外軍聯合作戰指揮體制的歷史發展及其基本規律

聯合作戰指揮體制，是軍隊為實施聯合作戰指揮而建立的組織體系及相應制度，包括聯合作戰指揮機構設置、職能劃分、指揮關系及法規制度等。聯合作戰指揮體系和聯合作戰指揮機構構成聯合作戰指揮體制的“硬件”，聯合作戰指揮職能劃分、聯合作戰指揮關系確定，以及與此相關的法規制度則相當于聯合作戰指揮體制的“軟件”。信息化條件下，隨著聯合作戰成為基本作戰形式，聯合作戰指揮體制也成為軍隊指揮體制的發展方向和完善重點。研究不同社會制度下聯合作戰指揮體制建立和發展歷史，總結其基本規律，對于推進我軍聯合作戰指揮體制建設，提高聯合作戰能力，具有重要意義。

一、聯合作戰指揮體制的早期探索

聯合作戰指揮體制是在軍隊指揮體制的基礎上建立和發展起來的。冷兵器時代，戰場集中，作戰方法簡單，參戰人員均處于目視和音響控制范圍之內，軍隊基本采取由國王或將帥與個別輔助人員實施指揮的指揮體制。火器的出現，特別是18世紀初至19世紀末，武器裝備的發展，戰爭規模的擴大，指揮體制隨之發生了較大變化。一些國家建立了總參謀部或類似機構，并開始運用電報等新式通信工具，形成了由司令部輔助指揮員指揮的組織體制。20世紀初，陸、海軍在陸海戰場的聯合作戰行動日漸增多，為聯絡和協調陸軍與海軍之間的作戰行動，美、英等國軍隊開始探索聯合作戰指揮體制問題。1903年美西戰爭中，美軍成立陸軍與海軍聯合委員會。第一次世界大戰期間，在1915—1916年英法聯軍對土耳其軍隊發起的達達尼爾海峽戰役第二階段中，英法為實施陸海聯合作戰，英國臨時成立專門的聯合作戰指揮機構。20年代，美軍吸取普魯士、英國和法國軍隊組織指揮的經驗，實行陸軍和海軍兩個軍種相分離的領導指揮體制，兩個軍種之間的作戰行動由陸軍與海軍聯合委員會進行聯絡和協調。第二次世界大戰期間，因迫切需要與盟國合作及本國軍種間的相互協作，1942年，美軍仿效英軍建立未經法律批準的參謀長聯席會議，協助總統指揮陸軍與海軍的聯合作戰。由于要與英國劃分作戰責任區，美國建立了一系列戰區（司令部）。在歐洲為實施諾曼底登陸，成立了盟軍最高司令部；在太平洋創建了西南太平洋戰區（司令部）和太平洋戰區（司令部）。戰爭后期，在歐洲和太平洋實施作戰的重型轟炸機部隊被組建為單獨的作戰司令部，獨立于戰區。

二、美軍聯合作戰指揮體制的改革與完善

第二次世界大戰后，戰略環境的變化，特別是美蘇“兩極”爭霸格局的形成，要求美軍調整全球力量部署，構建由地區司令部和職能司令部為核心的聯合作戰指揮體系。美軍繼承了第二次世界大戰中形成的司令部體制，評估長期以來形成的軍種至上、交相紛爭、職責不清等指揮體制弊端，對聯合作戰指揮體制進行不斷改革，并最終實現了突破。

從20世紀40年代末起，歷經40余年，美軍進行過三次大規模改革和若干次局部調整。其中包括哈里·杜魯門總統任期內的1947年國防體制改革和1949年的體制調整，德懷特·艾森豪威爾總統任期內的1953年體制調整和1958年國防部改組，以及1986年由國會主導的國防部改組。通過去除其初期階段所具有的軍種屬性，到最終使軍種退出作戰指揮鏈，明確了作戰司令部司令的指揮主體地位，形成了從國家指揮當局到作戰司令部的兩級聯合作戰指揮體制框架。

1947年7月26日，杜魯門總統簽署《國家安全法》，進行國防體制改革，創立以國家軍事部（1949年后為國防部）為主體的領導指揮體制。這次改革中，在國家軍事部內正式成立參謀長聯席會議，同時成立參聯會的執行機構——聯合參謀部，在戰略層級上解決作戰指揮權不統一的問題。然而，1947年《國家安全法》是在各大軍種暫時達成妥協的基礎上建立起來的，國家軍事部只是3個軍種部的松散聯合組織，對各軍種只擁有一般的協調權，難以充分行使領導機關的職責。1949年8月10日，美國通過《國家安全法》修正案，將國家軍事部更名為國防部，通過加強國防部長的權力并將軍種部納入新組建的國防部，實現了更大程度的統一指揮。

在美國總統艾森豪威爾執政期間（1953—1961年），雖然1953年的《6號改組計劃》取消了參聯會中各軍種參謀長分管各作戰司令部的責權，改由軍種部長分管，但是，軍種部依然扮演軍政、軍令的雙重角色，地位作用過大，影響了參聯會等聯合機構的運行效率，成為聯合作戰指揮的最大障礙。1958年8月6日，美國會通過《國防部改組法》，取消以前各軍種作為執行代理人所享有的作戰指揮權，包括對本軍種部隊、各聯合作戰司令部的作戰指揮權，建立總統和國防部對聯合作戰司令部的直接指揮關系，實行作戰指揮與行政領導相分離的聯合作戰指揮體制。《國防部改組法》規定：軍令系統指揮鏈是總統—國防部長（參聯會）—作戰司令部—作戰部隊；軍政系統指揮鏈是總統—國防部長—軍種部—軍種部隊。這種指揮體制，從根本上實現了作戰指揮權與建設管理權相對分開的體制性突破，強化了國防部長和參聯會主席的職權，明確了作戰司令部在軍事上的聯合指揮權。但軍種對作戰指揮的干預問題，仍然沒有從根本上得到解決。因為在作戰指揮鏈中，參聯會沒有真正被排除在外，當時的參聯會主席處于弱勢地位，作出的決定只是各軍種妥協的產物，在一定程度上造成了軍種擁權自重、聯合機制舉步維艱的局面。

在經歷了越南戰爭失敗、1980年伊朗人質救援事件及1983年入侵格林納達行動慘痛教訓，美軍決定對指揮體制進行改革，1986年在戈德華特參議員和尼科爾斯眾議員的推動下，美國國會于10月1日通過《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》。該法案進一步明確從總統、國防部長到作戰司令部的作戰指揮體系；確立參聯會主席的主導地位，使其成為總統、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問，并賦予其管理聯合參謀部等職能；將聯合作戰指揮重心下放給作戰司令部司令，規定其對轄區內所有軍種部隊擁有作戰指揮權。由此，徹底結束了軍種對作戰指揮的干預，使美軍建立起了真正意義上的聯合作戰指揮體制。

1986年以后，美軍戰略層級的作戰指揮體制保持著基本穩定。作戰司令部調整實現機制化、制度化和常態化。進入21世紀，美軍對作戰司令部的調整更加頻繁，涉及內容更加廣泛。“9·11”事件后，隨著戰略重點的調整，美軍針對本土防御新任務成立了北方司令部。同時，將聯合部隊司令部改組為單純的職能司令部，不再負責戰區事務。2007年，美軍針對非洲成立了非洲司令部，使美軍作戰司令部的數量增至10個。隨著阿富汗戰爭、利比亞戰爭的結束，美軍作戰司令部也不斷調整。2011年，撤銷了聯合部隊司令部。同時，各作戰司令部的責任區劃分、職能任務也進行了重新分配。2018年5月，網絡司令部升級為聯合作戰司令部，太平洋司令部更名為印度洋—太平洋司令部。目前，美軍建立起了國家指揮當局（總統和國防部長）—作戰司令部（戰區司令部和職能司令部）—任務部隊的指揮鏈。

三、俄羅斯聯邦武裝力量聯合作戰指揮體制的改革與發展

1992年5月俄羅斯聯邦武裝力量組建后，一直致力于構建適應國情軍情和現代戰爭需要的聯合作戰指揮體制。受海灣戰爭和第一次車臣戰爭影響，俄軍開始將聯合作戰指揮體制改革問題提上日程，并在改革的道路上多次探索，逐漸積累改革經驗和條件。

（一）依托軍區搞聯合，賦予軍區戰時聯合作戰指揮職能。1997年俄軍賦予軍區戰略戰役指揮部的地位，調整軍區設置，將軍區數量由8個減為6個。1998年頒布《軍區條例》，規定軍區指揮機構不僅對轄區內武裝力量各軍兵種的軍團、兵團和部隊擁有戰役指揮權，對其他軍隊，如邊防部隊、內衛部隊和緊急情況部所屬的部隊等，也擁有戰役指揮權。改革后的軍區具有戰役—地域性質。同時，取消陸軍總司令職位，其職權由各軍區司令部行使，原屬陸軍總司令指揮的防空力量和航空兵改由軍區指揮。這一改革的目的是減少指揮層級，賦予軍區戰役戰略指揮權，使軍區真正能對各種軍事力量實施指揮，避免在同一戰役方向上指揮不統一、行動不一致。但是，由于整個軍隊體制沒有調整，總參謀部也沒有放權，軍種仍有指揮權，軍區還不具備聯合作戰指揮能力。2001年，俄軍宣布終止此項改革。

（二）拋開軍區搞聯合，在軍區和艦隊之上成立地區司令部。2004年，俄軍調整改革思路，把重點轉向戰略領導體制，核心是總參謀部改革。一是把總參謀部的定位從俄聯邦武裝力量的中央軍事指揮機關和基本的作戰指揮機關改為國防部的軍事指揮機關。2004年的《國防法》修正案規定：“總統通過國防部指揮武裝力量”，“總統批準國防部條例”。通過修法，俄軍降低了總參謀部的地位，使之成為國防部的下屬部門，進而明確了總參謀長對于國防部長的從屬地位。二是要求總參謀部主要承擔戰略計劃職能，放棄直接作戰指揮職能，把總參謀部承擔的若干行政職能轉移到國防部，使其成為一個以戰略計劃為主的指揮機關。2005年，俄軍推出新的指揮體制改革方案，試圖在全境組建西方、南方和東方3個地區司令部。組建地區司令部是“進行從軍區指揮體系向地區多兵種軍隊集群指揮體系過渡的試驗”的一部分，以使“軍事指揮機關的作戰指揮職能和行政職能分開”。在新體制中，地區司令部將直接負責制訂計劃和指揮部隊，而軍區將負責行政管理和全面保障工作。由于這一方案以撤銷軍兵種司令部和所有軍區、艦隊司令部為前提，遭到了軍內強烈抵制。俄軍最高層不得不后退一步，提出在現有軍兵種和軍區、艦隊體制不變的情況下，實施為期3年的東方地區司令部試驗計劃。但是，在軍區之上疊加地區司令部陡然增加了一個指揮環節，反而降低了指揮效率。2008年10月，俄軍宣布放棄地區司令部試驗。

（三）“新面貌”軍事改革改組軍區，在其基礎上建立聯合司令部，聯合作戰指揮體制建設取得重大突破。2008年8月發生的俄格軍事沖突再次暴露出俄軍指揮體制不順、諸軍兵種部隊難以形成聯合作戰能力等問題。2008年10月，俄軍強力推動“新面貌”軍事改革，根本目的是使俄軍由應對大規模戰爭、“大而重”的力量型軍隊向旨在打贏局部戰爭和武裝沖突、“小而精”的快速反應型軍隊轉變。2009年，俄軍確立依托軍區、改造軍區建立戰略方向戰役戰略司令部的新思路。2009年底，俄軍依托現有6個軍區順利建成6個戰略方向戰役戰略司令部。但是，軍區的數量與戰爭構想關于戰略方向的設置相矛盾。于是，2010年7月，俄軍調整戰略方向劃分，合并軍區和艦隊，明確軍區是地區性跨軍種戰略軍團。建立4大聯合戰略司令部，分別對應北約的軍事威脅、格魯吉亞及北高加索地區的恐怖主義威脅、美日海上威脅及朝鮮半島可能發生的危機、中亞方向恐怖威脅可能發生的局勢動蕩。軍區領率機關是聯合戰略司令部。軍區負責指揮轄區內除戰略火箭軍以外的各軍兵種部隊的聯合作戰、聯合訓練和聯合保障，以及其他強力部門部隊的戰時指揮。同時，為使軍區具備組織指揮軍兵種聯合作戰能力，軍區組建海軍局、空軍局等軍種指揮要素，組建軍區物資技術保障系統，成立軍區聯合作戰指揮中心等機構。

（四）國防指揮中心的建成和投入運行，聯合作戰指揮體制全面升級與深度重組。“在‘新面貌'軍事改革中，俄軍雖然在總參謀部和戰區確立了跨軍種、跨部門聯合作戰指揮體制，但在隨后舉行的聯合軍事演習和突擊戰備檢查中，仍暴露出軍地協同不夠、指揮流程復雜、戰備資源統籌不力等諸多問題。為了應對新的安全威脅、適應新的戰爭形態需要和提升聯合作戰指揮效能，俄羅斯全面啟動‘大國防'計劃，以組建國防指揮中心為牽引，構建層級互聯、要素齊全、高效協同的新型指揮體制。”①王效剛：《俄軍聯合作戰指揮體制改革問題研究》，《裝備》2016年第2期。具體舉措有：一是對中央指揮所進行全面升級改造，組建俄羅斯最高統帥領導與指揮國防活動的主要機構和平臺——俄羅斯國防指揮中心。2014年12月，俄羅斯國防指揮中心正式投入運行，下轄戰略核力量指揮、戰斗指揮、日常活動指揮3個基本分中心，數據處理等若干專業分中心，以及通信、保密、技術保障等職能部門。戰略核力量指揮中心主要擔負陸、海、空基戰略核力量的作戰指揮任務；戰斗指揮中心主要負責對跨軍兵種作戰力量實施統一指揮；日常活動指揮中心主要負責監督和保障軍隊的日常活動，并協調其他強力部門、政府機構及組織在國防領域的活動。二是打破部門壁壘，理順工作機制，實現指揮體制的深度聯合。國防指揮中心成立前，俄羅斯國防部、總參謀部與國防領域其他部門間的聯絡溝通，主要通過聯邦政府跨部門委員會、聯邦安全會議等機構實施，工作效率相對低下。國防指揮中心組建后，依托日常活動指揮中心這個平臺，通過互設指揮終端等方式，打破了國防領域各部門之間條塊分割的局面；同時，依托國防指揮中心，俄羅斯軍政領導人可以對武裝力量及全境國防支援保障力量實施平戰一體統一指揮，實現指揮體制的深度聯合。目前，俄軍已經形成了國家和戰區兩級的聯合作戰指揮體系。

四、日本自衛隊聯合作戰指揮體制的改革與發展

日本自1954年成立防衛廳和自衛隊以來，在指揮體制上不斷改革，于1961年和1998年兩次擴大參聯會主席權力。“9·11”事件后，國際國內條件出現了更有利于日本指揮體制改革的變化。日本政府抓住機會，于2005年通過新修訂的“防衛二法”（《防衛廳設置法》和《自衛隊法》）。據此，2006年3月27日，日本防衛廳撤消參聯會，解除自衛隊的作戰指揮權，成立聯合參謀部，建立了聯合參謀長指揮多軍種部隊和臨時聯合任務部隊的指揮體制。隨后，陸、海、空參謀部及所屬部隊迅速啟動各自改革方案，逐步向聯合作戰體制轉軌。2007年1月9日，日本防衛廳升格為防衛省。2008年，日本又提出把防衛省掌握的部隊交給聯合參謀部，試圖實現自衛隊運用功能一體化。2013年，進一步強化統率機關的綜合計劃與指揮控制能力，著力增強聯合參謀部部門間協調能力。2015年，著手組建與聯合艦隊司令部、航空總隊平級的陸上總隊司令部，以便統一陸上部隊作戰指揮權。2018年3月27日，陸上總隊司令部組建。日本自衛隊最終將形成首相和防衛省長官—聯合參謀長—聯合部隊指揮官（陸軍總隊司令、聯合艦隊司令、航空總隊司令等）—聯合任務部隊的指揮體系。

五、世界部分其他國家聯合作戰指揮體制的改革與發展

英軍在1982年英阿馬島戰爭中，成立臨時聯合特遣部隊司令部，開創了英軍真正現代意義上的聯合作戰先河。1996年4月，英軍組建直屬國防參謀長領導的三軍常設聯合司令部，在戰略層面組織實施聯合作戰。1998年，英軍開始探索根據戰爭需要臨時組建聯合特遣部隊司令部和軍種作戰單元司令部。聯合特遣部隊司令部是英軍戰役級聯合作戰指揮機構，直接指揮戰區部隊實施聯合作戰。軍種作戰單元司令部是陸、海、空、特戰、后勤等作戰單元司令部，屬戰術層次司令部，按照聯合特遣部隊指揮官意圖，指揮本軍種部隊作戰。2011年12月，英國聯合部隊司令部開始組建。2012年4月，在精簡國防部內部相關部門的基礎上，聯合部隊司令部組建完畢。新成立的聯合部隊司令部將國防部內部原有指揮機構進一步整合為13個跨軍種機構，負責在全球范圍內指揮聯合作戰。至此，英軍形成首相和國防大臣—國防部（國防參謀長）—聯合部隊司令部—作戰部隊的聯合作戰指揮體系。

法軍現行聯合作戰指揮體制，是在原有指揮體制的基礎上，根據《1997-2002年軍事綱領法》和《2015年法軍建設遠景規劃》建成的，取消各軍種參謀長作戰指揮職能，將作戰指揮權完全集中在三軍聯合參謀長手中。三軍聯合參謀長是政府的軍事顧問，協助國防部長履行部隊準備、使用和總體組織權。在總統和政府下，三軍聯合參謀長對所有軍事行動行使指揮權。

德國聯邦總理為戰時武裝部隊最高統帥。國防部長為國防部最高領導、平時武裝部隊總司令，戰時將指揮權移交聯邦總理。聯邦國防軍總監察長是國防部長的軍事顧問，武裝部隊的最高軍事首長，通過聯邦國防軍作戰司令部行使聯合作戰指揮權。2006年，德軍賦予總監察長對海外行動部隊的指揮權。2012年，又明確各軍種監察長接受總監察長指揮，由總監察長全面負責聯邦國防軍的戰略規劃、軍事指揮和戰備工作。軍種監察長和勤務部隊監察長，負責所屬部隊的戰備訓練和行政管理，參與制定和實施國防總體方案。

建立和完善聯合作戰指揮體制，成為21世紀各國軍隊普遍關注的一個重要問題。

六、聯合作戰指揮體制的發展規律

任何事物發展都有普遍性的規律，聯合作戰指揮體制也是如此。研究不同社會制度下聯合作戰指揮體制的建立和發展，可以得出其發展規律主要有：

（一）作戰指揮權能否統一到作戰指揮鏈上，決定指揮體制的基本性質。“作戰指揮權的配置方式表現在兩個方面。一是橫向配置。……主要解決作戰指揮權的統一問題。……二是縱向配置。……主要解決指揮重心在上還是在下的問題。”①陳學惠：《美俄日聯合作戰指揮體制改革：體制模式與模式轉換》，《外國軍事學術》2013年第9期。將軍種指揮權統一到作戰指揮鏈上是橫向配置的目的和重點。從聯合作戰指揮體制改革發展過程可以看出，以聯合的思路來處理作戰指揮權的配置是聯合作戰指揮體制改革的重點。作戰指揮權能否向聯合作戰指揮鏈轉移，決定著指揮體制的基本性質。作戰指揮權轉移的程度如何，決定著聯合作戰指揮體制的成熟和完善程度。衡量作戰指揮權是否向聯合作戰指揮鏈轉移，標準是軍種是否掌握指揮權。“軍種徹底退出作戰指揮鏈的體制，是完全的聯合作戰指揮體制，否則就是不完全的聯合作戰指揮體制。”②陳學惠：《美俄日聯合作戰指揮體制改革：體制模式與模式轉換》，《外國軍事學術》2013年第9期。美軍聯合作戰指揮體制從初創到真正建立，長達40余年，其聯合作戰指揮體制改革的重點是剝奪軍種作戰指揮權，突出戰區聯合指揮的主導地位。俄軍采取兩個“轉移”的辦法解決了作戰指揮權的統一：軍種所掌握的作戰指揮權向聯合作戰指揮機構的轉移，總參謀部所掌管的部分軍事行政職能向國防部機構的轉移。隨著國防指揮中心的建成和投入運行，俄軍實現了聯合作戰指揮權的真正統一。日本通過撤銷參聯會，成立聯合參謀部，使各自衛隊退出了作戰指揮鏈，將自衛隊的指揮權全部交給首相和防衛大臣（聯合參謀部），實現了作戰指揮權的統一。

（二）作戰指揮重心位置決定指揮體制聯合的深度。聯合作戰指揮體制主要分為總部和戰區兩個層次，二者之間是自上而下的關系。作戰指揮權的縱向配置，主要確定行使聯合作戰指揮權主體的位置問題，即解決作戰指揮的重心是在上還是在下的問題，明確究竟在哪個層級上聯合，聯合作戰指揮的重心放在總部，還是放在聯合司令部。指揮重心在下的體制，其聯合深度超過指揮重心在上的體制。戰區是聯合作戰指揮的主體，而總部作戰指揮體制的合理與否對戰區作戰指揮體制的有效運轉起著舉足輕重的制約作用。美軍用軍政、軍令分離，以及設立強勢參聯會主席的方式，來解決頂層機構指揮體制聯合的問題。按照這種思路，美軍將聯合作戰指揮體制改革的重點放在聯合作戰的主體——戰區作戰指揮體制上，將聯合作戰指揮的重心放在聯合司令部，充分賦予聯合司令部司令作戰指揮權。俄軍實行總參謀部體制，這種指揮體制的特點是指揮權高度集中。總參謀部體制本身是一種聯合體制，但這種聯合是在戰略層級實現的，聯合指揮的重心在上，不利于聯合程度的深化。俄軍改革的目標是建立跨軍種軍隊集團指揮體系，權力不下放，聯合司令部就不可能成為作戰指揮的主體。俄軍1997年、2006年的改革都提出建立戰區級聯合指揮機構的問題，但是總參謀部權力高度集中，新成立的地區聯合戰略司令部無法有效行使作戰指揮的主導權，這是導致改革失敗的重要原因。最終，俄羅斯在堅持總參謀部體制的同時適度放權，把一般任務部隊實施地區作戰的指揮權盡可能地統一起來，交給聯合戰略司令部司令行使，完成了集權型總參謀部到適度放權型總參謀部的轉變。日本將聯合作戰指揮的重心放在總部——聯合參謀部，與其對自衛隊的定位有關。日本認為，其力量規模只相當于中國的一個戰區，就聯盟作戰體系而言只是美軍太平洋司令部的一部分，從聯盟作戰的需要出發，指揮體系設計必須與美軍聯合作戰指揮體制接軌，從而設立集中型的聯合參謀部和有作戰指揮權的聯合參謀長。

（三）完善的聯合司令部體系是聯合作戰指揮體制建立的關鍵。戰區作為本區域、本方向唯一最高聯合作戰指揮機構，是聯合作戰指揮的主體。在聯合作戰指揮體制發展過程中，美俄都“把構建相對完善的聯合司令部體系作為聯合作戰指揮體制改革的落腳點”①陳學惠：《美俄日聯合作戰指揮體制改革：體制模式與模式轉換》，《外國軍事學術》2013年第9期。，使聯合司令部成為聯合作戰指揮體系的基本環節和指揮活動的主體。基本思路和方法有：一是“實現作戰司令部的聯合化”②陳學惠：《美俄日聯合作戰指揮體制改革：體制模式與模式轉換》，《外國軍事學術》2013年第9期。。美俄作戰司令部體制的建立均采取對已有軍種屬性司令部進行聯合化改造的方法。美國繼承了第二次世界大戰中形成的司令部體制，通過去除其初期階段所具有的軍種屬性，賦予其充分的權力，使其成為徹底的聯合指揮機構。俄羅斯在建立聯合司令部的問題上走過一段彎路，曾設想拋棄長期實行的軍區體制，另起爐灶成立地區司令部，也曾試驗過不撤銷軍區，但在其之上疊加地區司令部方法，都碰了壁，最終還是回到了改造軍區、在其基礎之上建立聯合司令部的方案。俄羅斯的軍區擁有現成的作戰指揮機構和指揮系統，通過改造軍區領率機關建立聯合司令部，可以較快地形成聯合作戰指揮能力。二是根據軍事戰略的調整不斷優化地區性聯合司令部的布局。“以美國為例，戰后初期美國重點關注三區（遠東、歐洲和加勒比地區）兩洋（太平洋和大西洋），相應地成立了5個地區性司令部。進入冷戰后，美國著眼于同蘇聯和華約在歐洲和雅爾塔體系邊緣地區的爭奪，除進一步加強歐洲和太平洋司令部的編成、調整充實大西洋司令部的地區性作戰職能外，還把加勒比司令部改為南方司令部，并在駐本土聯合快速部署特遣部隊的基礎上成立了中央司令部，從而形成了新的地區性司令部格局。冷戰結束后，美國軍事戰略重點轉向構建全球性軍事體系，控制所有重要戰略利益區，以鞏固全球唯一超級大國的地位，遏制所有可能的潛在對手。在這一戰略指導下，美國著手填補軍事力量部署的空白，消除各地區司令部之間的戰略間隙，優化地區性司令部的責任邊界，建立覆蓋全球重要戰略區的地區性司令部體系。而“9·11”事件又給美國提出了本土防御的新任務。根據戰略形勢的變化，美國撤銷了大西洋司令部，成立了北方司令部，并專門針對非洲成立了（非洲）司令部，形成了全球部署、兼顧本土的6大地區性司令部體系（歐洲、太平洋、中央、南方、北方、非洲司令部）。”③陳學惠：《美俄日聯合作戰指揮體制改革：體制模式與模式轉換》，《外國軍事學術》2013年第9期。三是用職能性司令部解決職能領域（即非地區性）作戰任務。“職能性聯合司令部是整合非地區性作戰力量的有效手段。美俄作戰指揮體制的發展歷史證明，完成職能性作戰任務只有兩種組織形式：一種是為其單獨成立軍種。無論美軍還是俄軍，很長一段時期內，職能性作戰就等于軍種作戰，職能性司令部就是軍種司令部。如當年蘇軍的國土防空軍，美軍當年的航空航天防御司令部，就是用軍種形式來完成國土防空和反導任務，這是用作戰與行政合一的方法解決問題的思路，在當年條件下也很有效，但隨著武器裝備的發展和職能性任務的復雜化，為每一項職能性任務成立一個軍種的局面難以為繼，出現了打破軍種形式、避開行政隸屬關系，以聯合的職能性司令部完成任務的必要；另一種是成立職能性聯合司令部。這種形式的優勢是，在同一類職能性作戰力量分屬不同軍種的情況下，可不觸動行政隸屬關系，利用作戰指揮關系對‘使用權'進行整合，形成聯合作戰能力。”①陳學惠：《美俄日聯合作戰指揮體制改革：體制模式與模式轉換》，《外國軍事學術》2013年第9期。

（四）國情軍情是影響聯合作戰指揮體制的主要因素。聯合作戰指揮體制沒有固定模式，也無所謂好壞，只有適合與不適合國情軍情之分。從聯合作戰指揮體制發展過程來看，聯合作戰指揮體制的選擇，受到國家政治體制和政治文化、地緣政治和戰略條件、軍事戰略和軍隊定位等國情軍情因素經常而深刻的影響。美國選擇“弱勢參聯會”是因為美國社會始終把總參體制同文官控制制度對立起來，不允許參聯會主席掌握指揮權，也不能容忍聯合參謀部的軍官隊伍成為像普魯士模式總參謀部那樣封閉獨立的“精英團隊”。松散的參聯會有利于“文官治軍”，尤其有利于國會對其施加影響。普魯士模式的總參謀部指揮體制之所以能在俄羅斯扎根并得到發展，是因為俄羅斯與普魯士（后來的德國）同屬大陸性國家，都是大陸型軍隊，主要戰場都在陸地。從戰略上，俄羅斯并沒有像美國那樣特別注重海外地區作戰。因此，對于建立聯合指揮體制而言，俄羅斯不可能拋棄總參謀部體制而采取美國的體制。“日本積極謀求以日美同盟為基礎的外向型軍事戰略，將自身軍隊定位為美軍太平洋戰區司令部下屬的軍種組成司令部”②劉喆、王曉勤：《外軍聯合作戰指揮體制改革經驗教訓及啟示》，《軍事學術》2014年第4期。，設立集中型的聯合參謀部和有作戰指揮權的聯合參謀長，聯合參謀長對應太平洋司令部司令，軍區、聯合艦隊和航空部隊對應太平洋司令部下屬軍種組成部隊司令部。以上可以看出，聯合作戰指揮體制并沒有固定模式，只有符合本國國情的聯合作戰指揮體制才是成功的聯合作戰指揮體制。

（五）系統配套的法規制度是健全聯合作戰指揮體制的保障。法規是行動的準則。縱觀國外軍隊指揮體制改革發展歷程，聯合作戰指揮體制的建立，特別是聯合作戰指揮體制改革涉及的一系列重大問題，都是及時以法規形式將最基本的改革成果固定下來，再以此為基礎逐步深化和完善的。美國1947年頒布的《國家安全法》，正式成立參謀長聯席會議，同時成立作為參聯會的執行機構的聯合參謀部，在戰略層級上解決作戰指揮權不統一的問題，使美軍在組織形式上首次有了全軍統一的領導機構。1949年的《國家安全法》修正案，將國家軍事部更名為國防部，三大軍種部降格為國防部的下屬單位；設立參聯會主席的職位，作為總統和國防部長的首席軍事顧問。1958年的《國防部改組法》，取消了各軍種作戰指揮權，建立總統和國防部對聯合作戰司令部的直接指揮關系。1986年的《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》徹底結束軍種對作戰指揮的干預，使美軍建立起了真正意義上的聯合作戰指揮體制。1992年的《國防授權法》又對國防部和參聯會的組織機構進行改革和完善。美軍還在相關作戰條令中對聯合作戰指揮機構各部門的職權作了明確規定。如在參聯會頒發的聯合出版物《統一行動的武裝部隊》及改版的《美國武裝部隊綱要》中，對國防部、參聯會、軍種部、作戰司令部和特種作戰司令部的職權作了明確規定和劃分，從而使各部門之間任務界限分明、職責范圍清晰、指揮關系順暢。俄軍于1997年賦予軍區戰略戰役指揮部的地位，1998年頒布《軍區條例》規定軍區指揮機構的具體指揮權限。2004年，俄軍轉向戰略領導體制改革，通過《國防法》修正案降低了總參謀部的地位。之后出臺的《國防部條例》和《總參謀部條例》，成功解決了總參謀部職能轉變和權力下放問題。日本現行聯合作戰指揮體制是依據2005年修訂的“防衛二法”（《防衛廳設置法》和《自衛隊法》），撤消參聯會，解除自衛隊的作戰指揮權，成立聯合參謀部建立的。法軍現行聯合作戰指揮體制，也是在原有指揮體制的基礎上，根據《1997-2002年軍事綱領法》和《2015年法軍建設遠景規劃》建立的。