對現階段動物產品分銷換證制度的思考

汪文鑫，李瑞紅，陳向武

（1.青島畜牧獸醫研究所 山東青島 266000；2.青島東方動物衛生法學研究咨詢中心 山東青島 266032）

1 動物產品分銷換證工作的依據

《動物防疫法》第四十三條規定“經營和運輸的動物產品，應當附有檢疫證明、檢疫標志”，且“動物衛生監督機構可以查驗檢疫證明、檢疫標志，進行監督抽查，但不得重復檢疫收費”。為落實本項規定，同時為滿足動物產品在流通環節中分銷、轉運的需要，《動物檢疫管理辦法》第二十六條規定“經檢疫合格的動物產品到達目的地后，需要直接在當地分銷的，貨主可以向輸入地動物衛生監督機構申請換證，換證不得收費”。經檢疫合格的動物產品依法可以運輸、經營、貯藏、加工，動物衛生監督機構不再實施二次檢疫[1]。

2 動物產品分銷換證不是檢疫許可行為

動物產品分銷換證不是檢疫許可行為，也不是變更檢疫許可行為。從行政許可特征來看，行政許可行為是指“依申請而發生，符合條件解除禁止”；而需要分銷換證的動物產品是已經取得行政許可文件，附具檢疫合格證明的可以依法經營或運輸的產品，不需要再次申請許可。從行政許可變更的定義來看，行政許可的變更是指被許可人在取得行政許可后，因其擬從事的活動的部分內容超出準予行政許可決定或者行政許可證件規定的活動范圍，而申請機關對原行政許可準予其從事的活動的相應內容予以改變；經檢疫合格的動物產品需要分銷并沒有改變檢疫許可決定的內容，也沒有超出檢疫許可的范圍。而且，按法律規定變更行政許可的，應當在行政許可失效前向作出準予行政許可決定的行政機關提出申請，即向輸出地動物衛生監督機構申請換證，而不是《動物檢疫管理辦法》規定的向輸入地動物衛生監督機構申請換證。動物產品分銷換證是為滿足動物產品市場流通需求、保障動物產品獸醫衛生安全，對經屠宰檢疫合格、取得檢疫合格證明的、需要中轉分銷動物產品的一項獸醫衛生監管措施。

3 分銷換證制度在實施中存在的問題

1）分銷換證工作實施難度大。隨著物流業的高速發展，動物產品在流通環節進行多次分銷的現象非常普遍，每次分銷換證都要出具檢疫證明，增加了檢疫的工作量，影響了檢疫工作資源的有效配置。以上海為例，日均分銷換證動物產品約2000t，日均簽發檢疫證明1 萬張以上，分銷換證簽發的檢疫證明占檢疫證明簽發總量的75%以上[2]，如要配置滿足檢疫工作需要的足夠數量的官方獸醫，各級政府將無法承擔。實踐中，各地多以政府購買服務的形式聘用臨時人員或委托基層獸醫人員實際實施分銷換證工作，臨時聘用人員簽發法律文書存在很大的法律風險。

2）傳播動物疫病風險大。由于運輸、銷售等環節的復雜性和時移性，換證時存在許多無法掌握的不確定因素，使分銷換證存在非常大的履職風險。而且目前全國沒有建設統一的檢疫信息平臺，各省份檢疫數據無法實現共享，查驗檢疫證明真偽難度加大；再如，檢疫證明、檢疫標志與動物產品之間的對應性沒有辦法確認，“此證非此物”的現象時有發生，傳播動物疫病風險大。

3）動物產品經營者主體責任轉嫁給了動物衛生監督機構及官方獸醫。就動物防疫方面，目前沒有針對需要分銷換證動物產品經營者的監管措施，如動物產品經營的單位或個人備案制度、誠信制度等制度措施，在流通環節很難保證分銷換證的動物產品與原附有檢疫合格證明的證物相符。本應該由動物產品經營者承擔的在生產、經營、運輸、銷售等過程中保證動物產品的衛生安全和質量安全主體責任，經過分銷換證、簽發檢疫證明后轉嫁給了動物衛生監督機構及官方獸醫，主體責任落實不到位，分銷換證及動物防疫工作風險大。

4）分銷換證的依據是檢疫證明，僅僅是為了保證所經營的動物產品有檢疫證明，這種換證是屬于程序性工作，還是屬于要承擔法律責任的實體性工作，比較困惑[3]。

4 思考

4.1 建立食品安全信息追溯機制，將動物檢疫信息納入食品安全信息追溯平臺

動物產品分銷換證依據是官方獸醫出具的檢疫證明，其作用是檢疫信息的傳遞，僅起到了動物產品獸醫衛生信息追溯憑證的作用，是食品安全追溯信息的一部分。同時，按照農業部、食品藥品監管總局聯合下發《關于加強食用農產品質量安全監督管理工作的意見》（農質發[2014]14 號）文件關于“農業部門要切實履行好食用農產品從種植養殖到進入批發、零售市場或生產加工企業前的監管職責；食品藥品監管部門要切實履行好食用農產品進入批發、零售市場或生產加工企業后的監管職責”的要求，動物產品流通環節的監管職責屬于食品藥品監督部門，農業部門只需要負責養殖環節、屠宰環節獸醫衛生監管，以及進入流通環節動物產品的動物疫病的風險評估和風險監測工作。因此，建議取消動物產品分銷換證制度，動物產品進入批發、零售市場后，將檢疫信息納入食品安全信息追溯平臺，需要再次分銷的，不換發檢疫證明，產品批發商將檢疫信息和產品其他信息一并傳遞給動物產品接收者，起到動物產品可追溯作用。

4.2 建立動物產品登記備案制度

跨縣（市、省）調入動物產品，應在調入前到調入地動物衛生監督機構辦理備案登記手續，備案單位或個人需提供工商營業執照（個體戶營業執照）、食品衛生許可證或食品流通許可證，需要持有《動物防疫合格證》的單位提供《動物防疫合格證》，經辦人身份證明和聯系方式等信息。調入地動物衛生監督機構經動物防疫風險評估后，準予備案登記。備案登記后，每次調入前需持有效《動物產品檢疫合格證明》和備案單，向調入地動物衛生監督機構或當地機構設置的報檢點報告。需要再次分銷的動物產品，經營者通過復印檢疫證明或在產品銷售單據中備注檢疫信息的形式，使動物產品沿流通環節一直附帶動物產品檢疫信息，便于動物防疫監督機構及其他相關部門查驗，同時也實現了動物產品可追溯管理。