普通高校內(nèi)部控制體系研究

■ 楊麗敏 許飛 王先明 王鳳霞（保定學院審計室）

近年來，全省教育系統(tǒng)認真落實全面從嚴治黨面不斷加強風險防控和監(jiān)督、完善制度，嚴格控制，取得一定成效。但近年來通過巡視、巡查、審計等發(fā)現(xiàn)，高校在內(nèi)部控制方面存在不少問題。

高校作為“一方凈土”，據(jù)不完全統(tǒng)計，2016年以來，我省高校有近20名省管干部受到紀律處分，其中5名省管干部被移送司法機關(guān)，既有本科層次的高校，也有專科層次的院校。這些問題迫切需要通過明確內(nèi)控目標、把握內(nèi)控依據(jù)、凈化內(nèi)控環(huán)境、重視內(nèi)控風險、梳理內(nèi)控流程、促進內(nèi)控管理順暢、切實加強內(nèi)控監(jiān)督等來構(gòu)建高校內(nèi)部控制建設(shè)體系，以期夯實高校內(nèi)部控制基礎(chǔ)、推進高校管理科學化業(yè)務(wù)流程化的目的。

一、我省高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

高校內(nèi)部控制是高校為了實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控，是一個全員參與的過程，是一個管理系統(tǒng)，是一個執(zhí)行力的建設(shè)過程。與高校的管理密不可分，貫穿管理的全過程。

（一）現(xiàn)狀分析

（1）高校的發(fā)展必須緊跟時代脈絡(luò)，把握時代特征，在京津冀協(xié)同發(fā)展和建設(shè)雄安新區(qū)的歷史機遇下，河北高校以培養(yǎng)具有全國創(chuàng)新經(jīng)濟增長新引擎總體框架為指引，教學、科研和服務(wù)社會等功能不斷深化和資金來源日趨多元化，內(nèi)部控制在高校經(jīng)濟管理中的作用越發(fā)凸顯，原有的高校內(nèi)部控制已經(jīng)不能滿足當前的需要，進一步完善和加強高校內(nèi)部控制建設(shè)成為高校適應(yīng)經(jīng)濟新形勢下的迫切需求和有效途徑。

（2）結(jié)合省巡視組巡視高校存在的問題研究發(fā)現(xiàn)：

我省高校普遍存在領(lǐng)導班子內(nèi)部控制意識不強，單位內(nèi)部控制制度不健全，執(zhí)行不到位，職責分工、授權(quán)審批權(quán)項、業(yè)務(wù)流程不完善，重要業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制不力。具體表現(xiàn)在：

①沒有履行三重一大決策制度

基建工程、物資采購、項目合作等存在利益尋租，腐敗明顯。巡視發(fā)現(xiàn)有35所高校有這方面問題，占被巡視高校的73%。主要體現(xiàn)在一是工程項目不招投標，大宗物資不公開采購；二是拆分標段、圍標串標。涉及高校27所；三是隨意增加項目、工程超預算，涉及高校8所；四是以項目合作形式侵占學校利益，涉及高校6所。

②資產(chǎn)管理混亂，缺乏監(jiān)管，國有資產(chǎn)嚴重流失

有23所高校存在這方面問題，占被巡視高校的48%。主要體現(xiàn)在一是家底不清，管理處于失控狀態(tài)；二是隨意違規(guī)處置或長期不處置，造成國有資產(chǎn)流失或資產(chǎn)效率低下。

③財經(jīng)紀律執(zhí)行不嚴，管理有漏洞

有35所高校存在這方面問題，占被巡視高校的73%。主要體現(xiàn)在一是坐收坐支，不按規(guī)定上交房屋出租和管理費；二是公款私存，將學生伙食費、物業(yè)費、水電費校產(chǎn)租金存放到個人賬戶；三是違規(guī)套取財政資金，如虛報招生人數(shù)套取財政資金。

④科研管理需加強

一是有擠占挪用、套取科研經(jīng)費現(xiàn)象；二是項目結(jié)項不及時、資金閑置、項目轉(zhuǎn)化率低；三是項目管理“一放就亂，一管就死”現(xiàn)象嚴重，影響了科研人員的積極性、創(chuàng)造性。

（3）《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》的發(fā)布為高校內(nèi)部控制建設(shè)提供了行業(yè)指引，河北省財政廳印發(fā)了《河北省屬教育事業(yè)單位內(nèi)部控制制度（試行）》為進一步提高我省教育事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，完善內(nèi)部控制，加強廉政風險防控機制建設(shè)，提供了依據(jù)。我省高校結(jié)合本校實際情況，全面梳理各項業(yè)務(wù)分層次分步驟搭建內(nèi)部控制框架，使內(nèi)部管理制度化、制度流程化、流程崗位化，規(guī)避風險，提高管理效率和服務(wù)水平，實現(xiàn)科學決策和精細化管理，有效預防腐敗。

（二）高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要分支，在組織內(nèi)部建立內(nèi)控制度是我國市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。而高校的內(nèi)控制度是高校內(nèi)部管理與監(jiān)督的關(guān)鍵架構(gòu)，是風險防范、預警與控制的重要機制。內(nèi)部控制是在職能化管理的基礎(chǔ)上輔之以流程化措施，形成多維立體的管理體系，從而幫助高校全面了解風險、降低風險，促進高校科學發(fā)展。本課題通過調(diào)查研究河北高校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀及特點，發(fā)現(xiàn)普遍存在以下問題：

（1）控制環(huán)境方面：高校發(fā)展規(guī)劃不明確，盲目發(fā)展，導致資源浪費錯失發(fā)展機遇；治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏科學決策；內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不科學，權(quán)責分配不清晰，領(lǐng)導干部或關(guān)鍵崗位長期不輪崗，導致中層干部終身制現(xiàn)象；機構(gòu)重疊職能交叉或缺失、推諉扯皮，導致運行成本增加和內(nèi)控風險增加；人力資源政策不合理，缺乏積極向上的大學文化，導致內(nèi)部控制建設(shè)落實不到位。

（2）風險評估方面：高校普遍存在沒有建立內(nèi)部控制風險評估體系，表現(xiàn)在：風險控制的目的設(shè)置不合理，評估的范圍不夠全面對評估的結(jié)果和應(yīng)對策略不夠科學。比如來自于辦學質(zhì)量不高、生源下降、對專業(yè)沒有充分論證盲目上馬，導致學校難以維持的辦學風險和盲目擴張舉債產(chǎn)生的財務(wù)風險。風險識別系統(tǒng)風險不完善，無法很好的采取風險應(yīng)對措施。

（3）控制活動方面：缺乏一套完整的內(nèi)部控制規(guī)范，側(cè)重點僅限于會計方面，對預算、資產(chǎn)、基建、物資采購招投標、科研、專項，經(jīng)濟活動信息化以及人力資源等沒有一套完整的內(nèi)部控制規(guī)范，存在極大的管理風險。

（4）信息與溝通方面：高校內(nèi)部財務(wù)、學生、教務(wù)、資產(chǎn)等部門可能實現(xiàn)了信息化管理，但只停留在操作層面的業(yè)務(wù)，而且沒有實現(xiàn)資源共享，管理層面的信息管理系統(tǒng)缺失，內(nèi)控的思想未嵌入到信息系統(tǒng)中，造成服務(wù)水平和管理效率低下。

（5）監(jiān)督與評價方面：內(nèi)部審計部門作為內(nèi)部控制的監(jiān)督部門，長期以來獨立性不高，受高校管理層約束，沒有把內(nèi)控建設(shè)納入領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，監(jiān)督評價效果不能深入，導致審計整改未能真正落實。

（三）高校內(nèi)部控制建設(shè)策略

1.控制環(huán)境方面

（1）大力宣傳內(nèi)部控制工作。一是高校領(lǐng)導及各層管理者必須充分認識內(nèi)部控制工作的重要性，切實以身作則，高度重視內(nèi)控建設(shè)工作，從而以上率下，發(fā)揮示范效應(yīng)。二是樹立全員全面系統(tǒng)性內(nèi)控意識，使各個部門、每個員工都能了解本部門與自身在內(nèi)控體系中的定位、標準、責任、任務(wù)等，從而主動投身到高校內(nèi)控體系建設(shè)工作中。三是積極宣傳那些內(nèi)部控制成效著的高校，內(nèi)找案例進行警示教育，從正反兩個方面讓全校師生知道內(nèi)部控制工作對高校各項工作開展的重要性，使內(nèi)部控制成為高校校園文化的一大特色。

（2）高校發(fā)展規(guī)劃要既要明確又要實施到位，抓住雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展機遇，因地制宜配置資源，形成競爭優(yōu)勢；完善高校治理結(jié)構(gòu)，制定一套科學決策良性與運行機制；科學設(shè)計內(nèi)部機構(gòu)，明確權(quán)利和責任防止機構(gòu)重疊和推諉扯皮現(xiàn)象，領(lǐng)導干部或關(guān)鍵崗位推行輪崗機制，不具備輪崗條件的要進行專項審計；避免關(guān)鍵崗位缺失而導致的控制風險；制定合理人力資源政策，營造積極向上的大學文化氛圍，使內(nèi)控建設(shè)真正落地實施。

2.風險評估方面

加大風險防范意識，在充分研究高校風險控制目的設(shè)置合理基礎(chǔ)上，全面評估風險范疇，風險評估的有效性和科學性，確定相應(yīng)的應(yīng)對策略，建立完整的內(nèi)部控制風險評估體系。

3.控制活動方面

高校應(yīng)該按照內(nèi)部控制的要求，全面建設(shè)內(nèi)部控制，重點突出以下業(yè)務(wù)活動：預算管理、收支管理、采購管理、合同管理、基建管理、科研管理，通過全面梳理各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析隱患完善評估機制，運用不相容崗位互相分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理等內(nèi)部控制基本方法，加強對學校層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，實現(xiàn)內(nèi)部控制全面有效實施。

4.信息方面

（1）全面整合各種信息系統(tǒng)。當前高校內(nèi)部存在著預算管理信息系統(tǒng)、財務(wù)收支管理信息系統(tǒng)、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)（采購）、人事管理信息系統(tǒng)、教務(wù)管理信息系統(tǒng)、科研管理信息系統(tǒng)、學工管理信息系統(tǒng)、后勤管理信息系統(tǒng)、合同管理信息系統(tǒng)，等等，幾乎每個部門都建立了自己的信息管理系統(tǒng)，但各自獨立，形成了眾多“信息孤島”。因此，急需在一個統(tǒng)一的信息系統(tǒng)管理下，將各種事項的控制標準、控制流程、控制方法等要素固化到信息系統(tǒng)中，以促進數(shù)據(jù)資源共享，實現(xiàn)高校業(yè)務(wù)的程序化、標準化、精細化和常態(tài)化，從而使內(nèi)控體系在精細化、程序化、常態(tài)化運行。

（2）高校充分利用資源優(yōu)勢，開發(fā)運用現(xiàn)代科學技術(shù)手段加強內(nèi)部控制，在經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，確保各重要信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，以減少或消除人為操縱因素，提高辦事效率和管理水平，促進信息公開和廉政建設(shè)，增強經(jīng)濟活動處理過程與結(jié)果的透明與公正。信息系統(tǒng)安全要通過建立嚴格數(shù)據(jù)管理制度，確保重要信息系統(tǒng)安全、可靠。

5.監(jiān)督與評價方面

（1）建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查和自我評價制度，通過日常監(jiān)督和專項檢查，對檢查內(nèi)控過程中的管理漏洞、薄弱環(huán)節(jié)和突出問題加強和改進；通過自我評價評估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性進一步完善內(nèi)部控制；將內(nèi)部控制考核評價結(jié)果與領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計掛鉤，實行追責問責，促進內(nèi)部控制有效執(zhí)行。

（2）加大監(jiān)督力度，讓內(nèi)部控制真正落地實施

高校黨委和校長要加強對內(nèi)部控制建設(shè)工作的監(jiān)督力度，促進新時代內(nèi)部控制建設(shè)的工作質(zhì)量和水平，提高管理水平，高校內(nèi)部各職能部門要加強協(xié)作配合，把審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察、組織人事、巡視巡查等監(jiān)督評價貫通起來，形成監(jiān)督評價合力，讓內(nèi)部控制切實保證學校健康高效發(fā)展。