(yīng)用于節(jié)水收益穩(wěn)定、項(xiàng)目成本低、節(jié)水量規(guī)模較小的合同節(jié)水管理項(xiàng)目，適宜資金壓力較小的節(jié)水服務(wù)公司采用。

3.1.1收儲(chǔ)直銷(xiāo)型

收儲(chǔ)直銷(xiāo)型水權(quán)交易的參與主體包括節(jié)水服務(wù)公司、公共管網(wǎng)內(nèi)相關(guān)用水戶(hù)，分為摸底調(diào)查、確立商務(wù)模式、水權(quán)收儲(chǔ)、合同節(jié)水量評(píng)估與水權(quán)交易等5個(gè)階段，見(jiàn)圖1。

圖1 先節(jié)水后交易模式下收儲(chǔ)直銷(xiāo)型相關(guān)參與方關(guān)系

第一階段：摸底調(diào)查階段。通過(guò)調(diào)查與水平衡測(cè)試，摸清用水戶(hù)用水現(xiàn)狀，選定合適的節(jié)水技術(shù)，計(jì)算節(jié)水量和節(jié)水改造投資，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)可行性分析。

第二階段：確立合同節(jié)水商務(wù)模式。從節(jié)水效益分享型、節(jié)水效果保證型、固定投資回報(bào)型等模式中選擇一種或若干組合，作為項(xiàng)目實(shí)施的商業(yè)模式，簽署合同，明確節(jié)水保證率、節(jié)水收益、合同期節(jié)水改造以及節(jié)水設(shè)施維護(hù)費(fèi)用等。

第三階段：實(shí)施水權(quán)收儲(chǔ)。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)收儲(chǔ)”的原則，由節(jié)水服務(wù)公司收儲(chǔ)合同節(jié)水量，接受合同節(jié)水管理的用水戶(hù)與節(jié)水服務(wù)公司簽署水權(quán)收儲(chǔ)意向協(xié)議，約定在達(dá)到節(jié)水效果后方可進(jìn)行交易。

第四階段：合同節(jié)水量評(píng)估。節(jié)水服務(wù)公司投資實(shí)施節(jié)水改造，節(jié)水設(shè)施投入運(yùn)行后，由第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估用水計(jì)量、合同節(jié)水量、節(jié)水效益。

第五階段：水權(quán)交易。節(jié)水服務(wù)公司通過(guò)水權(quán)交易平臺(tái)，采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓或者公開(kāi)掛牌的形式完成水權(quán)交易，節(jié)水服務(wù)公司獲取全部交易收益。

3.1.2委托代銷(xiāo)型

委托代銷(xiāo)型水權(quán)交易前4個(gè)階段與收儲(chǔ)直銷(xiāo)型一致，第五階段為委托銷(xiāo)售，由節(jié)水服務(wù)公司與供水公司簽署協(xié)議，供水公司作為代理，通過(guò)水權(quán)交易平臺(tái)實(shí)施水權(quán)交易，雙方按照協(xié)議約定分成交易收益，見(jiàn)圖2。

從節(jié)水服務(wù)公司角度看，委托形式降低了水權(quán)交易成本，匯集不同項(xiàng)目合同節(jié)水量委托供水公司出售，有利于做大交易規(guī)模，提升交易收益。供水公司作為配水單位，對(duì)匯集的合同節(jié)水量實(shí)行統(tǒng)一出售，規(guī)避了因水權(quán)交易導(dǎo)致的用水計(jì)劃頻繁調(diào)整，同時(shí)還能開(kāi)展與管網(wǎng)外用水戶(hù)交易，延展了交易范圍，拓寬了收益渠道，增加了主動(dòng)利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源的內(nèi)生動(dòng)力。

3.2 先預(yù)售后節(jié)水模式

先預(yù)售后節(jié)水模式分為收儲(chǔ)直銷(xiāo)與委托代銷(xiāo)兩種類(lèi)型。該模式在實(shí)施合同節(jié)水管理前，提前將合同節(jié)水量售出并獲得交易資金，適合于節(jié)水規(guī)模較大、但節(jié)水收益不穩(wěn)定的合同節(jié)水管理項(xiàng)目。利用買(mǎi)方資金開(kāi)展合同節(jié)水管理，能極大緩解節(jié)水服務(wù)公司的資金壓力，降低資金風(fēng)險(xiǎn)。但由于買(mǎi)方購(gòu)買(mǎi)的是水權(quán)期權(quán)，雖然能夠以較低價(jià)格購(gòu)入，但水權(quán)獲取時(shí)間較長(zhǎng)，節(jié)水量穩(wěn)定性較差，潛在交易風(fēng)險(xiǎn)高。

圖2 先節(jié)水后交易模式下委托代銷(xiāo)型相關(guān)參與方關(guān)系

圖3 先預(yù)售后節(jié)水模式下收儲(chǔ)直銷(xiāo)型相關(guān)參與方關(guān)系

3.2.1收儲(chǔ)直銷(xiāo)型

收儲(chǔ)直銷(xiāo)型水權(quán)交易的參與主體包括節(jié)水服務(wù)公司、公共管網(wǎng)內(nèi)相關(guān)用水戶(hù)，分為6個(gè)階段，見(jiàn)圖3。

第一階段：摸底調(diào)查階段。通過(guò)調(diào)查與水平衡測(cè)試，摸清用水戶(hù)用水現(xiàn)狀，選定合適的節(jié)水技術(shù)，計(jì)算節(jié)水量和節(jié)水改造投資，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)可行性分析。

第二階段：確立合同節(jié)水商務(wù)模式階段。從節(jié)水效益分享型、節(jié)水效果保證型、固定投資回報(bào)型等模式中選擇一種或若干組合，作為項(xiàng)目實(shí)施的商業(yè)模式，并簽署合同，明確節(jié)水保證率、節(jié)水收益、合同期節(jié)水改造以及節(jié)水設(shè)施維護(hù)費(fèi)用等。

第三階段：實(shí)施水權(quán)收儲(chǔ)階段。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)收儲(chǔ)”的原則，由節(jié)水服務(wù)公司收儲(chǔ)合同節(jié)水量，接受合同節(jié)水管理的用水戶(hù)與節(jié)水服務(wù)公司簽署水權(quán)收儲(chǔ)意向協(xié)議。

第四階段：合同節(jié)水量預(yù)評(píng)估階段。由第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)擬采取的節(jié)水技術(shù)以及潛在的節(jié)水量進(jìn)行評(píng)估，提出可交易水量范圍。

第五階段：水權(quán)預(yù)售階段。節(jié)水服務(wù)公司通過(guò)水權(quán)交易平臺(tái)，采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓或者公開(kāi)掛牌方式完成水權(quán)交易。購(gòu)買(mǎi)水權(quán)的用水戶(hù)按照約定先期支付全部或部分交易費(fèi)用。

第六階段：合同節(jié)水項(xiàng)目實(shí)施階段。節(jié)水服務(wù)公司投資實(shí)施節(jié)水改造，節(jié)水設(shè)施投入運(yùn)行后，由第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)用水計(jì)量、實(shí)際合同節(jié)水量、節(jié)水效益進(jìn)行評(píng)估，購(gòu)買(mǎi)水權(quán)的用水戶(hù)獲得新增配水滿(mǎn)足用水需求。

3.2.2委托代銷(xiāo)型

委托代銷(xiāo)型水權(quán)交易參與方包括專(zhuān)業(yè)節(jié)水公司、相關(guān)用水戶(hù)、供水公司等，分為6個(gè)階段實(shí)施。前4個(gè)階段、第六階段與收儲(chǔ)直銷(xiāo)型一致，第五階段為委托預(yù)售。節(jié)水服務(wù)公司與供水公司簽署協(xié)議，由供水公司作為代理，通過(guò)水權(quán)交易平臺(tái)實(shí)施水權(quán)交易，雙方按照協(xié)議約定分成交易收益。

4 交易監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)控制

水權(quán)交易具有很強(qiáng)的外部性，在推行水權(quán)交易過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水市場(chǎng)的監(jiān)管和服務(wù)[12-13]。在合同節(jié)水量參與水權(quán)交易流程中，合同節(jié)水量認(rèn)定與合同節(jié)水量流轉(zhuǎn)是監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)管控的兩個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。準(zhǔn)確計(jì)算和客觀評(píng)估項(xiàng)目節(jié)水量，既是保障合同節(jié)水管理工作順利開(kāi)展的關(guān)鍵[14]，也是合同節(jié)水量參與水權(quán)交易的前提，特別是先預(yù)售后節(jié)水模式，可靠的可交易水量是建立在能夠足額穩(wěn)定產(chǎn)生合同節(jié)水量的基礎(chǔ)上，引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，建立節(jié)水量第三方評(píng)估機(jī)制是杜絕風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、切實(shí)保障用水戶(hù)用水權(quán)益的有效手段。依據(jù)《合同節(jié)水管理技術(shù)通則》《項(xiàng)目節(jié)水量計(jì)算導(dǎo)則》《項(xiàng)目節(jié)水評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》等國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，由第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)照節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)，辨別合同節(jié)水管理模式，對(duì)項(xiàng)目的真實(shí)性、節(jié)水技術(shù)及其原理、節(jié)水量和節(jié)水效果進(jìn)行評(píng)估，編制審核報(bào)告，確保節(jié)水效果可監(jiān)控、可報(bào)告、可核查，明確爭(zhēng)議解決方式，進(jìn)而為節(jié)水主管部門(mén)準(zhǔn)確掌握項(xiàng)目節(jié)水情況提供技術(shù)支持。

在合同節(jié)水量流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，與公共管網(wǎng)之外的受讓方進(jìn)行水權(quán)交易，將涉及供水公司取水許可證的變更，會(huì)對(duì)管網(wǎng)內(nèi)的用水總量產(chǎn)生影響。建立水權(quán)交易可行性論證制度是管控風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，從水權(quán)交易必要性、合同節(jié)水量的認(rèn)定與保障、受讓方用水合理性分析、水權(quán)交易價(jià)格評(píng)估、水權(quán)交易第三方影響評(píng)估等角度編制水權(quán)交易可行性研究報(bào)告，論述水權(quán)交易合理性與可行性，由有關(guān)水行政主管部門(mén)審核批復(fù)后方可進(jìn)場(chǎng)交易。通過(guò)嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)格進(jìn)場(chǎng)交易的前置審查將能避免水權(quán)交易的負(fù)外部性，對(duì)于降低交易風(fēng)險(xiǎn)意義重大。