我國地方資產管理公司發展思考

◎文/李文君

一、地方AMC發展歷程

為防范和化解地方金融風險，2012年2月，財政部和原銀監會聯合下發《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》（財金〔2012〕6號），允許地方金融機構批量轉讓金融企業不良資產，該文件是地方AMC設立的政策依據，拉開了我國地方AMC設立與發展的大幕。該辦法規定各省、自治區、直轄市政府原則上只能設立或授權一家地方AMC，參與本轄區內金融企業不良資產的批量收購處置業務。此時的批量轉讓是指地方AMC只能收購十戶以上金融企業形成的不良資產包，地方AMC在收到該不良資產包后只能采取債務重組的方式，不得對外轉讓。

2013年5月，全國第一家省級AMC——江蘇資產管理有限公司在無錫成立。2013年12月，作為對財金〔2012〕6號文的補充，原銀監會又下發了《關于地方資產管理公司開展金融企業不良資產批量收購處置業務資質認可條件等有關問題的通知》（銀監發 〔2013〕45號），該文件明確了地方AMC成立應當滿足五個審慎條件，具體包括注冊資本最低限額為10億元人民幣，有具備任職專業知識和業務工作經驗的董事、高級管理人員及專業團隊，有健全的公司治理、完善的內部控制和風險管理制度等。自此地方AMC有了明確的準入門檻，各地紛紛迅速設立地方AMC。

2016年10月，原銀監會下發《關于適當調整地方資產管理公司有關政策的函》（銀監辦便函〔2016〕1738號），允許有意愿的省級政府可以增設一家地方AMC，同時允許不良資產對外轉讓，地方AMC可以債務重組、對外轉讓等方式處置不良資產，同時還打破了受讓主體的地域限制，這拓展了地方AMC化解不良資產的手段和渠道。

2017年4月，原銀監會下發《中國銀監會辦公廳關于公布云南省、海南省、湖北省、福建省、山東省、廣西壯族自治區、天津市地方資產管理公司名單的通知》（銀監辦便函〔2017〕702號）文件，該文件大大降低了不良資產批量轉讓的門檻，允許三戶組成不良資產包進行轉讓，這進一步提高了地方AMC的資產處置效率。

總之，從2012年政策部門允許設立地方AMC起，地方AMC的經營環境不斷優化，具體包括：設立條件逐步放寬，由原則上只能成立一家到現在有需要可成立兩家甚至三家地方AMC，不良資產包的處置方式從只能債務重組、不能轉讓到可以轉讓，批量轉讓的戶數從10戶以上進行打包降為3戶。

二、地方AMC發展現狀與業務模式

（一）地方AMC發展現狀

地方AMC是經省級人民政府批準或授權設立，銀保監會發文公布，具備開展金融企業不良資產批量收購處置業務資質的地方金融機構，為區別于傳統持牌的四大AMC（華融、長城、東方、信達），而被稱為地方AMC。截止2018年底，我國已成立50余家地方AMC。值得一提的是，廣東、浙江、福建、山東、陜西等省各有3家地方AMC。一些開展經營較早的省級資產管理公司與省內不良資產較多的地市合作成立了地市級AMC。地方AMC控股股東主要是地方國有資本，包括地方財政、地方國企、地方金融控股集團等，除此之外民營企業、上市公司、四大國有AMC及傳統金融機構也是有些地方AMC的股東。目前，天津地方AMC有2家，分別是天津津融投資服務集團有限公司和天津濱海正信資產管理有限公司。與四大AMC相比，地方AMC熟悉本地情況而且機制更為靈活，能更好地發揮自身的綜合優勢，解決當地企業的困難，有效化解地方金融風險，同時助力當地產業結構調整、服務實體經濟，從而推動地區供給側結構性改革深入推進。

（二）地方AMC業務模式分析

目前，地方AMC與四大AMC一樣可以從事全部的資產管理業務，既有傳統的不良資產處置業務，也有創新型的資產證券化、投資類、股權經營、資產管理服務以及其他綜合金融服務，但是仍以傳統的不良資產處置業務為主。

1.不良資產處置業務。①收購重組類業務。根據不良資產特點及債務人具體情況，可以選擇資產整合、債務重組和企業重組等方式。債務重組和資產整合包括的操作有：對債務人的整體資產負債進行清理整合，以資抵債、修改債務條件、資產置換等。企業重組往往需要資本運作提升債務人的企業價值，幫助債務人改善生產經營，提高償債能力。②收購處置類業務。2016年10月，原銀監會《關于適當調整地方資產管理公司有關政策的函》（銀監辦便函〔2016〕1738號）發布，地方AMC被允許從事收購處置類業務，該業務允許地方AMC打折收購不良資產，然后擇機出售實現盈利。③債轉股。2016年10月國務院發布《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》，明確地方AMC可以參與市場化債轉股。債轉股是指按一定折扣將銀行對企業的債權轉換為金融資產管理公司對企業的股權，然后通過參與企業經營提升其資產價值，最后通過回購轉讓、并購、重組和上市等方式退出并獲得收益。

2.創新類業務。①基金管理業務。有些地方AMC通過管理基金批量參與當地不良資產處置與價值提升，如與地方政府和社會資本聯合發起設立特殊資產基金、債轉股專項基金、產業重整基金等。②金融投資業務。傳統的不良資產處置業務是地方AMC被動管理不良資產，金融投資類業務則是其主動經營不良資產，通過主動提升目標資產的價值、改善其資本結構和經營狀況，實現最終退出并獲得收益。③資產證券化。對于地方金融機構以及地方政府有穩定現金流的資產，可以通過資產證券化發行資產支持證券（ABS）或項目收益票據（PRN）等，轉變為流動性強的資產，從而達到回收資金或增強資產流動性的目的。④綜合金融服務。地方AMC還可以為企業提供股權置換、受托經營、增減資、合并分立等股權經營服務以及地方金融機構托管與清算、股權投資、投資咨詢、企業并購與重組等服務。

三、當前地方AMC發展中存在的問題分析

（一）地方AMC自身存在的問題

1.公司治理、內控和風險管理制度不健全。在地方AMC成立之初就面臨諸多質疑，因為地方AMC存在嚴重的道德風險隱患，表現在：不良資產收購規模與其規模和管理水平不相稱，導致經營困難的風險；遭遇行政干預及關聯交易、違法利益輸送，損害市場公平、損害債權人利益；淪為地方政府轉移逃避債務、轉嫁風險、拖延財政金融改革的工具；遭遇虛假交易，不良資產和地方金融風險只是在地方內部轉移，沒有實現真正化解；在參與地方企業債轉股過程中，不能按照股東身份參與企業經營、行使監督權等。以上種種風險都可能導致地方政府債務過度膨脹，從而引發多重風險。由于公司復雜的股權結構，公司被大股東控制的風險；前期盡職調查不到位，導致購入“瑕疵”不良資產，給后續的處置埋下風險隱患等等。對于我國地方AMC而言，成立時間短且尚處于起步階段，普遍缺乏完善的公司治理、內控和風險管理機制，這一短板需盡快補上。

2.人才儲備不足及經驗缺乏。不良資產的報價收購、資產置換、債轉股、并購重組、追加投資、債務重組等資本市場運作需要一支熟悉資本市場運作以及法律法規的專業性人才團隊；復雜資產管理產品的開發也需要人才的支撐。而目前地方AMC普遍人才儲備不足，業務開展需要更多地借助中介機構等“外腦”的參與。此外，與已經運行了將近20年的四大AMC相比，地方AMC的業務仍然集中在收購重組、收購轉讓這樣低階的資產管理業務上，尚未建立不良資產估值體系，也缺乏全面的產品體系和穩定的盈利模式。

（二）監管機制待理順、監管細則缺位

四大AMC是銀保監會直接監管的非銀行金融機構，四大AMC總公司接受銀保監會的監管，四大AMC在各地的分公司接受各地銀保監局的監管，監管機制明確。而地方AMC在監管方面存在模糊不清的問題。對于地方AMC，《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》只是原則性地明確由財政部和原銀監會依照相關法律法規監督和管理不良資產收購處置工作，但并未明確具體的監管措施。實踐中，地方AMC成立時基本由地方金融辦公室（局）牽頭，成立之后需要在銀保監會備案。而在具體業務開展方面并沒有強制規定地方AMC與銀保監會、地方金融辦公室（局）建立常態匯報或者備案機制。目前這種由銀保監會制定監管規則，地方金融辦公室（局）具體負責的監管機制不清晰、監管職責不明確，容易導致地方AMC形成實際的監管真空。截止目前，無論從機構數量還是資產規模看，地方AMC已發展成為我國資產管理領域一支不可小覷的力量，明晰監管機制是亟待解決的問題，長此以往，地方AMC不僅無法發揮化解地方金融風險的積極作用，還可能演變成新的金融風險。

地方AMC穩健經營、發揮風險化解功能必須要有健全的法律法規和監管細則作為保障。依據《金融資產管理公司條例》和《金融資產管理公司監管辦法》，監管部門形成了針對四大AMC的涵蓋公司設立、業務范圍、公司治理、監督管理等一系列健全的監管安排。然而關于地方AMC監管的法規卻分散在財政部、原銀監會等多個效力層級低的規范性文件中，而且不成體系。針對地方AMC的監管細則，江西、山東等省政府制定了關于本地區地方AMC的監管辦法。2019年初，銀保監會就《關于加強地方資產管理公司監督管理有關工作的通知（征求意見稿）》開始征求意見，但最終的監管辦法還未出臺。由于監管不到位以及市場競爭原因，有些地方AMC存在業務不規范現象，如為民營企業提供配資，幫助其批量獲得不良資產包，在二級市場層層轉讓不良資產包，違規幫助商業銀行實現不良貸款出表等。

（三）融資渠道受限，融資成本高

地方AMC經營不良資產的業務需要大量資金，而且不良資產處置周期較長、收益率不確定，處置收益對資金成本非常敏感。2013年以來成立的地方AMC注冊資本普遍只有10億，遠遠少于四大AMC成立時由財政部注入的400億資金。此外，四大AMC作為持牌金融企業，可發行金融債券、定增、同業拆借和獲得低息貸款，而地方AMC除自有資本金、新獲盈利外，主要依靠銀行借款，資金成本較高，不利于其業務拓展。

四、地方AMC規范發展的政策建議

（一）地方AMC“內功”需提升

1.建立完善的公司治理、內部控制和風險管理制度。地方AMC往往有復雜的股權結構，因而特別需要建立完善的公司治理結構，以便為后續的經營發展掃清障礙。首先，需要在地方AMC和地方政府之間建立“防火墻”，由地方金融管理部門統一監管地方AMC，確保其業務開展不受地方政府主導，運作透明規范。其次，處理好與股東的利益關系，明確相互間的權利和義務，建立風險共擔機制與細則，避免出現地方AMC兜底的情況。

建立公司內部嚴格的內控和風險管理制度。地方AMC的主要業務內容是“有毒”的高風險資產，因而需要比一般金融機構更為嚴格的內控和風險管理制度。包括制定完備的項目盡職調查程序，真正把握項目風險點；根據公司實際情況，構建全面風險管理體系，建立多道風險“防火墻”，充分發揮公司審計、法務等部門的內部監督作用，同時強化外部的審計監督，通過加強公司的信息披露，接受資本市場和社會公眾的監督，提高公司風險控制水平。

2.建設專業化的人才隊伍。不良資產的收購與處置需要專業化的團隊，首先，可以從當地政府、地方法院、地方國企等引進優秀人才。其次，要加強與各大銀行、會計師事務所、律師事務所合作，可以購買服務充分利用其專業能力，另一方面可以定期聘請他們為員工開展業務培訓，提高員工業務能力和水平。最后，要建立完善的培訓體系，促進新員工盡快成長，構建合理有序的員工成長梯隊，以人力資源的可持續發展支撐業務拓展。

3.構建穩定的盈利模式同時開展多元化經營。地方AMC要處理好主營業務與外圍業務的關系，公司的主營業務必須是與不良資產相關的業務，在此基礎上可以發展多元化的資產管理業務，然后向建立區域“大資管”平臺進軍。要充分拓展不良資產來源渠道，不僅要收購省市級地方金融機構、地方政府和地方企業的不良資產，而且要深入縣域。在不良資產的處置上，針對不同特點的不良資產采取差異化的經營管理方式，尤其要更多關注獲取資產后的盤活，提高不良資產處置的回報率。在做好主業的前提下，要開展業務和產品創新，開拓基金管理、保薦上市、信托服務、實物資產經營、金融保險等業務，特別是要抓住供給側結構性改革的契機，將不良資產處置與地方產業結構調整、國企改革相結合，形成完整的業務鏈條，最大限度化解風險和提升價值，同時提高自身市場競爭力。

（二）建立完善的地方AMC監管體系

1.建立完善的法規。在允許設立地方AMC的“財金〔2012〕6號”出臺后，在各批次地方AMC設立的批復函中，包含了一系列地方AMC業務開展的規定，這些法規規定分散且法律層級低。當前應整合這些規定，出臺類似《金融資產管理公司條例》的《地方資產管理公司條例》，明確地方AMC的機構性質、經營范圍、融資渠道、管理體系、運作模式等，形成穩定、統一的管理辦法。

2.建立有效、職責明確的監管機制，具體講就是要建立地方金融管理局和銀保監局結合的雙層監管體制。鑒于地方政府對地方AMC的情況更為了解，本地區地方AMC的監管應當由各個省、區、市人民政府的金融監管部門負責，具體由地方金融局實施監管，監管內容包括地方AMC的設立、變更、終止、日常監管、風險防范和處置等。而銀保監會負責制定包括設立、經營以及退出的監管規則，與此同時在業務上對日常監管工作進行指導。地方金融局有義務將本地區地方AMC情況通報地方銀保監局，便于其掌握整體風險狀況。這種機制有利于發揮金融監管部門的專業優勢和地方政府的信息優勢，最大限度形成監管合力。

3.加快出臺《地方資產管理公司監管辦法》。由于不良資產非標準化、信息不對稱的特點，地方AMC在不良資產處置環節的風險尤為突出，因此在監管上應當以合規監管為主，防止利益輸送和關聯交易。地方AMC應具有規范的披露程序，及時對外披露包括法人治理、資產負債、內部控制、風險集中度、關聯交易及其風險敞口等關鍵信息。日常監管應將非現場監管、現場檢查和壓力測試等方式結合，準確判斷其內部控制和風險管理是否符合監管要求。總之，《地方資產管理公司監管辦法》應當涵蓋地方AMC的股東資格、公司治理、高管任職、風險管控、資本充足性、財務穩健性、信息披露等全部方面，具體監管指標上可參考對四大AMC的監管，設立公司資本充足率不低于12.5%，公司資產流動性比例不低于25%等指標。

（三）拓展融資渠道，降低融資成本

一是地方政府可通過財政注資以及資產劃轉等方式加強地方AMC資金實力。二是應充分利用國家允許發行債轉股專項債券的機會，擴大債轉股專項債券發行規模。三是通過公司債融資，或者利用資本市場拓展資金來源，比如發起設立不良資產收購私募基金或信托產品，吸引更多民間資金參與其中。四是注冊資本中引入民間資本，或者創造條件吸引民間資本追加投資。五是積極嘗試地方AMC參與全國銀行間同業拆借市場的可行途徑。六是嘗試成立產業并購基金，募集社會上分散的低息資金，獲得長期的低成本資金。