關(guān)于破解體制機(jī)制障礙發(fā)展新時(shí)代職業(yè)教育的探討

唐婧

職業(yè)教育是我國(guó)國(guó)民教育體系的重要組成部分，肩負(fù)著為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)輸送高素質(zhì)專業(yè)技能人才的重任，是實(shí)施“中國(guó)制造2025”和技能強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要保障。改革開放以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育取得長(zhǎng)足發(fā)展，培養(yǎng)了大批的技能人才，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)和改善民生做出了不可替代的貢獻(xiàn)。但是，制約職業(yè)教育改革發(fā)展的深層次體制機(jī)制障礙和突出矛盾仍然存在。

一、我國(guó)職業(yè)教育體制現(xiàn)狀與建議

從類型上劃分，職業(yè)教育包含學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)兩大類。當(dāng)前，我國(guó)職業(yè)教育有教育部門和人社部門兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)，體制比較復(fù)雜，而人社部門管轄的職業(yè)教育體制更為復(fù)雜。教育主管部門負(fù)責(zé)管理職業(yè)學(xué)歷教育，從層次上分為中職教育和高職教育;從編制性質(zhì)上分為國(guó)辦和民辦兩大類。職業(yè)培訓(xùn)由人社和教育兩個(gè)部門管理負(fù)責(zé)。從管理權(quán)分類，人社部門管轄技工類院校和一部分培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，教育部門也管轄一部分培訓(xùn)機(jī)構(gòu);從編制性質(zhì)分類，技工類院校又分事業(yè)單位（事業(yè)單位包括全額撥款、差額撥款和自收自支的事業(yè)單位）、國(guó)企辦學(xué)、民企辦學(xué)三大類。人社部門和教育部門審批的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都屬于民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu);從培訓(xùn)層次上分類，分為學(xué)歷型培訓(xùn)和非學(xué)歷型培訓(xùn)。學(xué)歷型培訓(xùn)全部分布在人社部門管轄的技工院校，技工院校又分為技工學(xué)校、高級(jí)技工學(xué)校和技師學(xué)院三個(gè)辦學(xué)層次，培訓(xùn)學(xué)歷相當(dāng)于中職或高職。非學(xué)歷型培訓(xùn)在教育和人社部門都存在。

當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育存在的主要問(wèn)題：一是雙軌管理，政出兩門。二是職業(yè)學(xué)歷教育性質(zhì)劃分單一。只簡(jiǎn)單地劃分為事業(yè)和民辦兩大類，忽略了國(guó)企辦學(xué)、民企辦學(xué)、混合所有制等辦學(xué)類型。三是學(xué)歷教育定性飄忽不定。國(guó)家只承認(rèn)人社部門頒發(fā)的學(xué)歷文憑相當(dāng)于中職和高職學(xué)歷，卻沒(méi)有把技工教育納入國(guó)民教育序列，使得社會(huì)對(duì)職業(yè)學(xué)歷教育認(rèn)識(shí)變得模糊不清，也產(chǎn)生了歧視技工教育的社會(huì)思潮。

要從根本上解決以上問(wèn)題，建議國(guó)家取消職業(yè)教育由教育和人社雙軌管理的體制，指定由其中一個(gè)部門單獨(dú)管理，建議職業(yè)培訓(xùn)也應(yīng)該取消教育和人社雙軌管理體制，避免政出兩門造成不同體制下職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)待遇不同。國(guó)家如果不能消除職業(yè)教育雙軌制管理，至少應(yīng)當(dāng)把技工院校納入國(guó)民教育序列，確認(rèn)其職業(yè)學(xué)歷教育的合法地位，取消學(xué)歷表述“相當(dāng)XX學(xué)歷”的說(shuō)法。其次，建議細(xì)分職業(yè)教育管理制度和政策，針對(duì)國(guó)辦、國(guó)企辦、民辦、混合所有等不同體制舉辦的職業(yè)學(xué)歷教育應(yīng)制定不同政策，并區(qū)別對(duì)待，不能只簡(jiǎn)單地劃分為國(guó)辦和民辦兩大類，要因體施策。國(guó)家應(yīng)下大力氣進(jìn)行職業(yè)教育體制改革，否則就會(huì)形成職業(yè)教育不公平、不和諧的社會(huì)現(xiàn)象。

二、我國(guó)民辦職業(yè)教育的現(xiàn)狀與建議

民辦教育是職業(yè)教育的重要組成部分，分為職業(yè)教育和非職業(yè)教育兩大類類型。從全國(guó)范圍分析，根據(jù)2018年全國(guó)教育事業(yè)最新統(tǒng)計(jì)，我國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校18.35萬(wàn)所，占全國(guó)教育比重的35.35%，其中民辦中職學(xué)校僅僅1993所，占全國(guó)中職學(xué)校的25.39%，民辦幼兒園、民辦普通小學(xué)、民辦初中、民辦普通高中、民辦普通高校分別較上年增加5407、72、185、214、3所，只有民辦中職教育呈下降發(fā)展趨勢(shì)，減少了76所。以上數(shù)據(jù)說(shuō)明，職業(yè)教育在民辦教育中不受追捧，中職教育在民辦教育中更是不受待見(jiàn)。有市場(chǎng)才有需求，社會(huì)投資流向?qū)κ袌?chǎng)做出了最聰明的選擇。

近年來(lái)民辦職業(yè)教育尤其是中職教育發(fā)展遇到問(wèn)題，在國(guó)家實(shí)施職教育免學(xué)費(fèi)政策和不斷加大國(guó)辦職業(yè)學(xué)校投入與政策支持的情況下，民辦中職教育的生存空間被擠壓，生存發(fā)展非常艱難;由于社會(huì)導(dǎo)向和固有的價(jià)值觀，家長(zhǎng)寧肯多花錢也要讓孩子上大學(xué)，因此高職院校的生存條件和環(huán)境比中職院校稍好一些;“勞心者治人、勞力者治于人”“讀書做官”等陳舊的歷史觀造成現(xiàn)代人對(duì)體力勞動(dòng)者普遍輕視和遠(yuǎn)離。

國(guó)務(wù)院副總理劉延?xùn)|指出：要改革辦學(xué)體制，支持社會(huì)力量興辦職業(yè)教育，不斷增強(qiáng)職業(yè)教育發(fā)展活力。職業(yè)教育不同于非職業(yè)教育，需要國(guó)家支持和輸血，為了激發(fā)民辦職業(yè)教育發(fā)展活力，建議：一是國(guó)家對(duì)民辦職業(yè)教育與國(guó)辦職業(yè)教育給予同等待遇的辦學(xué)支持。二是如果暫時(shí)做不到給予民辦教育與國(guó)辦教育的同等待遇和支持，國(guó)家給予部分鼓勵(lì)政策同樣可以激發(fā)民辦職業(yè)教育的大發(fā)展。如建校土地出讓政策與國(guó)辦學(xué)校同等、生均經(jīng)費(fèi)與國(guó)辦學(xué)校同等、給予一定的師資待遇等。三是企業(yè)舉辦職業(yè)院校的投入資金可視為上交國(guó)家利稅，尤其是國(guó)有企業(yè)更是如此。國(guó)資委考核國(guó)企利稅如果不把教育投資列入其中，就會(huì)極大抑制國(guó)企董事會(huì)對(duì)職業(yè)教育的投入。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予國(guó)有企業(yè)辦學(xué)房地產(chǎn)稅減免政策支持。四是鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)和社會(huì)組織認(rèn)領(lǐng)國(guó)辦職業(yè)院校，并給予激勵(lì)政策。五是徹底放開民辦職業(yè)院校收費(fèi)政策，讓市場(chǎng)調(diào)劑學(xué)費(fèi)價(jià)格。改國(guó)家中職免學(xué)費(fèi)政策為投資支持學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目和提高教師待遇，僅對(duì)特困學(xué)生免學(xué)費(fèi)。六是擴(kuò)大對(duì)民辦職業(yè)高校和應(yīng)用型本科的招生計(jì)劃，讓民辦高校在與國(guó)辦高校的生源競(jìng)爭(zhēng)中逐步拉平和超越。

三、我國(guó)國(guó)企辦職業(yè)教育的現(xiàn)狀與建議

國(guó)企辦職業(yè)教育即技工學(xué)校，是人社部門管理下的一支重要職業(yè)教育力量，幾十年來(lái)，技工教育為工業(yè)現(xiàn)代化培養(yǎng)了大批技術(shù)技能人才。然而，技工教育卻走過(guò)了一條由盛而衰的艱辛發(fā)展之路。

20世紀(jì)50年代，國(guó)家大躍進(jìn)，工業(yè)企業(yè)技工短缺，技工教育應(yīng)運(yùn)而生，國(guó)有企業(yè)辦技校如雨后春筍般發(fā)展起來(lái)。60年代，國(guó)民經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重困難，黨中央提出“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針，許多技工學(xué)校被迫停止辦學(xué)。70年代，黨中央把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，于是技工院校紛紛重新掛牌恢復(fù)辦學(xué)。整個(gè)80年代到90年代中期，國(guó)有企業(yè)生機(jī)勃勃，技工教育蒸蒸日上。90年代中期以后，全國(guó)范圍的國(guó)企改革大規(guī)模展開，國(guó)有企業(yè)開始改制破產(chǎn)重組。隨著企業(yè)轉(zhuǎn)型和調(diào)整改革的推進(jìn)，技工學(xué)校的命運(yùn)也隨之而起伏波動(dòng)。股份制改制企業(yè)和重組企業(yè)把技工學(xué)校拒之門外，棄教而去。企業(yè)改制重組后，技工學(xué)校全部被留在了國(guó)有老企業(yè)的殼子里，或保留維持，或關(guān)停并轉(zhuǎn)。對(duì)于保留維持的學(xué)校，國(guó)有老企業(yè)心有余而力不足，大多讓學(xué)校自己養(yǎng)自己。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)無(wú)力投入資金支持學(xué)校發(fā)展，技工學(xué)校沒(méi)有辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，近年來(lái)大多運(yùn)行艱難。支持不下去的被迫關(guān)停，能支撐下去的勉強(qiáng)度日。以青島為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，80年代，青島市32所技工學(xué)校，行業(yè)企業(yè)主辦的達(dá)28所，政府辦學(xué)4所。行業(yè)企業(yè)辦學(xué)占技校總數(shù)的87%。時(shí)至今日，技工院校僅存11所，其中行業(yè)企業(yè)辦技校僅存7所，政府辦學(xué)仍有4所，行業(yè)企業(yè)辦技工院校停辦21所。在技術(shù)工人最短缺的今天，曾經(jīng)興盛一時(shí)、占據(jù)技工教育大半個(gè)江山的企辦技校卻呈現(xiàn)逐漸衰落的趨勢(shì)，充分反映了當(dāng)前技工學(xué)校發(fā)展面臨的艱難困境，國(guó)企辦技工教育任重道遠(yuǎn)。

體制問(wèn)題是造成當(dāng)前企辦技校生存和發(fā)展困難的根本原因，也是他們生存和發(fā)展最大的問(wèn)題。由于職業(yè)院校歸教育部門管理，技工院校歸人社部管理，雙軌制運(yùn)行導(dǎo)致技工院校和教育部門主辦的職業(yè)學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)不和諧，存在招生互掐、職業(yè)資格認(rèn)證不對(duì)等、國(guó)家級(jí)職業(yè)課程不統(tǒng)一、世界技能大賽相互限制和排斥、學(xué)歷教育不認(rèn)可、職業(yè)教育管理和資源重復(fù)浪費(fèi)等問(wèn)題。

企業(yè)辦職業(yè)教育缺乏教育立法保障。辦學(xué)過(guò)程中，學(xué)校容易遭遇舉辦者侵權(quán)，而無(wú)法維護(hù)自身權(quán)益。例如沒(méi)有經(jīng)費(fèi)投入或經(jīng)費(fèi)投入不足問(wèn)題、沒(méi)有規(guī)范的校園或辦學(xué)場(chǎng)地、舉辦者要求學(xué)校繳納租賃費(fèi)或管理費(fèi)等。建議：國(guó)家從立法層面明確舉辦者應(yīng)當(dāng)履行的法律責(zé)任和義務(wù)，確保舉辦者職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入、校園場(chǎng)地達(dá)到國(guó)家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，做不到的，要追究舉辦者相應(yīng)的法律責(zé)任，責(zé)令整改，無(wú)力整改的，責(zé)令整合、改制、移交、撤并。

國(guó)企辦的職業(yè)院校與國(guó)辦的職業(yè)院校都是國(guó)家職業(yè)教育的重要組成部分，均是國(guó)辦性質(zhì)，應(yīng)該享受同等的辦學(xué)待遇。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，技工院校在校園基礎(chǔ)建設(shè)、教師工資標(biāo)準(zhǔn)和社保標(biāo)準(zhǔn)、招生政策、學(xué)生學(xué)歷待遇、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)保障等方面卻與職業(yè)學(xué)校有很大差距，反映出國(guó)家在職業(yè)教育資源分配方面存在不平衡的問(wèn)題。隨著國(guó)有企業(yè)改革的深入推進(jìn)，近年來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)辦學(xué)采取了剝離企業(yè)移交地方的政策，從國(guó)家直屬的央企到各省屬的國(guó)企，很多技工院校紛紛脫離原主辦企業(yè)，另尋發(fā)展出路，然而此項(xiàng)工作尚未進(jìn)行完畢卻又中途叫停，反映出國(guó)家在如何對(duì)待國(guó)企辦技工院校政策上的猶豫不決。步入新時(shí)代，2019年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，職業(yè)教育迎來(lái)改革發(fā)展的春天，為此建議：國(guó)家將國(guó)企辦的技工教育納入國(guó)民教育序列，認(rèn)可學(xué)歷并享受與政府所辦院校的同等經(jīng)費(fèi)保障，技工教育在新時(shí)代重新煥發(fā)生機(jī)和活力，為打造中國(guó)特色職業(yè)教育體系做出新的貢獻(xiàn)。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出：辦好新時(shí)代職業(yè)教育，切實(shí)把職業(yè)教育擺在更加突出的位置，加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系。加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，是優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)的重要舉措，是基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。進(jìn)入新時(shí)代，職業(yè)教育大有可為，也應(yīng)當(dāng)大有作為。為此，我們要緊緊圍繞破解制約職業(yè)教育改革發(fā)展的深層次體制機(jī)制障礙和突出矛盾，積極推動(dòng)職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展，在職業(yè)教育考試招生、人才培養(yǎng)、“雙師型”隊(duì)伍、產(chǎn)教融合、辦學(xué)制度、保障機(jī)制、管理體制、服務(wù)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系等積極嘗試改革創(chuàng)新，創(chuàng)新培養(yǎng)模式，深化產(chǎn)教融合、校企合作，進(jìn)一步突出職業(yè)教育戰(zhàn)略地位，構(gòu)建以就業(yè)為導(dǎo)向、體現(xiàn)終身教育理念、面向人人的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，促進(jìn)職業(yè)教育與其他類型教育有機(jī)銜接，暢通人才多元化成長(zhǎng)渠道，培養(yǎng)更多適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要的技術(shù)技能人才。

（作者單位：青島海洋技師學(xué)院）