探討回應性監管理論在我國食用農產品市場監管中的應用

■ 黃文玲 梁穎 方永美 陳煒穎 毛小娟（華南農業大學數學與信息學院）

一、我國食用農產品市場監管改革的背景

經過多年的努力，中國現已初步建成相對完備的食品質量安全監管和風險評估體系。當前我國食品安全狀況持續穩中向好[1]，但是食品安全基礎依然薄弱，風險隱患不容忽視，公眾對于食品安全的滿意度普遍偏低[2]。食品安全監管體系建設遠遠跟不上人們對食品安全日益增長的需求。

目前我國食品安全市場的監管主體和監管手段都非常單一。監管主體主要是各級具有執法權的行政部門，監管工作層層下達，基層執法人員的工作量非常大，基層執法工作矛盾重重。政府對食品安全的應對措施往往局限于控制市場準入、抽樣檢測、突擊整頓、行政處罰等，對重大的食品安全事件的反應和處理不夠及時，對許多深藏在供應鏈結點中的食品安全問題監察不到，一些整治過的食品安全問題又死灰復燃……現有的食品安全監管工作陷入了一種投入多、難度大而見效小的困局，我國食品安全市場監管體系亟需改革。

值得高興的是，有關部門已經意識到我國食品安全監管的問題并開始著手改革。2017年7月國務院印發《“十三五”市場監管規劃》指出：“構建以法治為基礎、企業自律和社會共治為支撐的市場監管新格局多主體共同參與的‘大市場’‘大監管’體系。”[3]2018年3 月13日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局“三局合一”，大市場、大監管、綜合執法全面實施[4]。基于這種背景下，對我國食用農產品市場多元共治的“大監管”模式展開研究具有重要的現實意義。

二、回應性監管理論在我國食用農產品市場監管中的指導意義

目前國內對監管問題的研究主要從管制經濟學、傳統行政法學和政治學理論視角展開。這些理論為推動我國監管體制改革和監管水平的提高作出了重要的貢獻，但面對當前加強監管治理體系建設的需要還存在明顯不足[5]。

國外對于社會性監管領域的理論和實踐研究較為成功的是回應性監管理論。回應性監管理論是從廣義的角度來看待監管，把任何個體的控制行為都視為監管的一部分[6]。回應性監管理論主要涉及兩個方面的內容：一是縱向的聚焦監管策略的“金字塔理論”，二是橫向的關注監管主體間監管權分配的方案[7]。該理論倡導建立政府監管和非政府監管手段的“公私混合型的監管模式”。這種新模式最突出的特點是追求多樣化和可選擇性。主要體現在：追求監管主體多樣化、監管策略和具體手段多樣化和可選擇，充分體現了“大監管”的思想內涵。從主體上看，監管者不僅是政府機構，還包括社會團體等非政府機構，甚至包括通常被認為是被監管對象的企業本身。從策略上來說，監管策略包括政府制定的法律規章、頒布的行政命令及被監管對象的自我監管兩部分。在手段上有比較溫和的說服教育、比較嚴厲的行政處罰和更為嚴厲的刑事處罰等。

近年來，我們在農產品監管中也開始強調落實企業主體責任，提高個人安全意識等，這些提法都具有了“大監管”的意味。但是“大監管”理念要求政府以外的其他社會個體不僅是履行“責任”，還要成為“監管主體”。“責任”是消極被動的，“監管主體”是積極主動的。只有把其他社會團體、企業和個人當作真正的監管主體來看待，他們才能更加積極主動地承擔社會責任。我國食用農產品市場很多問題的產生，源于企業和個人對食品安全的漠視，企業和個人沒有真正承擔起食品安全監管的社會責任。回應性監管理論提倡政府與非政府的合作型監管模式，更加重視政府之外其他主體的監管作用，以及政府和其他非政府監管之間互相建構的關系，可以回答建設我國食用農產品市場監管體系的很多基本問題，比如誰是監管主體，政府與非政府主體監管權如何分配等。因此，基于回應性監管理論探討我國食用農產品市場多元共治的監管模式是尋求解決我國農產品質量安全問題的一種積極有效的途徑。

三、回應性監管理論在我國食用農產品市場監管中應用的現實問題

目前，我國學者對回應性監管理論的應用研究仍屬于直接借鑒的方式，并沒有很好地研究該應用領域對回應性監管理論的適用性。盡管劉鵬等人曾對回應性監管理論在我國的適用性進行了探討，但是他們是從普遍適用性上去分析的，其研究結論對指導特定的應用領域針對性不強。具體問題要具體對待，不同的應用領域要結合其監管的特點及實情來合理運用相應的理論。

長期的計劃經濟給我國農產品市場監管所帶來的影響比較大，以行政管理為主導的農產品市場監管工作所面臨的問題非常多，市場監管體系改革的難度也非常大。要運用回應性監管理論來指導我國食用農產品市場監管體系的改革，必須要先探討回應性監管理論在我國食用農產品市場監管領域的適用性。劉鵬等指出，盡管回應性監管理論在我國本土的運用還面臨著諸多問題，我們仍然可以通過一定的措施改善回應性監管理論的適用性，以實現監管的善治[8]。對于我國食用農產品市場，我們可以考慮從以下兩方面去探討回應性監管理論的適用性：一方面，可以通過改善我國食用農產品市場監管環境，讓其滿足回應性監管理論的應用條件；另一方面，可以結合我國食用農產品市場監管的特點和實情，對回應性監管理論加以改進，以改進后的理論模型來指導我國食用農產品市場監管的具體工作，包括政策制定、方案設計、落實與實施等。

要解決回應性監管理論在我國食用農產品市場監管中的適用性問題，需要做的工作包括：（1）要深入、系統地研究回應性監管理論，弄清它的假設前提和條件。（2）要深入、全面地了解我國食用農產品市場監管的實際情況，分析其監管方式、監管特點、監管改革所具備的條件等。（3）要結合我國政府機構改革的方向，探討“大監管”政策環境下改善我國食用農產品市場監管環境的可能途徑和措施。

四、構建我國食用農產品市場多元共治“大監管”模式的研究思路

基于回應性監管理論探討我國食用農產品市場多元共治的“大監管”模式，關鍵要弄清楚我國食用農產品市場各監管主體之間的關系，明確各監管主體之間權力和職責的分配。具體的研究內容應該包括這些方面。

（1）如何合理分配監管權。回應性監管理論主張政府與非政府“合作型”監管，要求監管權在政府與非政府之間進行合理的分配，使監管的公權力和社會權力實現結構性均衡。雖然我國中央政府在多次重要會議上提出要“簡政放權”，但是在實際工作中卻難以做得“簡政放權”。原因是多方面的，有的是因為行政利益而“不舍得放”，有的是因為缺乏主體而“放不下去”。對于“舍不得放”的情況要探討如何切斷行政利益鏈條，打破行政監管壟斷的局面；對于“放不下去”的情況則要分析如何吸引和塑造更多監管主體參與到監管工作中去，讓其行使合理的監管權力。

（2）如何平衡監管力度。回應性監管理論中的“金字塔理論”提出了監管手段的運用原則：首先考慮運用說服教育或自我監管等“軟”措施；最有力的強制手段作為最后選擇；自“金字塔”底部向上，逐步提高監管強度。但在實際工作中，如何把握監管的“軟”和“硬”的力度，什么情況下用“軟”的措施，什么情況下用“硬”的手段，這中間的分寸不好拿捏。既要防止“軟”的措施被“壞人”利用，也要防止使用過“硬”的手段打擊“好人”。如何設置合理有效的信息甄別機制來判斷各監管主體的“意圖”以區分“好人”與“壞人”將是一項重要的研究內容。

（3）如何塑造主體意識。回應性監管理論追求監管主體多樣化，認為企業、個人、第三方組織等都可以成為監管主體并參與監管，并且各監管主體要樹立“主人”意識，積極融入到監管工作中去。探討如何挖掘和吸引各種類型的監管主體加入到我國食用農產品市場監管隊伍中去、如何采取有效的激勵機制增強各監管主體的積極性等也是研究的一項重要內容。

（4）如何培育非政府監管者的監管能力。要真正實現多方參與、齊抓共管的良好局面，很重要的一個事情就是要充分發揮各監管主體的監管能力。很多時候，一些監管主體不是“不愿意”參與監管，而是“不會”參與監管。因此，要探討如何通過多種途徑培育各監管主體的監管能力，讓社會主體的民間性、專業性和組織性等優勢得以充分發揮。

（5）如何建設監管信息共享平臺。回應性監管理論強調監管信息互通，對監管請求要得到及時“回應”。近年來各種信息技術的快速發展為我國食用農產品市場監管提供了良好的技術條件：互聯網技術特別是移動互聯網技術的發展為監管信息互通提供了各種便捷的渠道，區塊鏈技術的應用將有助于提高監管過程的透明度，大數據分析技術則進一步提高監管工作的決策能力。如何綜合運用這些技術，探討我國食用農產品監管信息共享平臺的總體框架和建設思路，將是回應性監管理論在新時期里新環境下的應用研究的創新視角。

五、小結

運用回應性監管理論探討我國食用農產品市場多元共治“大監管”模式對解決我國當前食品安全問題有重要的意義。在多元共治的“大監管”模式下，行政監管部門、行業協會、第三方監管主體、企業及公眾等都將納入到到食品安全監管體系中，成為不同層面的監管主體，發揮各自在食品安全監管中的作用，共同打造我國食用農產品安全問題全社會齊抓共管的良好局面。