地方政府和企業如何應對光伏新政

文 | 彭澎

作者系中國新能源電力投融資聯盟秘書長

光伏規模管理模式的大轉型勢必帶動市場整個結構的調整。無論是各級能源主管單位，還是企業都將重新適應這種新的發展模式。

光伏行業在經歷高速增長已經從特許權招標電價、固定上網電價走到了全面競價的時代。

其實早在2017年國家能源局就已開始鼓勵地方政府通過競價分配普通地面指標，但各地政府普遍希望保護本地標桿電價，因此電價下調非常有限，整個2017年創出5300萬的新增規模。隨著補貼拖欠總額的迅速上升，導致2018年的531政策出臺，當年沒有新增的普通地面指標。在經歷這些變化之后，市場上參與各方也逐漸清醒地意識到，必須通過競價來降低補貼強度，盡快甩掉補貼來保證行業的長遠發展。特別是一些光伏行業頭部公司主動要求降低標桿上網電價，進行全面競價。

2019年一開年，國家能源局在多方研究的基礎上提出了“穩中求進”的總體目標，光伏規模管理的要點總結為五句話：財政部定補貼規模、發改委定補貼上限、能源局定競爭規則、企業定補貼強度、市場定建設規模。國家能源局將不再設定全年補貼裝機規模，而是根據申報電價，在一定的年度補貼總規模下，由市場本身確定補貼裝機規模。以電價為核心，通過市場競爭放大增量規模，平均補貼強度越低，可安排新增規模越大；在補貼總額固定的情況下，實現補貼降得越多，規模給的越大。這種管理模式的大轉型勢必帶動市場整個結構的調整，無論是各級能源主管單位，還是電網企業、開發企業、金融機構都將重新適應這種新的發展模式。

過去的指標分配模式，是國家能源局根據限電情況、消納條件、各省上報的規模等因素給各省下達當年的光伏建設指標。現在新的分配模式下，國家能源局已經轉變為一個“拍賣行”，通過制定拍賣規則，要各省能源主管部門和各省開發企業組隊自己來競價，大家各憑電價的降低爭取排名，進而獲得最終指標。

地方政府需關注的要點

這次政策調整之后，各省能源主管部門會感受到較大的壓力，從過去自主分配省內指標變成了一個教練兼領隊，帶領本省的開發企業進行全國大比武。工作量陡然加大，特別是各省都有去煤、提高可再生能源比例這些任務在身，每個省份還是希望能盡量增大本省的可再生能源發電量，從省級到市縣一級主管部門恐怕都要動員起來。當項目管理進一步下沉到市縣一級的地方政府時，每個項目如果能獲得領跑者項目的待遇，通過更低的土地成本、更低的并網成本來降低補貼強度，更有助于在競爭中勝出，所以需要地方政府同開發企業一起努力。

由于對并網時間需要做出承諾，并且電價將隨著延期而降低，所以在選擇開發企業保障并網時間需要地方政府高度注意。海外市場的火爆造成目前組件供銷兩旺。在上網電價鎖定的前提下，開發企業對設備價格有承受上限，一旦超過，寧愿廢棄項目也不可能賠錢建設。這種情況，省級政府在制定政策時要借鑒領跑者的經驗，不要強壓企業使用某種類型的組件。很多領跑者的設備要求很細，采購時間又很集中，導致市場無貨或者價格極高，出現臨時更換設備或者延期并網的情況。在當前這樣充分競爭的條件下，應允許普通組件和高效組件及各種類型組件同臺競爭。市場監管是設定組件質量標準，只要組件質量合格，應允許投資人自行選擇。如同買車，有買高檔車跑專車的，也有買普通車跑快車的，還有買二手車跑運輸的。

保障項目順利并網方面，電價一方面隨著時間推移而降低，標桿電價計劃從三季度開始每季度下降0.01元，另外延期兩個季度還不能并網的項目將取消指標，這種指標浪費的話，會對本省去爭取2020年指標會造成一定的影響，希望各省在這方面也加強監督。

開發企業需關注的要點

開發企業作為上場競爭的運動員，練好內功，也就是成本控制能力是第一位。開發企業需要通過幾個方面來實現度電成本下降。

一，提高技術實力，包括發電設備的配置，例如多大比例的跟蹤支架，是否使用一些膜技術來降低度電成本；二，提高融資能力，無論是建設期的融資還是經營期的融資，都需要降低融資成本。很多企業認為EPC墊資建設期，那么對建設期融資就不關注了，但是EPC的成本都將計入到建設成本中，因此EPC的融資成本能夠降低，也對降低整個項目成本有幫助；三，報項目要量力而行，上文也已提到，各省會加強并網的監督，現在國家政策未最后敲定如何懲罰報了項目而退出的企業，但對企業還是有些負面影響，所以希望企業量力而行；四，企業在報價時應充分考慮組件供應等波動因素，注意并網時間，這次采購周期將比較接近，很有可能造成設備價格波動，與其強上項目，不如等待平價項目模式成熟。光伏開發暴利時代已經結束，未來就是穩定收益，如果平價能符合企業的收益率，還是平價項目自主性、可操作性更強一點。

電網將扮演更重要的角色

過去，在可再生能源總量較少的時代，并網雖然也很重要，但是排序要落后于指標的獲取等，之前項目先拿到指標，再去協調并網等事宜。但新的政策下，并網和消納條件成為項目競價的先決條件。紅色區域是不能參與指標競爭的，另外地方政府也要與地方電網協調并網和消納。但可再生能源發展到目前的階段，在整個電源結構中占比原來越高，在接入空間逐漸縮小的情況下電網還要保證可再生能源的發電小時數，消納和并網難度已經與日俱增。

同時電網還面臨分布式光伏對其電力市場的分流，部分省份的電網已經出現針對分布式的博弈，暫停了第三方投資的屋頂光伏項目，由于這些做法與國家政策相悖，因此電力監管部門及時出手，糾正了地方電網的行為。但分布式發電市場化交易在過去的一年半中，沒有什么進展，可見阻力之大。

可再生能源在可預見的未來勢必成本更低，如果電網采取消極姿態對待可再生能源，會導致很多自建的離網項目，這些項目仍然連接大電網作為依靠，屆時如果遍地開花，電網也難以管理。未來可再生能源如何更好的融入電網，在符合商業合作的前提下，與電網共同分享可再生能源帶來商業利益是兩邊長遠、良好合作的基礎。希望電網能以開放的心態接納可再生能源尤其是分布式電源，電網提供更好的服務，可再生能源也可以為這些服務支付相應的費用。電力市場將逐步的市場化，僅靠政府政令，難以驅動電網的積極性，最終共贏的模式才是雙方的出路。