論鄉村振興背景下的村民自治問題與對策

■ 白香榮 格日勒圖（內蒙古農業大學）

一、問題的提出

長期以來，“鄉村”都被人們當作“落后”的代名詞，無論是在人才集聚、資源稟賦、財富流通等方面，鄉村相較于都市都處于絕對弱勢。作為城鄉二元關系的一維，村民自治中農民參與治理的意愿不強烈、多元主體利益表達機制的不健全、偏好分歧協調機制的不通暢、集體行動的不統一等問題，已經成為制約“中國之治”充分發展的關鍵阻梗點。為了順應人民群眾對美好生活的向往，黨中央、國務院著眼于中華民族偉大復興的全面布局，審時度勢作出了實施鄉村振興戰略的重大部署，這是新時代鄉村治理的總綱和總基調，也為村民自治提供了新的發展空間。從這個意義上說，靶定村民自治的體制性障礙、機制性矛盾和政策性阻梗，探討推動村民自治迭代升級的治理之道就具有了新的重大意義。

二、新中國70年村民自治的基本經驗

1949年新中國成立，中國共產黨依靠“民生和民主”進行政治動員并實現政治整合，開展了土地改革、農業集體化運動等政策變革，1978年改革開放以后，特別是人民公社的解體和村民委員會的成立，釋放了村民自治的勃勃生機，家庭聯產承包責任制的推行進一步解放了生產力，為村民自治開啟了從政社合一的“單位人”向民主參與的“社會人”轉變的進程，村民自治的邊界不斷延展，村民自治的參與意識、參與能力和參與水平得到全面加強，但是伴隨著農民開始“走出鄉村，進入城市”，城鄉二元關系發生深刻變革，鄉村原子化、空心化的問題日益加劇，鄉村面臨著嚴重的治理危機。基于此，黨的報告提出了“三農工作”發展“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，為著力激活村民自治的內生動力提供了的戰略支撐，為鄉村振興戰略落到實處提供了生生不竭的力量源泉，為破解村民自治的困境提供了基本遵循。

三、鄉村振興中村民自治的困境

（一）農民參與治理意愿不強烈

調動農民參與公共決策的意愿是推進鄉村治理結構轉型升級和提高政府治理能力的基礎性工程。但在實踐中，我們不難發現，村民參與還面臨著很多現實性問題，參與治理意愿不強烈表現尤為突出，既有村民自主參與意愿的匱乏，又有基層精英的抵觸，主要有兩個層面：一是村民參與的不完善性。長期處于服從地位的農民，還缺乏足夠的政治參與信心，沉默的大多數成為主流，權力意識的淡漠使他們更傾向于團結在宗族周邊。二是基層精英的抵觸行為。當前，精英治理、能人政治已經成為鄉村治理的重要特征，但與之相伴相生的是，基層精英出于管理績效和決策質量的考慮，擔心村民參與缺乏必要的只是和素養，這種不可預期性不可避免地會帶來公共決策運作成本的增加和公共資源的浪費。

（二）多元主體利益表達機制不健全

村民參與的本質在于決策權力的分享，而決策權力在多大程度上分享，實質上取決于多元主體之間利益博弈與利益平衡的結果。參與型政治集中體現了鄉村振興戰略背景農村治理現代化的核心要素，即著力構建“小政府、大社會”的農村治理單元：一方面，政府規模雖小，但不會因為鄉鎮政府的“懸浮”而缺位，有效政府的基本運作依舊充滿活力；另一方面，村民自治具有充分的自主性，自上而下的行政命令型決策體制逐步讓位于多元主體通過利益協商、利益均衡、利益協同等方式實現自主決策的新型治理方式。在鄉村現行的治理機制下，作為村民自治利益表達官方平臺的村民委員會，實際上已經出現了異化，行政化色彩的加強減弱了村民委員的自治色彩，有時甚至出現因為維穩需求而侵犯村民利益表達的情況。

（三）偏好分歧協調機制不通暢

不同的社會主體往往對客觀世界有著不同的認識，這些不同認識有的相互對立，有的相互交叉和重合。隨著城鄉一體化進程的加快，農民在享受城市公共服務的同時，公民意識也逐漸覺醒，但是在城鎮化發展進程中這些交叉或重合的部分形成的張力導致了村民自治難以達成共識。作為原子化個體的農民，恰恰缺乏整合利益偏好分歧的認知和意識，這就給基于“權力”而產生的“虛假共識”提供了滋長的空間，決策信息的不對稱、權力的不平衡、利益偏好的多元性等因素使得共識構建過程難以產生有效的公共決策，農民在村民自治的過程中思考、判斷、選擇不同行動路線時，往往會忽略更為重要的公共利益，導致了偏好分歧協調機制的“失靈”。

四、村民自治的治理遠景

（一）放大開放式黨建的引領作用

近年來，黨建引領村民自治已經積累了一定的工作基礎，在未來的發展中，村民自治離不開基層黨建新形態的引領。村民自治要堅持把協商政治與群眾路線緊密地結合起來，通過開放包容的路徑和方式，使農村黨建逐漸走上有效性、常態化和制度化的軌道，黨組織在廣大農民心目中的地位日益鞏固，黨組織的執政能力不斷提升，黨組織的純潔性和自我修養意識也不斷增強。把開放式黨建的內涵全面體現在村民自治的各個層面，實現政黨的在社會建設和基層社會治理中的引領功能，從而加強黨的領導作用：一是黨組織的引領功能，通過政黨組織的建設來統合鄉村治理，而不是使得黨組織脫離社會；二是黨組織的結構開放，使得基層黨建活動融合到鄉村治理當中；三是政黨與社會的協商，通過多元的協商渠道形成村民自治有效互動；四是社會開放式監督，通過社會的監督使使基層黨建具有持續的社會發展動力。

（二）推動村民自治參與主體的能力建構

在多種形式的村民自治互動中，至關重要的是通過協商解決矛盾，通過溝通解決情感，通過交流建立互助友愛。在鄉村振興的背景下，鄉村治理參與主體更加廣泛，不僅僅是政府和村民之間的協商，而是政府、企業、社會組織和村民等多元主體之間的協商合作。在這樣的情況下，不能僅僅依靠“全能政府”來治理農村各項事務，必須以政府為中心的治理模式轉變為以社會為中心的治理模式。一方面，在村民自治過程中，政府應該進一步加強信息公開，接受社會評價，村民則可以通過政府所提供的各類協商平臺，有效有序參與鄉村治理，行使自己對鄉村公共事務的參與權、表達權和監督權，從而營造多元共治的良好治理氛圍。另一方面，在當前條塊關系無法實現結構改革的條件下，村民自治能力的培訓是優化行政管理和村民自治關系的現實切入點。在明確鄉村治理事務類型的基礎上，可以有效地定位各個治理主體的功能，并分門別類地有效地培養村民自治多元主體的工作技能，不斷開發和保護鄉村治理中的內生性的社會資源。

（三）打造多元化的村民共治制度平臺

圍繞著村民自治協商共治的中軸，通過村民參與的多元化制度供給，形成——農村是村民的，是大家的——這一現代農村發展理念，在村民參與和合作中實現從管理到治理的軟著陸。在村民自治強調多元、互動的情況下，政府部門、社會組織、農村村民共同參與公共事務的治理，因而要更加強調共治制度平臺的設計。從政府的角度來看，一是鄉村資源的整合。政府應該有效配置自己手中掌握的資源，分散在社會和市場中的資源以及村民手中的資源，為村民自治平臺的搭建和擴容提供有效的基礎；二是平等協商機制。政府應采取更多非行政命令的行為來與村民互動，形成平等對話機制；三是政府行為的界定。調動市場和社會力量的積極性，私人部門在追求利益最大化的同時，也為社會提供了專業性的服務和履行了社會責任，政府要主動對接社會需求，吸引社會資本，最終激發出農村社會發展的內生活力，形成各方多贏的局面。