我國環保稅征收效果及問題研究①
——基于發達國家環保稅征收的實踐經驗

樊楚瑤，陸 彥，薛依然

一、引言

在過去的百年里三次工業革命既推動了人類發展的進程也給人類帶來了沉痛的歷史教訓。例如馬斯河谷煙霧事件，倫敦的煙霧事件等都說明很多發達國家在發展早期也采取了“先發展，后治理”的道路，并且歷史證明這樣以犧牲環境謀求發展的方式是不可取的，這樣的老路我國不能再走，我國的環境治理迫在眉睫。

習近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”。環境保護不僅改善了我們的居住環境，更為我們的持續發展提供了主要保障，友好的生態環境始終是一個企業乃至一個國家核心競爭力的體現。2018年1月1日，我國正式實施環保稅政策，這一政策的實施對促進工業企業轉型升級，提高工業企業排污標準，強化排污者責任等方面具有重要意義。

二、環保稅制度的理論依據及我國環保稅的演進

(一)理論依據

1.環境保護稅可追溯到20世紀20年代福利經濟學家庇古提出的負外部性理論，庇古模型中通過將企業生產產生的污染負外部性以稅收的形式內部化，而使得企業生產的私人成本與社會成本不斷接近，從而達到最優的社會產出水平。

2.20世紀后半葉，隨著全球工業化的高速發展帶來全球性的環境惡化問題，OECD(經濟合作與發展組織)國家在1972年提出了“污染者付費原則”，并由此衍生出了綠色稅制。

3.20世紀90年代，發達國家有關環保稅的“雙重紅利”效應的理論不斷完善。環保稅的第一重紅利即為“收入返回作用”，即政府用環保稅收所得來降低所得稅等其他稅收負擔；第二重紅利即為“稅收相互作用”，即征稅使得企業負擔加重，因此勞動工人的工資降低，故勞動供給減少，產生負面效應。但這兩種效應孰輕孰重，根據實證研究的模型假設不同則結果也不相同。

(二)我國環保稅制度的演進

我國環保稅由概念的提出到現在的正式實施主要經過以下幾個階段。

1.2007年6月，國務院頒布《節能減排綜合性工作方案》，由此環保稅的征收被提上日程；2009年的政府工作報告中強調了環保工作與經濟工作相輔相成、同等重要。

2.2015年出臺《環境保護法》，提出了由污染排放者承擔所造成的環境污染外部性；2016年《全國生態保護“十三五”規劃綱要》綱領性地提出了我國的工業經濟發展要與環境保護相協調。

3.2017年出臺的《環境保護法律風險提示》清單，更明確地指出了環境污染費用的承擔主體。

4.2018年1月，我國正式實施以“稅費平移”為標準的環保稅制度，正式將排污費轉化為環境保護稅。

數據顯示，以前的“排污費”制度雖然在我國實行了四十多年，但對我國環境的改善作用微乎其微，甚至在某些領域污染狀況更為嚴重，這足以暴露排污費制度的弊端，環保稅的制定、實施成為必然。

三、發達國家征收環保稅的經驗

(一)美國的生態稅收制度

1.美國征收生態稅的背景

美國作為世界經濟大國，在工業經濟發展的早期，也是“先污染，再治理”為指導思想的。1943年洛杉磯發生的光化學煙霧事件以及1948年發生的Donora煙霧事件都是美國沉重的歷史教訓，也是對當今世界各國的警醒。在此之后，美國經濟學家、財政學家便開始著手研究環保稅問題，最終演變為“生態稅”。

2.美國生態稅的主要內容

美國生態稅的征收對象主要是100多種有害的化學物質，一方面根據企業排放的有害化學物質造成的污染程度收稅，另一方面是根據企業的收入征稅。

美國生態稅主要采用從量稅，且根據污染程度不同實行梯度稅率，對不同規模的企業在征生態稅方面也有一定差異，以靈活適應不同發展程度、發展階段的企業。

3.美國生態稅征收的效果

在美國生態稅的征收已有40多年，各項實證研究都表明生態稅對于美國的生態環境改善有著巨大的作用。根據美國環保部門公布的數據顯示，從1945年到2006年，美國的六種主要大氣污染物排放量都有了顯著的降低，且尤為明顯的是20世紀70年代出臺了《清潔空氣法》后，各種污染物的排放量更加迅速地下降。

(二)德國的水污染稅收制度

1.德國征收水污染稅的背景

首先，德國作為歐洲最大的經濟體，是歐洲工業中心。它吸取了其他國家“先發展后治理”道路的歷史教訓，在經濟發展的同時關注生態環境的保護以及資源的可持續利用。

其次，德國獨特的地理特征也決定了其征收水污染環境稅的必要性。德國擁有十分豐富的地表水與地下水資源，且屬于溫帶海洋性氣候，但其工業發展對水質有著重大的影響，保護水質對整體生態環境的保護起著關鍵的作用。因此，德國是歐洲第一個對水污染進行征稅的國家，也是至今為止全世界水污染稅收制度最為完善的國家。

2.德國水污染稅收的主要內容

德國的水污染稅收根據“污染者付費原則”，無論污染主體是企業、個人還是政府，都要依法繳納稅金。但是若排污量低于最低標準時，有相應的優惠減免政策以提高社會各主體減少排污量的積極性。

德國的水質管理屬于州政府的管轄范圍，但州政府收取的水污染稅費必須全額專款專用，用于保護水污染、開發新設備新能源等，進一步促進水質的改善與維護。

3.德國水污染稅收征收的效果

根據德國官方統計數據顯示，在1998年以前德國污水排放量年增長幅度高達26.58%。但在1998年德國修訂了《廢水納稅法》，更加嚴格地規制了污水的排放，自此德國的水體污染情況逐年得到改善。

四、我國環保稅的減免政策

為了保護弱勢產業、特殊產業的發展，我國環保稅也做出暫時免征減征的相關規定。這是由我國當前國情決定的，也是我國環保稅的一大特色。

1.對于不直接向環境排污的主體，包括向法定的垃圾集中處理地、廢水廢固集中處理地排污的行為，不收取環保稅。我國環保稅對某些模糊的概念做出清晰的解釋，在環保稅中明確了若依法向指定地區排放生活垃圾、污水、固體廢物的主體，無須繳納環保稅。因為這樣的排污不算是向環境直接排放污染物，而是符合國家相關規定的處理方法，因此應當予以免征。

2.農業生產(非規模化養殖)、流動污染源排放的應稅污染物，暫予免征環保稅。非規模化的農業生產，尤其是一些種植業及家禽養殖等無可避免會產生少量的污染物，但這些污染物不僅量小且基本能被自然自主消耗循環，不會造成嚴重的環境污染。此外有些制造業、交通運輸業工作特征即流動性明顯，污染檢測難度太大，稅收成本高，因此暫時予以免征。

3.對于綜合利用固體污染物或排放水污染、大氣污染低于標準水平的，給予相應的減征政策。環保稅對于能夠進行循環利用的企業有一定的減免政策，鼓勵企業探索廢物利用的方法；對于排污量低于最低標準的企業，環保稅更是給予鼓勵政策，這樣靈活地進行征稅有利于激發企業節能減排的積極性，從根本上減少環境污染。

五、征收環保稅的效果及存在的問題

(一)征收環保稅的效果

1.增加企業的排污成本，促使企業轉型升級

國家稅務局數據顯示，2018年第二季度環保稅納稅人申報入庫52.2億元，較第一季度增長7.6億元，環比增長17%。2018年上半年，環保稅納稅人申報入庫96.8億元，與去年同期同口徑排污費相比，增收17.5億元，增長22.1%。另一方面，環保稅的激勵機制也更加明顯，環保稅中多加一檔，即若排放量低于國家標準的30%，則按標準的75%征收環保稅。

在更重的稅收負擔以及更強的激勵機制下，我國環保稅收入數據就能體現出其在規制外部效應內部化方面已經初見成效。環保稅的開征使得企業的生產成本發生變化，率先進行轉型升級的企業能夠取得產品價格、生產規模等方面的優勢，這對于高污染高能耗企業有著巨大的沖擊，能夠倒逼更多的企業改進工藝流程，實現轉型升級。

2.改善企業工作環境，降低勞動成本

環保稅的征收能夠在全國范圍內、各個領域改善企業的生產環境，例如對于農業企業，土壤、氣候條件的改善必然能夠促進農業增產，在一定程度上節約農藥、化肥以及人力資本的投入；對于工業企業，環境的改善能夠降低工人作業的難度，使某些工業生產環節不再是嚴重危害身心健康的高危崗位，以此可降低特殊工人的工資，使得工業企業的成本降低，且同時提高工作效率。因此，環保稅的征收能夠提高各種生產要素的效率，節約生產要素的投入成本，取得更大的經濟效益。

3.環保稅收專款專用，促進環保產業的良性發展

我國環保稅的征收嚴格要求專款專用，這也是沿襲了發達國家的有效舉措。將征收上來的環保稅用于環保事業的發展，能夠促進我國環保產業的發展，更快更高效地改善我國的環境狀況。此外，環保稅的征收使得更多的企業主動購買污染處理及檢測設備，政府監管部門也需要采購相關環保監督檢測機器設備，這給環保產業帶來巨大的市場前景，有利于我國環保產業的發展，進一步提高我國環保產業的國際競爭力。

4.提高市場進入壁壘，相關產業的行業集中度顯著提升

眾所周知，對于某些特定行業，其行業集中度對于規模效益的形成以及國際競爭力的提高有著重要的作用，在我國最為典型的即為鋼鐵行業。

我國鋼鐵行業體量位居世界前列，但是鋼鐵行業的CR4、CR10均明顯低于發達國家水平。這主要因為我國中小鋼鐵企業過多，行業進入壁壘低，導致了我國鋼鐵行業集中度低、生產效率低、競爭力弱。因此，環保稅的征收能夠使得高污染的鋼鐵企業必須為自己的污染行為做出補償，這樣會提高鋼鐵企業的生產成本，淘汰了一批不達標的中小鋼鐵企業，促進鋼鐵企業的兼并收購，有利于我國鋼鐵行業能夠逐步取得規模優勢，進一步提高生產效率。

(二)環保稅征收中暴露出的問題

我國環保稅實施一年多，在節能減排方面取得顯著效果的同時也暴露出政策自身的不足。

1.稅率水平遠低于最優稅率

目前我國環保稅率低水平的13個省份當前在廢氣方面的稅率只達到最優稅率10年均值的7%～9%；中間水平的12個省份，尤其是水污染方面基本都低于最優稅率的30%；略微接近最優稅率水平的6個省份在廢水方面仍遠低于最優稅率，尤其是北京的廢氣稅率標準僅為最優稅率的24%，上海也僅為7%。由此可見，當前我國環保稅稅率水平整體仍然偏低，對企業排污情況的規制效果有限，環境治理作用不顯著。

此外，由于我國地區間稅率差距過大，很多高稅率水平地區的企業極有可能會向低稅率水平地區轉移，這不僅不能根治我國的環境污染問題，還會造成低稅率地區環境污染急劇惡化，使得環保稅的征收效果與其初衷完全背離。

2.環保稅收范圍較小，環境污染治理不全面

環保稅在初行階段，在我國的環境保護效果以及可能產生的其他負面效果還不明朗，故征收范圍較小，征收的稅率也較低。例如對于大氣污染的重要組成部分汽車尾氣排放并未被列入環保稅征收范圍。這導致環保稅的征收不全面，無法形成完備的環保稅征收體系，還有許多重要污染源未受到約束。這很可能引起企業的投機行為，例如僅僅改變生產材料從而減少應稅污染物的排放但同時增加其他不在應征體系內污染物排放，大大減弱環保稅的治污效果。

3.缺少懲罰性加征條款，稅收的強制性難以體現

我國當前的環保稅制度雖有許多減免政策，但對嚴重超標污染企業缺少懲罰性措施，缺少硬性束縛與懲戒。僅有鼓勵措施是不夠的，沒有懲罰措施等于變相地鼓勵企業超額排放污染物。環保稅對企業的污染排放施加壓力過小，不能引起所有企業的高度重視，不能快速促進企業的轉型升級。只有加入懲罰條款才能顯示出環保稅的零容忍，使得環保稅的征收效果更加迅速且顯著地顯現出來。

六、相關建議

(一)政府適當進行價格管制，防止稅負轉移

工業企業面對環保稅壓力，很有可能通過提高價格而將稅收負擔轉移給消費者，使得環保稅的效果大打折扣，產生負面的社會影響。一方面很有可能引起市場價格普遍浮高，降低居民的生活水平，阻礙經濟正常發展；另一方面，環保稅的目的在于將企業生產造成的外部性即環境污染內部化，以此減少企業的污染排放量，但稅負轉移使得企業并未真正承擔環保稅稅收，而最終是由消費者來為企業的外部性承擔后果，這對企業節能減排以及我國環境改善起不到明顯作用。因此，政府應當根據環保稅的稅率標準，對于不同行業不同地區制定合理的限制價格，既要發揮市場機制的主體地位，又能避免企業的稅負轉移，進而從根本上保證環保稅能夠對企業的污染行為產生約束力。

(二)適度減少企業除環保稅以外的其他稅負，為企業減壓

2019年兩會召開期間，李克強總理在政府報告中稱要實現更大規模的企業減稅，強調我國第一大稅種增值稅的下調，這對于工業企業甚至消費者都是有益的。但由于我國目前嚴重的環境污染狀況，以及在將來環境保護的持續重要作用，環保稅是不能減免的。環保稅的征收雖然是加重了企業的負擔，但實際上是合理地規制其外部成本內部化，是促使工業企業產出達到最優產量的最好方式，也更加能夠體現社會公平。

(三)設立專項基金，專款專用

可以借鑒德國水污染稅收的經驗，環保稅在德國歸州政府所有且設立專項基金，專門用于環保事業，這在一定程度上對德國水質治理起著推動作用。我國可以考慮將環保稅部分稅金用于設立專項基金，支持環保產業的發展以及環保事業的其他開支，能夠提高環保稅的運行效率，加快“環保稅促環保”效果的顯現。

(四)加大企業內部的監管力度，建立綠色環保的企業文化

在當今社會，企業的軟實力才是企業的核心競爭力，能夠將綠色環保觀念融入企業文化中，深入員工心中，對于一個企業長遠的發展有著重要的意義。因此，一方面要加強對員工的專題培訓，還要實施環保績效管理方法，形成激勵與懲罰并重的機制，使得企業的每個員工都能樹立環保意識并落實到實際工作中。隨著每個員工環保意識的加強，以及企業環保技術的不斷完善形成順應時代潮流的綠色企業文化，這會成為體現企業核心競爭力的重要方面，對于企業的長遠發展有著重大的意義。

(五)適時調整環保稅的減免政策

在充分調查、全面分析的基礎上，適時調整我國環保稅的減免政策。當前享受減免環保稅政策的企業多為農業企業和中小企業，但這些企業都有環保設備比較少、環保水平低、容易產生面源污染的特點，因此政府需要根據實際發展情況，適時適度對這些企業恢復環保稅的征收，才能取得更好的環保效果。