宅基地糾紛多元解決機制的構建

李樹靜

[摘? 要]當前，全國各地宅基地糾紛層出不窮，由于法院訴訟路徑不暢，現有糾紛解決方式功能錯位、協調不足，以及法律政策供給不到位等諸多原因，導致此類糾紛難以有效化解。本文以北京市延慶區為例，提出構建宅基地糾紛多元解決機制，科學定位并有效發揮既有糾紛解決各元的功能和作用，增強協調互動效能，提高政策的供給與執行水平，形成糾紛化解共同體，以期糾紛有效化解。

[關鍵詞]宅基地;訴訟;糾紛;解決機制

[中圖分類號]D90? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）09-0042-06

當前，我國處于經濟社會轉型期，各種糾紛層出不窮，僅憑訴訟的力量難以化解。為此，黨的十八屆四中全會指出要健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善多元化糾紛解決機制。隨后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》（中辦發〔2015〕60號），糾紛解決方式多元化的態勢逐步明朗。但解決方式定位不清、銜接混亂，且諸多糾紛的非訴訟解決方式或闕如、或形同虛設、或蹩腳運行，在宅基地糾紛的解決方面較為明顯。在鄉村振興戰略背景下，亟需結合當地的歷史傳統和時代特征，以系統化的思維對各類糾紛解決方式“排兵布陣”，從理論上厘定宅基地糾紛多元解決機制的未來走向，將相應的制度安排具體化。

一、延慶區宅基地糾紛現狀

（一）法院審理的宅基地糾紛

1.民事訴訟案件中的宅基地糾紛。在《民事訴訟案由規定》中，包含“宅基地”字樣的案由只有“宅基地使用權糾紛”。根據2019年5月8日北京市律師協會會員服務系統——北大法寶案例檢索的結果，該網站收錄的北京市以“宅基地使用權”為關鍵詞的民事案件總計438件，包括北京市高院21條（自2015年3月20日至2018年9月28日，均為再審），北京市第一中級人民法院轄區174件（2011年11月11日至2018年12月7日），北京市第二中級人民法院轄區124件（2013年7月18日至2019年1月29日），北京市第三中級人民法院轄區119件（2013年11月8日至2018年11月28日）。在北京市各級人民法院審理的438件宅基地使用權糾紛中，涉及延慶區數量為116件（包括北京市高院8件和北京市第一中級人民法院轄區108件），占比達26%。在北京市各基層法院審理的310件宅基地使用權糾紛中，涉及延慶區數量為108件，占比達35%，其中以判決形式結案的共17件，以裁定形式結案的共91件，大部分裁定認為當事人訴爭的糾紛并非法院受案范圍，故而駁回起訴，另有小部分裁定系針對原告撤訴或因以其他理由駁回原告起訴。

2.行政訴訟案件中的宅基地糾紛。2017年6月5日北京市法院審判信息網收錄的北京市行政訴訟案件中，北京市高級人民法院審理的以“宅基地”為關鍵詞的行政訴訟案件共201件，但并未涉及到延慶宅基地問題;北京市第一中級人民法院（延慶區訴訟案件的二審管轄法院）審理的以“宅基地”為關鍵詞的行政訴訟案件共330件，其中涉及到延慶宅基地問題的有14件;延慶區人民法院審理的以“宅基地”為關鍵詞的行政訴訟案件共37件，其中要求政府履行解決住房問題和審批宅基地職責的共2件，要求撤銷宅基地處理決定的共2件，涉及拆除村內違法建設事宜的共4件，與拆遷相關的共4件，要求撤銷《房屋所有權證》和《集體土地建設用地使用證》的案件量最大，共17件，其余案件與宅基地無實質性關聯。

北京市法院審判信息網調整后，2019年5月8日可查詢到的2018年9月26日至2019年5月2日以“宅基地”為關鍵詞的行政訴訟案件共19件，其中與拆遷相關的案件量最大，共計8件，不服違法建設處理的案件量次之（4件），要求頒發不動產登記證書和撤銷《集體土地建設用地使用證》的各1件，要求確認政府未履行認定宅基地使用權職責行為違法的案件1件，另有兩件與宅基地具體使用方式相關。

（二）信訪接待的宅基地糾紛

信訪機構并非處理宅基地使用權糾紛的法定機關，但諸多訴求經年累月無法解決，導致關于宅基地糾紛信訪次數和人數持續增多的態勢仍較為明顯。2016年度延慶區信訪辦接待的與宅基地有關信訪事項有44件，數量最多的是村民（主要為鄰里）之間的宅基地糾紛，集中在通行、遮陽、滴水、越界侵占領域。另需說明的是，有關宅基地使用權的糾紛，并不僅限于村民之間，圍繞政府宅基地使用權法定職責而發生的糾紛也不在少數。仍以延慶區信訪辦2016年度信訪接待情況為例，要求政府履行宅基地審批職責和解決住房問題的信訪案件數量相對較多，此外，舉報違建、對違建拆除行政行為不服者也不在少數。需要注意的是，2017年以來，隨著延慶區重大項目和重點工程的增多，因拆遷而衍生的宅基地糾紛信訪數量也隨之增加，絕大多數都集中在拆遷補償安置的公平性問題上，此類問題容易引發群體性事件，且化解難度較大。

（三）鄉鎮人民政府處理的宅基地糾紛

基于生態涵養區的定位，延慶區的環境優勢越發明顯，隨之而來的便是土地價值的攀升，與此相應，宅基地糾紛也主要集中在重大項目集中、經濟相對活躍的鄉鎮。盡管《土地管理法》規定了個人之間宅基地使用權爭議處理機關是鄉鎮人民政府，但很少有當事人以正式的書面申請方式請求鄉鎮人民政府作出處理決定。以康莊鎮政府為例，近3年來，每年處理十幾件宅基地糾紛案件，案件主要來源于信訪和輿情監測。在接到案件后，鄉鎮政府主要通過村委會幫助協調處理，很少出具正式的書面處理決定，對于鄉鎮政府貌似“怠于處理”的行為，也鮮有當事人提起行政訴訟。

（四）各級人民調委會調處的宅基地糾紛

目前的調解組織分布較為廣泛，既包括法院主導的司法調解、法制辦牽頭的行政調解，也涵蓋司法局指導的人民調解，以及群團組織、社會團體、行業協會等行業領域內的專門調解組織。鑒于各級調解組織中，人民調解委員會相對較多地觸及宅基地糾紛，故在此以人民調解委員會為例來展現調解組織在此類糾紛處理中所發揮的作用。

截至目前，延慶區共有各級人民調解委員會424個，其中鄉鎮（街道）調委會18個、村（居）調委會406個，含社會團體和其他調解組織在內的專兼職調解員共計2488人，人民調解委員會已經輻射到每個行政村，但兩級調委會（尤其是村級調委會）在各類型糾紛的處理方面所發揮的作用都明顯不大。至于宅基地糾紛，在寸土寸金的當今，鮮有當事人愿意將之交由積極性不高、能力不足的基層調委會處理。

二、延慶區宅基地糾紛解決機制不完善的表現

（一）訴訟路徑不暢，致法院難獲廣泛依賴

對于宅基地糾紛，法律規定的訴訟途徑主要有兩類：一類是平等主體之間因為侵犯宅基地使用權問題發生爭議的，以排除妨害為由提起民事訴訟;另一類是行政相對人認為有關政府存在不履行宅基地處理職責或履責錯誤問題，向有關政府提起行政訴訟。然而，正如前文數據所示，盡管延慶區宅基地使用權糾紛的民事訴訟案件數量位居北京市之首，但其中近84%的案件以法院無管轄權（提示當事人向政府提出宅基地處理申請）終結。可見，法院處理宅基地使用權爭議的前提條件是——爭議雙方的宅基地權屬清晰，如果權屬方面有爭議，只能等待政府先行處理后，法院才能就宅基地的使用糾紛進行后續裁判。但在前期宅基地確權狀況混亂，未來確權工作尚未開展的背景下，爭議各方各執己見，很難明確宅基地的具體歸屬，由此導致以民事訴訟方式尋求宅基地使用權保護的路徑不暢。

至于行政訴訟，通過前述案件量統計可見，延慶區法院審理的與宅基地有關的行政訴訟案件量與全市各級法院審理的案件量相比要低得多。導致行政訴訟不暢的原因，可以從三方面加以歸納：一是群眾訴訟能力不足，難以承擔“民告官”所帶來的各種壓力;二是群眾對法院缺乏信任;三是訴訟具有終局性，一旦判定則很難翻案。因此，盡量避免使用訴訟方式、更多使用信訪等相對緩和的處理方式，便成為群眾的主要選擇。堅持信訪者之所以不采取信訪辦引導的途徑，或者是由于其訴求超過法定最長的20年訴訟時效，或者已經由法院終審判決，再或者是證據不足。

（二）政府法治能力欠缺，致糾紛久拖難決

一方面，鄉鎮政府的法治思維欠缺，對于宅基地使用權權屬爭議處理職責的重視程度不夠。事實上，根據《土地管理法》第十六條第一款和第二款的規定，鄉鎮人民政府是個人之間宅基地使用權的權屬爭議的法定處理機關，此類糾紛涉及到法定職責的履行，不應作為信訪案件，但正如前文所言，鄉鎮政府大多以信訪答復的方式處理此類案件，而信訪的非終局性進而造成未解問題的持續無效處理。另一方面，鄉鎮政府的處理方式不當，對法定處理程序的具體規定掌握不準確，實際處理過程中也未嚴格履行法定程序。延慶區人民法院處理的三起行政訴訟，或認定鄉鎮政府程序違法或判決確認未履行法定職責，此問題的嚴峻性可見一斑。

（三）解決糾紛的方式銜接不暢，職能定位有待優化

法定宅基地糾紛解決方式是多元的，并不限于法院和政府。然而，基于宅基地權屬登記亂狀，除了不得拒絕裁判的法院和負有屬地管轄職責的政府外，其他糾紛解決主體在面臨宅基地糾紛時，大多望而卻步，造成解決糾紛的基層主體不能發揮應有的前線堡壘作用，如此，必然造成糾紛上移至政府和法院，于是，本應發揮最后一道防線作用的法院反倒持續沖鋒陷陣。

除此之外，各種糾紛解決方式，難以順暢銜接的問題也很突出。雖然《人民調解法》規定了人民調解委員會可以調處糾紛，但法院對宅基地糾紛的調解協議書不敢進行司法確認。法院和鄉鎮政府雖稱不上自行其是，但至少缺乏應有的信息溝通，就宅基地糾紛而言，對于何種情況下會判定為應由政府處理宅基地使用權爭議，何種情況下會判定為相鄰關系，法院內部尚未統一尺度。至于鄉鎮政府，漠視法院裁判的情況也較多。雖然已經引起延慶區黨委和政府的重視，但目前還未拿出卓有成效的解決方法。

（四）法規政策供給不足，致新糾紛不斷衍生

按照物權法定的民事法律基本原則，以及不動產所有權的取得以登記為準的法律規定，宅基地使用權登記制度必不可少，然而，延慶區此前的權屬登記狀況不理想，已經停止了新批和登記宅基地權屬的工作多年，最新提出的宅基地確權工作至今未能展開。在此情況下，勢必造成眾多的宅基地使用權糾紛，爭議各方各執己見，都難以提供“鐵證”來證實自己的權屬，由此導致爭議不僅限于兩者之間，而是會牽累他人，尤其是村委會、政府和法院。

更為重要的是，由于法律政策供給不足和協調性差，衍生諸多新“糾紛”。舉例來說，為了避免未來可能會發生的糾紛，在農村房屋和宅基地無法辦理產權轉移登記的情況下，延慶地區很多居民通過到法院提起訴訟的方式，在其他各方當事人的配合下，經法院調解后出具民事調解書，從而根據《中華人民共和國物權法》第二十八條的規定，獲得物權上的保護。需要注意的是，延慶居民請求法院出具此類民事調解書，并非單純為實現物權確認，更多是欲將城鎮戶口遷回到農村。這種情況貌似讓人匪夷所思，但現實中卻是延慶居民應對公安機關戶籍特殊政策的無奈之舉。按照現行戶籍政策，如果城鎮戶籍人員擬將戶口遷回農村，必須在農村有房。考慮到延慶地區無法辦理房屋和宅基地產權登記的現實背景，公安機關戶籍部門目前能夠認可的“有房”證明文件只有公證書和法院裁判文書，同樣由于產權登記遲滯、混亂的現實，公證處不敢受理涉及農村房屋和宅基地相關的公證業務，于是，遷戶口回農村的唯一途徑便是介由法院的確權裁判文書，因為法院“不能拒絕裁判”。2017年4月以前，延慶區法院尚能夠按照當事人的“需求”出具調解書，但此后因擔心確權錯誤，調解書的內容更加多樣化，有的確認所有權，有的則僅確認使用權，深入研究會發現，確認使用權的方式不僅導致所有權不明，且使用權的基礎權利依據不足，勢必會影響權利的穩定性;至于請求調解的各方當事人，則大多為實用主義者，只要達成戶口遷移、確認本人為權利人的目的，便不再深究權利屬性是所有權還是使用權，這也為未來的權屬認定留下隱患。

三、完善延慶區宅基地糾紛多元解決機制的建議

（一）科學定位及有效發揮現有糾紛解決方式的作用

現有的糾紛解決方式類型已經足夠豐富，挖掘新“元”的必要性不大，目前的關鍵是秉持弱化審判型第三者、重視自力化解和調解型第三者的基本原則，科學定位和有效發揮現有糾紛解決方式的作用。

1.法院：暢通渠道，堅守底線。法院在多元化的糾紛解決機制中具有不可或缺的重要作用，能夠發揮組織協調與監督功能，為糾紛解決提供規范的和程序的背景，此外，訴訟除了具有解決糾紛的功能外，還隱含著政策和權利形成功能以及司法的監督、整合和示范作用，這些功能同樣不容忽視[1]。但是，范愉教授通過對中國法律史最新研究成果的梳理發現，一旦訴訟只有在社會和司法的承受力范圍之內才能發揮應有的作用，那么“訴訟社會”和“無訟社會”作為兩種理想的糾紛解決類型，都不能獨立成為社會治理的合理模式[2]。所以，訴訟能夠且應當作為社會公平正義的最后一道防線，而不宜充當前線。

就延慶宅基地糾紛而言，法院當前需確定民事訴訟和行政訴訟的分界線，并在訴前向當事人（包括政府）充分解釋，同時，釋明民事訴訟和行政訴訟勝訴的必備要件。當然，在立案登記制的大背景下，即使當事人立案時難以提供充足證據，法院也不能以此為理由不予立案，但在充分釋明后，無論既有糾紛是否能夠通過訴訟一次性解決，至少當事人可由此形成合理預期，從而采取更為可行的解決策略和風險防范措施，最主要的是，可以此避免當事人與糾紛解決機關之間產生不必要的新矛盾。

2.行政裁決、復議、復核：回歸為民服務定位。行政裁決、行政復議和行政復核的功能在于實現政府內部的自查自糾，由政府查找自身不足之處并加以改正，同時對不服行政行為的當事人作出進一步的解釋說明，從而提升政府依法行政的水平。然而，目前的行政裁決、行政復議和行政復核，已經逐漸扭曲為居中裁判的“法院”，不僅程序性規范與法院幾乎并無二致，審查者也演變成為被動聽審的“法官”。回歸為民服務的行政角色定位，完善法治政府建設，是行政裁決、復議、復核機關亟待解決的問題。

3.信訪：強化紐帶職能，發揮問責作用。信訪具有向上了解黨政決策要旨、向下全方位通曉民眾疾苦的特征。不過，目前的信訪似有僭越之嫌，在部分場合甚至代替政府在實質性地處理行政職權范圍內的事宜，“花錢買平安”仍時有發生，但卻引起真偽摻雜的蝴蝶效應。信訪作為黨政機關與民眾之間相互了解的橋梁紐帶的作用，并小心分割著行政處理和信訪處理的界線，強調以嚴格信訪問責的方式敦促行政機關有效處理其職責范圍內的矛盾糾紛，同時發揮好信訪的補漏作用，使得各類糾紛在法治的框架內得以順暢化解，信訪與其他部門應嚴格遵循規則行事，下情上達的信息傳遞者，才是信訪的本職工作所在。相信延慶的宅基地糾紛解決狀況必將實現質的提升，同時也可使信訪部門擺脫經年累月纏訪之痛。

4.調處機構：前線沖鋒陷陣，消解矛盾于基層。無論何種糾紛解決方式，都要依靠機構和人員去處理。延慶區當前的基層糾紛解決機構和人員的數量十分龐大，既有人民調解協會、訴前調解委員會、勞動爭議調解委員會、工商局行政調解機構、物業調解委員會、醫療調解委員會、建設工程調解委員會、婦聯、各村（居）委會等專門機構，也有包括律師、法律工作者、法律明白人在內的廣大法律工作人員。不過，正如前文所言，這些調解機構普遍存在人員積極性不高的問題。若要解決此等問題，根本之策自然少不了資金和政策的支持，除此之外，整合基層糾紛調處機構和人員的力量更是當務之急，將目前線性設置的機構和垂直領導的人員，以網格形式有機整合后，有機體中的成員合理分工，發揮各自優勢，方可真正發揮好前線作用，從而將包括宅基地糾紛在內的各種矛盾都消解在基層。

（二）構建協調互動機制，形成糾紛化解共同體

各元的作用發揮不足，其制度性原因在于目前的法律并未對法院裁判、政府決定（裁決、復議、復核）和人民調解協議之外的其他各元糾紛處理決定賦予明確的效力，此問題須經立法解決，但延慶區并無立法權，所以，通過立法來改變制度設計的思路在延慶區的層面上無法實現。但是，延慶區并非毫無作為空間，目前的“訴調對接”“訪調對接”“三調對接”（即人民調解、行政調解、司法調解三種調解相互對接）“多元調解+速裁”等模式已然取得了一定成就，但如果能夠嘗試建立區級層面上的糾紛化解共同體，應該可以更大程度地解決各宅基地糾紛解決方式協調互動不足的問題，具體機制設計如下：

1.統一尺度，搭建平臺。如前文所言，各糾紛處理的尺度尚不統一，比如信訪處理仍存在“花錢買平安”現象，與司法、執法所嚴守的法律底線相矛盾，因此，有必要將法律作為共同準繩，統一宅基地糾紛處理的尺度，提升結論的相互認同程度。至于平臺的牽頭部門，則需要慎重考慮。目前延慶區政府試點以聯席會議的形式整合市監、司法、國土、城管、公安、法院等力量，對重大、疑難糾紛進行聯合化解，取得了一定效果，但此種模式的弊端在于行政與司法的關系容易錯位，各部門職責分工不清，如要克服這一弊端，建議發揮人大及其代表的職能作用，以區級或各鄉鎮級的人大為共同體溝通平臺，以區司法局為法律宣傳主體，法院、行政機關乃至信訪辦等其他各元為法律規范的準確掌握和焦點問題的解決方法提供素材。

2.信息共享，引導到位。共同體每一元借助平臺可實現處理尺度信息的共享，并能夠全面掌握各元在宅基地糾紛解決機制中的功能和特長。在此基礎上，可有效利用現有12348非緊急救助熱線、148法律咨詢熱線、輿情監測信息平臺以及基層矛盾糾紛排查人員，實現宅基地糾紛主要類型、區域等信息的共享。針對各類宅基地糾紛，某一元即使不能自行解決，也要杜絕“踢皮球”，而是負責向爭端各方釋明適當的解決途徑，將矛盾糾紛接轉至真正有能力解決的機構，比如將宅基地使用權的權屬問題引導至鄉鎮政府，將相鄰關系糾紛引導至人民調解協會、各級調委會，在人民調解處理未果后再引導至法院。

3.基層為主，他元輔助。可嘗試構建一主多輔的宅基地糾紛化解模式，鑒于人民調解委員會更接地氣，建議以村級人民調解委員會為主，同時政府和法院主要通過給予政策法規支持的方式加以輔助。

（三）優化政策供給

前文詳細闡釋了宅基地法規政策供給不足和協調不夠的問題。實際上，在不突破現有法律強制性規定的前提下，延慶區在化解甚至避免宅基地糾紛方面，尚有很大的政策優化空間。

1.規范和細化政府處理宅基地使用權爭議的規則。既然法律授權政府處理宅基地使用權爭議，而現有的法規就如何處理該爭議尚缺乏更具操作性的指引，延慶區政府有必要盡快在法定范圍內出具相應的規范性文件，來統一政府處理此類問題的具體規則，明確程序規范，確定證據標準，為法院、政府和矛盾各方提供規范支撐。

2.放寬戶口遷移條件。針對以戶口遷移為目的而大量涌入法院的宅基地糾紛，公安機關完全可以將戶口遷移條件放寬，至少接受人民調解委員會出具的人民調解協議作為房屋權屬的有效證明，對人民調解協議合法性的疑慮，則通過規范人民調解委員會的辦案程序、強化調解員辦案終身責任制的方式來最大程度消減。

3.拓展確權路徑。鑒于以確權為目的的宅基地糾紛較多，政府可以《集體土地建設用地使用證》為藍本，試點恢復宅基地登記工作，不可否認的是，開展設立登記的工作難度必然較大，甚至會引發新的更大規模的糾紛，所以設立登記工作是否恢復，還需進一步論證。然而，在條件相對成熟的鄉鎮，嘗試為持證者辦理變更和注銷登記，對社會穩定的影響程度不會很大，畢竟，確權登記的正常機構確實應當是政府，而不應當是法院，長此以往，政府的公示公信力恐有被蠶食的風險。除了試點登記工作外，可發揮人民調解委員會作用，為強化調解結果的確權功能，法院最好能夠加大對涉宅基地糾紛人民調解協議的司法確認力度，既能體現人民調解的價值，也能實現定紛止爭的糾紛化解效果。

參考文獻：

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責任編輯? 王? 雨