公平競爭審查視角下產業政策與競爭政策的協調機制研究

石 達

一、產業政策與競爭政策協調的必要性

(一)產業政策與競爭政策的基本內涵及作用

1.產業政策的內涵與作用

通常意義上的產業政策是政府為實現特定的經濟和社會目標而對特定的產業形成與發展進行干預的各項政策的總和。由于不同產業的發展前景及其在國民經濟結構中的重要性不同，國家對諸如基礎產業、戰略產業、衰退產業等不同產業所實施的政策并不完全一致，而從我國目前已實施的各項產業政策來看，我國的產業政策主要集中在對特定產業的扶持與培育，以促進產業結構的轉型升級。

有效的產業政策在糾正市場失靈、幫助發展中國家實現超越、提升國際競爭力等方面具有重要作用。改革開放前優先發展重工業的產業政策使得我國的重工業迅速發展起來，為日后的經濟增長奠定了堅實的物質基礎。改革開放之后我國在不同的歷史時期根據不同的經濟發展情況先后制定了扶持輕工業、農業、第三產業、高新技術產業等多項產業政策，確保了相關產業的穩定與發展。但不同于以美國“司法裁判”為中心的產業政策模式和日本以“政企合作、行政指導”為中心的產業政策模式，我國的產業政策過分倚重政府干預，以財政補貼、稅收優惠、信貸支持、進入限制等手段為表現形式，沒有充分發揮市場自身的機制。

2.競爭政策的內涵與作用

廣泛意義上的競爭政策可以包括與市場競爭有密切聯系或者足以影響市場競爭條件或者競爭環境的所有政策，而競爭法上所說的競爭政策是一種法律化的經濟政策，通常是指國家為保護和促進市場競爭而采取的行動措施、制定的法規條例等行為的總和。狹義上的競爭政策幾乎可以等同于競爭法，尤其是反壟斷法。因此，國家實施競爭政策的主要目的便是保護和促進正當的市場競爭，以形成公平的競爭秩序。

計劃經濟時代由于沒有市場經濟的存在自然也不會有競爭政策的提法，隨著市場經濟體制改革的確立，市場競爭的重要性逐漸被廣泛認識到，有關制定競爭政策的呼聲日益高漲，最終隨著《反不正當競爭法》和《反壟斷法》的頒布才正式確立?！斗磯艛喾ā泛汀斗床徽敻偁幏ā返闹贫ê蛯嵤瑸榇龠M公平合理和市場競爭秩序的建立發揮了無可替代的作用。以《反壟斷法》為例，截至2017年8月，工商和市場監管部門共立案查處涉嫌壟斷案件82件，其中涉嫌壟斷協議案件40件，涉嫌濫用市場支配地位案件42件。但是我國在行政壟斷的規制上卻一直捉襟見肘，尤其在行政立法盛行的當下，政府通過頻繁的“立法”活動，并在“依法行政”的名義下，限制競爭行為就可因其形式的“合法性”而具有了正當性。

(二)競爭政策與產業政策的差異性

雖然競爭政策與產業政策均是市場經濟基礎之上的國家規制性政策，但并不意味著兩者之間不存在沖突與矛盾，競爭政策與產業政策在調整范圍、調整手段、價值取向、實施機制等方面均存在較大差異。

1.兩者在調整范圍上存在較大差異

競爭政策的調整范圍只限于糾正市場機制固有的外在缺陷，調整范圍具有微觀性與單一性。產業政策調整對象包括產業結構、產業組織、產業技術、區域經濟等內容，以政府的力量從外部引導產業結構的優化，對市場機制的局限性和固有內在缺陷進行補充。

2.兩者在調整手段上存在較大差異

競爭政策往往采用單一法律規制方法，對壟斷、不正當競爭等損害市場公平競爭秩序的行為進行限制與約束，調整手段具有強制性。產業政策的實施是行使國家調控權的表現，是政府對國民經濟的各行業部門有選擇性地加以引導和扶持，具有多樣性和綜合性。

3.兩者的價值導向存在較大差異

競爭政策的價值導向通過鼓勵市場主體之間的積極競爭來維護一種公平競爭秩序，其保護的內容是競爭秩序而非少數競爭者。雖然競爭政策會通過拆分大企業、限制部分企業合并以此確保市場上存在足夠的競爭者，但其最終目的并非為維護這些競爭者的個別利益，這些手段的最終目的還是為了建立和維護競爭秩序，更加注重維護消費者利益。產業政策的價值導向通過政策傾斜對弱勢行業進行扶持，以支持生產者的發展為重點，很少直接顧及消費者利益。

4.兩者的實施機制存在較大差異

競爭政策以競爭法律法規為具體表現，雖然執法寬嚴存在一定的裁量空間，但是相對具有穩定性。產業政策則更加體現了經濟政策的靈活性，堅持調整和變動，對主導產業的支持、對弱小產業的扶持、對衰退產業的調整呈現出階段性變化的特點。

(三)競爭政策與產業政策沖突的后果

我國競爭法自頒布施行以來，只有《反不正當競爭法》于2017年和2019年修訂過兩次，《反壟斷法》頒布十余年來從未修訂過。而產業政策卻不斷推陳出新，在產業政策不斷加強的過程中，其與競爭政策之間沖突的后果也逐漸被人們認識到。

1.強勢的產業政策弱化市場競爭，導致企業喪失創造性和抗風險性

產業政策所扶持的行業或者企業相對于那些產業政策所沒有覆蓋的行業和企業而言，市場的資源配置功能被行政力量削弱。尤其是過度的補貼造成企業不需要認真分析和迎合市場需求，轉而研究政府政策需要，使得其創新能力削弱。一旦政府政策發生變化或者市場需要產生重大變化將會給企業帶來嚴重的損害。我國光伏產業便是很好的例子。為推動我國光伏產業發展，中央和地方層面出臺大量的補貼優惠政策。在這些產業政策的刺激下，光伏產業自2004年開始迅猛發展，產能增長持續多年超過100%。但是由于短期內集聚了大量資源，產能過剩所蘊含的危機一直存在，隨著國內和國際市場的逐步飽和，嚴重的產能危機導致光伏產業價格一落千丈，2011年以來，眾多光伏企業倒閉，曾經依靠補貼發展壯大起來的光伏企業風光不再，不得不引人深思。

2.行政壟斷“借殼上市”，加深了產業政策與反壟斷法之間的裂痕

產業政策與競爭政策的沖突本質上體現了政府與市場之間的矛盾，競爭秩序是市場經濟自發形成的，產業政策依賴于政府行政力量干預市場機制，這就使行政壟斷有了一定的可乘之機。行政機關及授權行使行政權力的組織濫用行政權力排除限制競爭的行為受到我國反壟斷法的規制，但地方政府若假借扶持特定產業為名給予部分產業甚至企業大量優惠措施，則會造成實質上的行政壟斷。在我國現行的政權體系之下行政壟斷的查處本身便具有很大的障礙，若再讓行政壟斷披上實施產業政策的外衣，則會進一步加深反壟斷執法機構的執法難度，進而導致產業政策與競爭政策之間的矛盾與鴻溝日益加深。

3.容易引發競爭執法機構與產業政策制定機構之間的沖突

在國家市場監督管理總局成立以前，我國的競爭執法主要依靠發改委、商務部和原工商管理總局，而大部分產業政策往往由各行業主管部門負責制定和實施，若競爭政策與產業政策發生沖突，便很可能導致競爭執法機構與產業政策制定部門之間的沖突。政府部門之間的沖突將使得市場主體無所適從，引發市場混亂。2011年11月，國家發改委曾就寬帶接入問題對中國電信、中國聯通展開反壟斷調查，但工業和信息化部下屬的《人民郵電報》和《通信產業報》卻發文認為電信和聯通的行為并無違法。雖然工信部本身未表明其態度，但由于這兩家媒體的官方色彩過于濃厚，很難說工信部對其下屬報社的這兩篇文章持否定態度。反壟斷執法機構與產業政策制定機構立場不同，對相關企業的行為是否違法各執一詞，競爭執法機構認為該行為排除限制了市場競爭，而政策制定機關則認為是整合市場資源、促進行業發展的有利之舉，這種矛盾和沖突來源于競爭政策與產業政策之間事先溝通的缺失，是兩者矛盾外化的直接表現。

二、以公平競爭審查制度進行協調的可能性

雖然競爭政策與產業政策存在沖突，但兩者之間依然存在著高度契合性，有著深刻的理論和實踐上的協調基礎。就理論上而言，產業政策與競爭政策最終目標的一致性使得兩者之間的互動與協調具有堅實的基礎，而服務于社會整體利益便是兩者都要追求的共同價值，是兩者之間最大的目標契合點。實踐中市場機制的缺陷和產業規制的不足也要求對兩者進行一定的協調。事實上，世界各國均已普遍到產業政策與競爭政策之間的矛盾與沖突，并對其加以一定的制定安排進行協調。在對兩者進行協調的關鍵和基礎在于產業政策與競爭政策誰主誰次，若兩者發生沖突應以何者為先，不解決這個問題，難以在產業政策與競爭政策發生本質沖突時進行抉擇。

(一)《反壟斷法》對競爭政策的妥協不足以協調兩者之間的沖突

我國《反壟斷法》對競爭政策和產業政策的協調主要體現為適用除外制度。適用除外制度一直以來都是我國協調產業政策與競爭政策的方式，但這是一種事先的、靜態的協調手段。適用除外制度的創設，既可以克服過分壟斷對市場造成的危害，又可以防止過度競爭或者盲目競爭對規模經濟效益和社會公共利益造成不當損害，利用競爭的活力抵制壟斷的停滯性、利用壟斷的組織性克服競爭的無序性，從而實現合理而有效的競爭秩序。就其立法初衷而言，無疑是對產業政策對市場競爭所造成的影響進行了預見性的判斷。值得一提的是，《反壟斷法》對經營者的豁免規定了諸如行為對市場競爭的影響、對消費者福祉的影響等內容，其實已經暗含了產業政策與競爭政策之間協調的優先順位，即產業政策不能過分限制市場競爭。

但遺憾的是，我國的適用除外制度并沒有起到良好的協調作用。2008年我國《反壟斷法》問世不久，便發生了世界金融危機，應世界金融危機的需求，我國曾對鋼鐵、汽車、船舶等重點產業實行振興規劃，這些措施使得反壟斷法的有效實施遇到了挑戰。在危機應對和結構調整所涉及的信貸、財政、稅收政策支持關系到企業的公平地位和平等對待問題，鼓勵行業內的產業重組或者限制新企業進入市場或者新項目開工，這無疑與競爭政策有所沖突。

即使在已經擺脫金融危機影響的經濟復蘇時代，即便強勢的產業政策已不具備正當化依據的經濟發展時期，以往所累積的產業政策依然存在著強大的慣性。尤其是在地方政府層面，為了當地經濟的發展，政府很容易或明或暗地幫助或者放任企業的壟斷行為，如浙江省保險行業協會價格壟斷協議案、造紙行業協會價格壟斷協議案等案中，都存在政府或者行業協會進行協調的影子。適用除外制度所關注的維護整體經濟利益和社會公共利益的作用反而讓位于地方經濟利益，其立足的對市場競爭秩序的尊重卻屈服于政府管制之力。適用除外制度被行政力量所濫用，架空了反壟斷法對各種壟斷行為的規制，儼然成了使產業政策凌駕于反壟斷法之上的幫兇。

適用除外制度本身并沒有錯，但其立足的《反壟斷法》本質上屬于事后規制之法，除了可對經營者集中進行事先審查之外，難以及時有效制止各類嚴重限制競爭的產業政策，只能對相關產業政策出現損害后果時進行糾正，無法及時有效彌合產業政策與競爭政策之間的沖突。

(二)產業政策與競爭政策應有之關系決定了產業政策應注重其對市場競爭的影響

作為調控經濟的兩種不同手段，競爭政策與產業政策在一定程度上是此消彼長的。各國對兩者的態度經常隨著宏觀經濟形勢的變化而呈現出周期性的變化。在經濟穩定時期，堅持自由競爭市場經濟理念的國家通常都把競爭政策放在更為優先的位置，以更好地發揮市場優化資源配置的作用。但隨著人們對兩者政策效果認識的加深，競爭政策在經濟危機應對中的作用越來越受到重視。

但從2008年應對金融危機開始，我國產業政策大幅擴張，競爭政策卻受到了忽略。這種政策選擇和我國轉型期的制度背景是分不開的。我國計劃經濟體制的影響依然存在，社會對政府的依賴心理還很強，國家全能主義的觀念始終存在。我國政府在經濟調控方面有著天然的優勢，在危機應對中迅速而果斷地采取各種產業政策措施。相比之下，維護競爭機制的競爭政策卻被拋之腦后，因為危機時期嚴厲的競爭政策執法會扼殺原本就不夠充分的經濟活力。但市場的競爭性是經濟發展的基石，競爭性市場從來都沒有替代品。市場競爭性的減弱不僅在短期內會導致物價攀升、產量減少，而且還會阻礙創新，進而損害經濟的長期增長。而政府畢竟不是萬能的，政府失靈依然存在。在運用政府力量干預經濟，實施產業政策時必須保持謹慎，在關注產業政策短期作用的同時，還必須考慮它對整個經濟體制的長期影響，才能真正實現應對危機促進經濟發展的目的。而我國之前大量犧牲競爭政策的做法，不僅削弱了競爭法的權威，不當地扭曲了市場競爭秩序，還對原本就脆弱的自由公平競爭理念造成了巨大的沖擊。

不管是歐盟、美國還是日本，都經歷由產業政策優先向競爭政策優先的轉變，從政府和市場關系的本質來看，產業政策雖然在特殊的經濟發展時期具有立竿見影的效果，但其始終依靠政府的行政力量而非市場自發的力量，天然地具有眾多人為風險。因此就產業政策和競爭政策的本質而言，競爭政策更加符合市場經濟的發展規律，而產業政策則更多的是為了修正市場失靈。產業結構的合理化最終還是要依靠市場機制的調節，這是產業政策無法離開的基礎。

(三)公平競爭審查制度能確保產業政策符合競爭政策之精神

既然對產業政策和競爭政策的協調已日益重要，競爭政策的基礎性應加以確立，而反壟斷法本身卻不足以對兩者進行協調，那么一種體現競爭政策精神的對產業政策進行事先審查的制度就顯得尤為重要。公平競爭審查制度便可擔此重任，將競爭政策的精神內化成產業政策的審核標準，從而使得產業政策符合競爭政策的精神。

公平競爭審查制度對產業政策和競爭政策之所以能夠進行協調，關鍵在于公平競爭審查制度具有深厚的理論支撐和制度保障。公平競爭審查制度是指政府制定相關政策目標之時，要將其對市場競爭的影響作為重要的評估考量因素，確保政府行為符合公平競爭的要求，在確保市場公平競爭秩序的前提之下，實現政策目標的各項制度安排。國務院于2016年6月發布了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，隨后各部委均出臺了相應的規范性文件對產業政策進行公平競爭審查。具體而言，公平競爭市場制度對產業政策與競爭政策協調的基礎體現在以下三個方面:

1.公平競爭審查的目標符合我國產業政策和競爭政策的目標

產業政策的制定過程中需將其對市場競爭的影響列為重要考量因素已成為我國產業政策改革的重要方向。在公平競爭審查制度之下制定的產業政策，就是要在充分尊重市場機制的基礎之上，針對不同行業的特點，合理設計產業政策，確保企業間具有較高的競爭自由和競爭環境，防止企業濫用產業政策的扶持，以行政力量的外衣規避正常的市場競爭，謀求不正當的利潤，防止產業政策功能異化成為企業躲避市場競爭的手段。對產業政策進行公平審查，是建立競爭政策與產業政策之間有限溝通的重要協調機制，政府部門在制定有關產業政策的過程中，盡量排除限制競爭的可能性。通過公平競爭審查，可以確保產業政策在制定和實施的過程中，盡可能實現競爭政策的基礎性地位，加快推動產業政策從選擇性向普惠性的轉變，讓競爭政策與產業政策形成合力。公平競爭審查的目標與產業政策、競爭政策協調的目標具有高度的一致性，因此公平競爭審查制度成為我國產業政策改革的重點工作之一。

2.公平競爭審查可以保證產業政策尊重市場競爭機制

公平合理的競爭秩序是市場發展不竭的動力，但政府部門在制定產業政策時更加傾向于關注產業自身的可持續發展、產業的國際競爭力、產業安全或者其他重大利益等特定產業政策目標而忽略該政策可能帶來的諸如對市場競爭等方面的負面影響。政府在擬定政策初始往往不夠重視維護競爭空間，在追求注冊目標時，卻會不惜以損害市場競爭為代價，最終導致市場發展受到限制，這對國家社會經濟而言是相當可惜的。公平競爭審查將產業政策對市場競爭的影響納入進來，要求政府部門在制定產業政策時慎重考慮其對市場競爭的影響，當不得不對市場競爭產生影響時，也需選擇盡可能對市場競爭限制最小的方案。從是否不合理、不必要、不適當地排除或者限制了市場競爭這一角度構思、評估產業政策，是公平競爭審查制度的重要工作內容，有利于確保競爭政策作用的正常發揮。

3.公平競爭審查可以防止產業政策異化

產業政策的推出是政府為克服“市場失靈”的重要手段，是促進國民經濟結構轉型升級、保障市場經濟體制健康、穩定、可持續發展的重要措施。因此產業政策從本質上而言依然是服務于市場經濟，矯正市場經濟的部分缺陷，在任何時候均不應取代市場機制的作用。產業政策從屬于市場經濟，產業政策作用的發揮也離不開市場的消化、吸收與轉化，那么產業政策也不應當違背市場經濟的基本價值規律和運行模式。自由而公平的競爭機制是市場經濟得以運行的基礎，產業政策的制定與實施也應當尊重市場競爭。但在現實中，產業政策卻成為部分企業或者產業借以規避正常市場競爭的手段，以取得政府補貼作為其盈利的手段，而忽視對消費者需求、市場環境等基本情況的研究，一旦經濟環境惡化或者政府產業政策發生變動，相關產業和企業將難以抵御相應風險，最終只能被市場機制所淘汰。公平競爭審查制度通過事先評估其對市場競爭的影響，可防止產業政策對市場競爭造成的不當損害，避免產業政策淪為相關產業或企業規制正當市場競爭的工具。

三、公平競爭審查機制協調的目標:競爭友好型產業政策

產業政策具有階段性、目的性的特點，在不同國家不同的經濟發展階段所采取的產業政策也必然存在差異，而競爭政策則相對穩定。因此就兩者進行協調的成本而言，讓產業政策更加符合競爭政策的目標與原則更具可行性。兩者協調的目標便是一種競爭友好型產業政策，即在尊重和完善市場競爭機制的前提下，以市場機制而非過多政府判斷的手段，以保證盡可能減少政府行為對競爭機制負面影響的產業政策。歐盟在2007年簽署的《里斯本條約》便確立了競爭友好型產業政策的目標，成為歐盟各國制定本國產業政策重要的指導原則。我國的公平競爭審查制度也應當學習借鑒歐盟的經驗，將競爭友好型產業政策作為貫徹落實《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》的重要手段。我國政府所擁有的產業調控的手段和力量是很多發達國家所難以企及的，因此，在制定我國的產業政策時，更要注意政府力量對市場競爭的不當干預，在制定產業政策時更應引導和塑造良好的競爭環境和競爭秩序，具體而言，可以通過以下手段來實現這一目標。

(一)產業政策培育市場創造競爭實現競爭友好

各國的理論和實踐均已證明市場機制是進行資源配置最有效的手段，市場競爭秩序是確保資源配置效率快速提高、促進科學技術不斷提高的可靠機制。我國雖然于1992年便提出了社會主義市場經濟體制改革的目標，但經過了近三十年的改革歷程，目前在世界貿易組織框架下不承認我國市場經濟地位的國家仍不在少數，究其原因不外乎是我國大量國有企業的存在與我國政府對經濟的強大控制力。在此背景下要實現產業政策與競爭政策的協調，我國產業政策應當更加強調對市場競爭秩序的扶持與維護，自覺將產業政策融入市場競爭秩序之中，通過放松管制、培育市場、優化服務等手段不斷塑造公正公平的市場環境，形成競相創新的市場氛圍。同時還需要認識到的是，市場機制下的自由競爭并不等于叢林法則中弱肉強食般的無序競爭，產業政策的實施可以對自由競爭進行一定的矯正，以形成公平合理的競爭結構，而合理的競爭結構自然包括了廣泛的競爭領域、公開的競爭條件、平等的競爭機會、公平的競爭結果等廣泛內容。合理的競爭結構需要產業政策發揮對市場的塑造和調節功能，對市場機制進行一定的矯正，避免其扭曲為不正當競爭或者破壞性競爭，最終實現競爭友好型市場秩序。

(二)產業政策減少直接行政干預強化市場機制實現競爭友好

市場經濟所強調的競爭是建立在機會公平和起點公平的前提之下的優勝劣汰的篩選機制。與市場競爭相對應的行政干預則會扭曲自然競爭，讓市場主體依附于行政力量之下，失去競爭所激發的創新激勵。正如美國經濟學者丹尼·羅德里所言，合理的產業政策模式并非依靠政府自主獨自實施稅收優惠或者補貼措施，而是在私人部門和政府之間形成良好的戰略互動與合作關系，讓政府知道經濟結構調整和經濟發展瓶頸的癥結所在，并對這些癥結對癥下藥采取措施。政府在制定和實施產業政策的過程中，有越來越多的學者提出“有效市場”和“有為政府”的概念。市場效率自不待言，而關于如何構建“有為政府”，確保政府既不無為、又不亂為，是一個至關重要的問題。因此，對于產業政策應回歸其軟法屬性，在大部分情況下，政府應以勸導、鼓勵、支持等說辭代替行政命令性規定，減少產業政策對市場的直接沖擊，以溫和、間接的手段向市場傳遞政府預期，確保產業政策的謙抑性，緩和其與競爭政策之間的摩擦，以此促進競爭友好環境的形成。

(三)產業政策應減少市場競爭的不合理影響以實現競爭友好

減少政府干預并不意味著放棄對市場的干預，而是在政府干預的領域注意干預的方式與影響。政府在選擇對經濟的干預或者監管時，往往會出于特定的公共利益或者市場布局的考量出臺限制競爭的政策，如對市場準入、價格、生產方式等進行限制，但是這些措施雖然能起到直接作用，但是成本較高，容易挫傷市場主體的積極性和自主性。市場經濟有效競爭的程度是決定經濟增長和社會福利最大化的根本因素，而當前我國產業政策的一大較為突出的問題便是政府不當干預市場經濟運行的大量存在。產業政策在大部分情況下或多或少會對市場競爭產生負面影響，競爭友好型產業政策便是要將負面影響降低甚至消除。因此，將產業政策對市場競爭的影響力納入政策制定的考量中來顯得尤為重要。將那些對市場競爭產業嚴重不合理影響，或者產生的有利影響不足以彌補其帶來的負面影響的產業政策事先排除，是競爭友好型產業政策的一大優勢。