我國民航立法安保條款研究

摘 要：我國正值改革開放新一輪國際化浪潮中，與此同時要面臨航空運輸犯罪行為國際化程度日益加深的情形，需要更加科學嚴謹地預防和應對航空活動中的國際犯罪活動。《制止與國際民用航空有關的非法行為的公約》（以下簡稱《北京公約》）與《制止非法劫持航空器公約的補充議定書》（以下簡稱《北京議定書》）的生效使得國際航空安保公約體系日益完善與健全，國內民航法需要與之協調發展，在法律的修訂過程中更應當重視對安保條款的增加與完善，為此文章以《北京公約》的視角探討我國民航法中以航空安保為中心的章節內容的編寫與相關管轄權規定增加的必要性，同時做出相應的具體制度安排。

關鍵詞：民用航空法;《北京公約》;安保條款

中圖分類號：D993.4

文章編號：2095-624X（2019）24-0004-03

隨著航空運輸業的快速全球化發展，航空運輸帶給人們方便、快捷、高效的社會要素流動。同時，危害國際航空運輸業的恐怖活動也隨之上升，在航空運輸中產生的刑事犯罪也不斷增加，迫切需要各國相互合作，共同打擊在國際航空運輸中的刑事犯罪活動，國際航空安保公約便應運而生。2010年，《北京公約》和《北京議定書》通過，并于2018年正式生效。該公約是國際航空領域航空安保統一立法的重要成果，是各國加強航空安全合作，精準協作打擊民航恐怖主義與非法活動的重要準則。當前，正值我國《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民用航空法》）修訂完善之際，與國際條約的原則與相關內容協調，立法與司法實踐具有重要的意義，有助于推動我國民航運輸業健康穩定地發展。

一、文獻綜述

《北京公約》及《北京議定書》的生效，為我國應對國際航空刑事犯罪提出了新的解決思路與路徑。我國是《北京公約》及議定書的倡導牽頭者，更需要率先將公約的相關規定內化于國內航空立法，這既是我國航空立法現代化科學化的必由之路，也對《北京公約》在全球范圍內的接納與適用有所裨益。

1.國內外相關研究的學術史梳理與研究動態

我國涉及航空活動安全保衛相關問題的研究，從集中針對民航活動的劫機犯罪行為開始，先是針對三個反劫機公約的理論與我國的實踐運用，接著是有關我國航空犯罪與預防的相關理論與實踐研究，早期有關航空安保的研究也在一定程度上奠定了我國相關研究的基礎。隨后的研究中開始探討如何加強民航機場的安保工作，以提高我國民航安保的水平。相關研究也不斷深入，以劫機事件的處置出發，對相關非法干擾行為分類討論，針對編造、傳播民航虛假恐怖信息行為進行法律規制。

有關《北京公約》及《北京議定書》的研究，自該公約起草以來便是航空法學界研究的焦點。首先關注的便是有關《北京公約》和《北京議定書》與國內法的關系，接著便是更為具體實際的內容，包括對航空安保國際公約國內化的實踐及建議方面進行了探討，公約中各當事國管轄權的問題研究，以及公約在環境保護理念方面與《蒙特利爾公約》的比較。不難發現，學術界研究的重點是國際航空安保公約體系的新發展與新問題。

綜觀研究現狀，現有文獻形成了良好的研究基礎，但也需要看到，針對我國民航安保活動的法律規制的討論一直是圍繞國內航空犯罪的中心展開，對各種非法干擾行為進行了討論與研究，并提出一定的解決方案。但是，國際公約如何在我國進行恰當地銜接與適用則是目前學術研究的空白點與新穎點，本文將著重從《北京公約》與《北京議定書》在目前的國際航空安保公約體系中的新發展與新動態出發，對我國民航立法的相關內容做出新的制度安排，最終達到嚴防重擊危害國際航空安全的刑事犯罪活動的發生。

2.本論文相對于已有研究的獨到學術價值和應用價值

本論文的學術價值在于闡述了《北京公約》與《北京議定書》對于國際航空安保公約體系的新發展與新動態，分析了當前國際航空安保公約規制的外因變化與內因發展。對航空刑事立法的趨勢進行了討論，對新時期完善我國民航安保部分立法，與相關法理內涵的討論都具有較大的積極意義。

其應用價值在于促使《北京公約》與《北京議定書》在我國被更好地銜接與運用。當前是我國改革開放進行新階段，民航活動勢必日趨頻繁，完善航空安保部分的立法，既是對我國民航活動蓬勃發展的回應，也是對我國作為相關公約的推動與倡導行為的體現，可以促進我國民航活動朝著更加健康與穩定的態勢發展，達到對危害國際航空安全行為的嚴控與防治。

二、國際航空刑事犯罪概述

當前國際形勢總體上較為穩定，戰爭的陰影在不斷遠去，但不可忽視的是恐怖主義伺機發展，已經成為危害人類社會健康發展的一個重大不穩定因素。民航運輸業不斷壯大發展以來，犯罪分子開始有針對性進行航空運輸違法活動，以達到最大化的傷害性與曝光性，國際航空運輸安保問題已成為各國航空運輸業發展的痼疾。同時，由于民用航空器的特殊性，安全防范比較脆弱，民航飛機逐漸成為犯罪分子攻擊的重要目標。恐怖分子開始由傳統的定點恐怖襲擊方式，向襲擊航空器或與航空相關的機場設施、人員等方向轉變，危害國際航空安全犯罪成為最為嚴重的恐怖主義犯罪之一。

1.航空運輸著名案件回顧

在“美國訴科多瓦”案中，美利堅航空公司的一架飛機于1948年8月2日從波多黎各圣胡安飛往紐約，機上共有60名旅客和機組人員，其中科多瓦男士將幾瓶朗姆酒帶上了飛機并飲用。經過一個半小時的飛行后，飛機正處于公海上空，該男士因為一只丟失的酒瓶與另一同行男士發生了爭執，并引起人群圍觀，導致了飛機重量失衡，其中飛行員在控制好飛機的平衡后，將飛機交由副駕駛員控制并到客艙阻止打斗。局勢平息后，科多瓦男士襲擊了飛行員和乘務員，接著被眾人制服后被鎖在了單獨的房間里，飛機平安抵達紐約后，科多瓦男士被起訴至紐約州地區法院。盡管紐約州地區法院認定科多瓦男士存在暴力行為，但卻因為無法懲治其在公海上空的美國航空器內發生的犯罪行為而被釋放。該判例充分說明了國際航空安保公約存在的重要性。同時，由于科技的不斷向前發展和條約內容的時代性，更需要將社會實踐中新出現的情況將以規制，將條約與國內法有效銜接，保障民航運輸的安全與可靠，促進經濟社會發展。

2.國際航空刑事犯罪的主要類型與特點

第一，劫持航空器，以暴力、脅迫或其他方法劫持航空器的行為。該犯罪行為的對象是航空器，必須是在飛行狀態之中。第二，危害航空器正常運行的行為，可能導致人員傷亡或財產損失。第三，在航空器中實施恐怖主義活動，如爆炸、撞機、操控撞向建筑物等，其危害性較大，對航空運輸造成巨大的沖擊。目前國際航空刑事犯罪呈現類型多樣化、技術先進化、組織作案化的特點。由于犯罪活動產生的原因不同，有的是因為國家內部的種族關系、宗教信仰等，有些是因為國與國之間的利益矛盾紛爭。科技的快速發展也為航空刑事犯罪的發生提供了一定的科技條件，犯罪分子利用高科技的手段將不允許帶入飛機的物體帶上飛機，制造飛機爆炸等意外事件。同時，國際航空刑事犯罪活動通常都具有一定的組織性，是一個犯罪的團伙，組織比較嚴謹。

三、國際航空安保公約的新發展與新挑戰

“國際航空安保公約”，是指國際民航組織針對民用航空領域的非法干擾行為主持制定的國際公約，包括1963年《東京公約》、1970年《海牙公約》、1971年《蒙特利爾公約》、1988年《機場議定書》、1991年《炸藥公約》、2010年《北京公約》、2010年《北京議定書》、2014年《蒙特利爾議定書》。以公約的現代化為分水嶺，將國際航空安保公約劃分為“傳統的國際航空安保公約”和“新發展下國際航空安保公約”。“新發展下國際航空安保公約”包括2010年《北京公約》《北京議定書》與2014年《蒙特利爾議定書》三項國際公約，其他則屬于“傳統的國際航空安保公約”。“新發展下國際航空安保公約”是國際民航組織為應對民用航空領域“新的和正在出現的威脅”，對“傳統的國際航空安保公約”法律框架進行調整和修正來適應現代社會的結果。

1.《北京公約》提出的新內容

《北京公約》與《北京議定書》的生效，是對國際民用航空安保體系與建設提出了新的要求與挑戰。其新發展主要體現為全面吸納國際社會反恐怖犯罪活動的立法成果。歸納起來主要在四個方面有所創新。

第一，增加了危害民航安全的非法行為的種類，包括使用武器或者生化武器造成傷亡，對財產或環境的嚴重破壞，在航空器上運輸炸藥、放射性材料等武器。

第二，對犯罪的具體實施與承擔責任主體進行了完善。《北京公約》增補了主導行為、威脅行為、協助行為。對于共謀以及協助團伙的行為，不管本人是否實施，只要參與者中有人采取了行為即構成犯罪。也明確了法人能夠成為不法行為的承擔責任的主體。

第三，加強了各國對航空犯罪的管轄。增強屬人管轄，增加選擇性管轄權的規定。同時，相關罪行不適用“政治罪”，也不能僅以政治性的理由來拒絕引渡或司法互助請求。這將大大加強公約各國的管轄力度與打擊強度。

第四，增加人道主義條款與人權保障條款，增加了軍事豁免權，規定了公平待遇條款，對公約適用范圍予以合理限制，促進了公約體系的合法與合理發展。同時針對新增犯罪內容中出現的概念進一步解釋與明確，讓理論發展與實踐運行協同進步。

2.《北京公約》帶來的新的機遇與挑戰

在此次《北京公約》的規定中，新增了部分犯罪的類型，其中有部分是可以被刑法現有規定所覆蓋吸收的，此類情形下可以通過現存的法律加以規制，進行定罪處罰，但需要注意的是部分犯罪行為在目前的刑法中是找不到相對應的條款進行規定的。與此同時，現行的《民用航空法》中是沒有關于航空安保專門條款進行規定的，民航活動中的犯罪行為一般情況下是通過刑法等其他部門法來進行規制的，這也是《北京公約》生效后帶來的一個挑戰，也需要在民航法修訂中，增加關于航空安保的專章規定，讓《北京公約》的內容能夠有效地轉化適用。

四、我國民航法與公約的銜接及其修訂建議

1.增加民用航空安全保衛章節

在現行的民航法條文中，沒有關于民用航空安保相關規定的專門章節給以保障，應當在框架的修訂中增加一章關于民用航空安全保衛的內容以凸顯對航空安保的重視。將民用航空的安全保衛工作加以重點關注，明確民用航空安全保衛工作的具體內容、分工職責、安檢要求、違法行為等的規定，做到與公約協調適用。

2.章節內容具體安排

第一，明確民航安保職責的分工與原則，統籌協調機場地面公安與空中警察之間的關系。在兩者關系上，要明確機場地面公安主要維護民用機場的秩序與安全，重在預防危害民航運輸活動的發生，對可疑人員、可疑物品加大排查力度，加強日常監管，把危險遏制在地面。而空中警察則應當將重心放在制止航空器內的危險活動的進行，對突發情況的及時制止并與地面公安協同處理，將保護民用航空器運行過程中的人員與財產的安全作為工作重點。

第二，將安保工作重點放在預防，不讓危險隨民用航空器升空，將登機前的安全檢查強化細化，檢查一切可疑物品，排除一切危險因素。特別針對托運人或攜帶者未在現場的可疑物品的情形，可以采取兩人共同開包檢查，以錄像的方式來保證執法的合法合理性，對危險物品加以處理，結束后以書面的方式告知托運人、攜帶者具體情況與處理結果。還應當建立安檢員職業資格制度，規范化職業化的安檢有助于民航安保預防工作的開展。

第三，注重航空人員背景調查，對于進入民航運輸控制區域的人員，應當注重背景調查工作，對有犯罪記錄、暴力傾向等的人員采取一票否決制，建立起一支專業水平高、職業道德感強的民航隊伍，從民航活動人員抓起，注重內部建設，以防止犯罪行為在內部發生的情況。

第四，明確機長、空中警察以及其他機組成員之間的關系。首先要明確機長是民用航空器升空之后的首要負責人，除特別緊急情況外，所有成員都應當遵守機長為民用航空安全所發出的指令，一切行動聽機長指揮。同時也應當在一定程度上免除機長、空中警察、機組其他成員、乘客、民用航空器的所有者、運營者，在履行法律規定的安全保衛職責時所采取必要行動而造成損失的責任，鼓勵機上成員為民航安保工作在法律允許的條件下貢獻力量。

第五，應當以列舉的方式對擾亂民航活動的行為進行規制。結合航空安保公約的體系的規定，以及《北京公約》中的新內容，重點要涵蓋以新興的技術、材料裝置等危急民航運輸的活動，將不法行為約束到法律規制的框架內，疏而不漏地打擊犯罪活動。主要包括故意毀壞民用航空器的行為，干擾航空通信的行為，故意強占堵塞安全通道等場所的行為，妨礙安保人員正常工作的行為，辱罵毆打民航工作人員的行為，非法進行民航控制區域的行為，在禁止區域使用火種、吸煙的行為，使用無人機等類似物體干擾妨礙民航運行安全秩序的行為。把擾亂民用機場、航空器內和民航運輸秩序的行為加以規制，讓處罰有法可依，讓不法無處可逃。

3.應當增加管轄權的相關規定

隨著我國民航運輸國際化的不斷加強，在航空器內發生的罪犯和行為也隨之國家化，在國際運輸中的犯罪行為，可能會出現國家管轄權之間的重合或空白。此次的公約中，增加了領土管轄權、主動的國籍管轄權和兩項任擇性管轄權。從國際公約的發展歷史來看，針對管轄權這一問題均是在不斷增加以填補漏洞，防止出現國際航空刑事犯罪沒有管轄權情況的出現。在現行的我國民航法中僅在法律責任章節中提到“依照刑法有關規定追究刑事責任”，中國對于國際運輸中發生的犯罪行為是否擁有管轄權就只能按照《中華人民共和國刑法》有關規定進行處理。因此，在我國民航法修訂過程中應當重視對管轄權的規定，將一些民航領域特有的管轄權制度明確到法律條文中，例如降落地國管轄權等，有助于我國民航法與《北京公約》的協調統一，更加全面地打擊相關危害民航活動的行為，更好地營造一個安全便捷的民航環境。

五、結語

新時期，我國民用航空運輸業發展迅猛，極大地推動了經濟的發展，方便了人們的出行。此次《北京公約》的生效，對我國航空法學理論與實務界而言，既是機遇又是挑戰，如何與國際航空安保公約體系的更新保持協調發展，增加相應的民航安保章節，明確管轄權的歸屬，將國際安保公約中的新成果內化于國內民航法的制定當中更好地指導實踐，均是我們亟待解決的問題。

參考文獻：

[1]王懷玉，薛煜，薛榮國.航空保安法導論[M].北京：中國民航出版社，2008.

[2]李斌，薩楚拉.論國際航空保安法制的新發展——評2010年《北京公約》及《北京議定書》[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2012（1）.

基金項目：中央高校基本科研業務費項目“我國航空立法研究”（NR2017051）的階段性研究成果。

作者簡介：李燁（1995—），男，四川瀘州人，南京航空航天大學人文與社會科學學院航空航天法學專業碩士在讀，從事航空法學研究。