高校教師申訴制度反思與完善

黃梅

關(guān)鍵詞高校教師 申訴制度 反思

一、問(wèn)題提出

《中人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定，高等學(xué)校實(shí)行教師聘任制。對(duì)教師的思想政治表現(xiàn)、職業(yè)道德、業(yè)務(wù)水平和工作實(shí)績(jī)的考核結(jié)果，是高等學(xué)校作為聘任或解聘、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)或處分教師的依據(jù)。然而，如果高校教師對(duì)學(xué)校解聘或處分不服，可通過(guò)什么途徑進(jìn)行救濟(jì)，該法沒(méi)有涉及。《中華人民共和國(guó)教師法》（簡(jiǎn)稱為《教師法》）雖規(guī)定：教師對(duì)學(xué)校侵犯其合法權(quán)益或者對(duì)學(xué)校作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴;教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法享有的權(quán)利的，可以向同級(jí)人民政府或上一級(jí)人民政府部門提出申訴。須肯定，現(xiàn)行《教師法》所設(shè)置申訴制度對(duì)高校教師權(quán)利救濟(jì)有重要作用，但其關(guān)于申訴的制度安排尚存缺陷，這些缺陷妨礙了高校教師被侵害權(quán)利的救濟(jì)。為此，有必要對(duì)關(guān)乎高校教師權(quán)益保障的申訴制度予以反思與完善。

二、現(xiàn)狀反思

（一）救濟(jì)義務(wù)主體中立性偏頗，公正裁決基礎(chǔ)動(dòng)搖

救濟(jì)義務(wù)主體，此指對(duì)權(quán)利“受侵害”的控方與被控“侵權(quán)”的辯方之爭(zhēng)議或沖突行使裁決職權(quán)的“人”。由于控辯雙方在權(quán)利救濟(jì)中處于直接的二元對(duì)立，裁決者具有中立性是權(quán)利救濟(jì)程序正義的必然要求。具體說(shuō)，裁決者應(yīng)在利益沖突各方之間處于不偏不倚或者說(shuō)超然的地位，不得事先對(duì)任何一方有偏見(jiàn)甚至歧視。這意味著，裁決者不能與案件有牽連，不得與雙方當(dāng)事人及案件審理結(jié)果有利益或其他方面的利害關(guān)系，不應(yīng)該有支持或反對(duì)一方的預(yù)斷或者偏見(jiàn)。

根據(jù)《教師法》第39條，高校教師針對(duì)實(shí)施“不同侵權(quán)行為的侵權(quán)者”所提出的申訴，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體不一樣：其一，針對(duì)“學(xué)校侵權(quán)”提出的申訴，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體是教育行政部門;其二，針對(duì)“當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門”侵權(quán)提出的申訴，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體為同級(jí)人民政府或上一級(jí)人民政府部門。比較發(fā)現(xiàn)，不論是第一種情形還是第二種情形的申訴，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體與被控“侵權(quán)者”都是直接的上下級(jí)關(guān)系，“被告”與裁決者有密切的業(yè)務(wù)往來(lái)，裁決者地位中立性偏頗，有可能導(dǎo)致其出于各種因素考量作出對(duì)高校教師不利裁決。

（二）有的侵權(quán)救濟(jì)時(shí)限模糊，可能導(dǎo)致正義遲來(lái)

在申訴制度設(shè)計(jì)中，明確有關(guān)機(jī)關(guān)處理申訴的期限，這是權(quán)利救濟(jì)程序法定的必然要求。否則，立法對(duì)申訴的處理時(shí)限缺失規(guī)定或者規(guī)定模糊，權(quán)利救濟(jì)程序彈性過(guò)大，這意味著給承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)的主體留下過(guò)大自由裁量空間，可能會(huì)導(dǎo)致有的工作人員在思想上對(duì)申訴的處理未能引起足夠重視，伴隨而來(lái)的可能是造成權(quán)利救濟(jì)的不必要拖延，被侵害權(quán)利沒(méi)有能得到及時(shí)有效恢復(fù)或者彌補(bǔ)。

根據(jù)《教師法》第39條第一款，高校教師因?qū)W校侵犯其合法權(quán)益或者對(duì)學(xué)校作出的處理不服向教育行政部門提出申訴的，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)予以處理。但對(duì)于高校教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其權(quán)利而提出的申訴，第39條第二款僅規(guī)定“應(yīng)作出處理”，對(duì)于具體處理期限則未涉及。具體處理期限缺失，在實(shí)踐中易造成各地甚至同地對(duì)高校教師的類似申訴之處理期限有很大差異，甲地是十天半月，乙地為三年兩載，丙地則可能無(wú)限期拖延。承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體對(duì)處理申訴的期限把握不一，使得高校教師權(quán)利救濟(jì)正義遲來(lái)。

（三）聽(tīng)審權(quán)未涉及，教師主體地位難以彰顯

聽(tīng)審權(quán)，一般指在兩造對(duì)抗的糾紛解決中，沖突雙方當(dāng)事人享有陳述事實(shí)、出示證據(jù)、同對(duì)方及其證人對(duì)質(zhì)與反詰的權(quán)利。在解決教師與學(xué)校或者與有關(guān)主管部門沖突的制度設(shè)計(jì)中，因控辯雙方力量先天失衡，保障處于弱勢(shì)地位的教師享有最低限度的聽(tīng)審權(quán)利，不僅能充分彰顯教師在權(quán)利救濟(jì)中的主體地位，而且有利于承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)的裁決者全面查清爭(zhēng)議事實(shí)。否則，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體不能兼聽(tīng)，對(duì)爭(zhēng)議事實(shí)缺乏全面了解，所作裁決可能會(huì)以偏概全。因此，認(rèn)真聽(tīng)取教師意見(jiàn)，保障其有發(fā)言權(quán)，這是權(quán)利救濟(jì)程序正義底線。

《教師法》對(duì)于有關(guān)機(jī)關(guān)處理申訴過(guò)程中的教師聽(tīng)審權(quán)只字不提。這意味著，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體對(duì)高校教師申訴予以處理時(shí)，是否給予及在多大程度上給予教師“聽(tīng)審權(quán)”，往往會(huì)因案而異，因人而別。高校教師同強(qiáng)大“侵權(quán)”機(jī)關(guān)進(jìn)行抗衡的有效手段缺失剛性制度保障，其在權(quán)利救濟(jì)中主體地位難以彰顯。

（四）舉訌責(zé)任分配缺失，裁決者常常被置尷尬境地

舉證責(zé)任，一般指在控、辯、裁三方構(gòu)成的糾紛解決構(gòu)架中，對(duì)于控辯一方提出的主張，誰(shuí)有義務(wù)提供證據(jù)予以證明，如果有義務(wù)提供證據(jù)予以證明的一方舉證不能，要承擔(dān)不利后果。在申訴制度中，明確并合理分配控辯雙方舉證，一方面，有利于及時(shí)收集證據(jù);另一方面，當(dāng)出現(xiàn)控辯雙方都無(wú)法提供證據(jù)對(duì)待證事實(shí)予以證明時(shí)，有利于避免救濟(jì)義務(wù)主體對(duì)此不知如何處理的尷尬境地。

根據(jù)《教師法》第39條，對(duì)于高校教師提出的權(quán)利主張，是遵循“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”還是由被控“侵權(quán)”的學(xué)校、當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門抑或分別由控辯雙方承擔(dān)舉證責(zé)任，《教師法》未涉及。舉證責(zé)任分配缺失勢(shì)必產(chǎn)生這樣問(wèn)題：當(dāng)遇到一些控辯雙方都無(wú)法舉證且雙方又都互不相讓的爭(zhēng)議事實(shí)時(shí)，例如，高校教師與高校就解聘或處分意見(jiàn)相左，雙方就此陷入“僵局”，因無(wú)明確舉證責(zé)任，承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體被置于左右為難的尷尬境地，對(duì)此不知如何進(jìn)行處理。

（五）教師是否享有訴權(quán)未明確，救濟(jì)缺失公正制度保障

訴權(quán)，是指當(dāng)公民認(rèn)為自己合法權(quán)益受侵害時(shí)，其有向法院提起訴訟的一種權(quán)利。在高校教師權(quán)益易受侵害的教育行政管理過(guò)程中，當(dāng)教師權(quán)益受到來(lái)自管理者的侵害時(shí)，如果其只能向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申訴而不能向法院起訴，司法救濟(jì)缺失，教師被侵害權(quán)利常常很難得到及時(shí)有效救濟(jì)。當(dāng)今，一些國(guó)際法律文件將保障公民享有訴權(quán)作為一項(xiàng)基本準(zhǔn)則予以確立，越來(lái)越多的國(guó)家將公民享有訴權(quán)作為一項(xiàng)基本原則在本國(guó)憲法和法律中予以規(guī)定。

根據(jù)《教師法》第39條，高校教師對(duì)學(xué)校及當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門實(shí)施的侵害其權(quán)益行為，高校教師有權(quán)向教育行政部門、同級(jí)人民政府或上一級(jí)人民政府部門提出申訴，但若對(duì)相關(guān)部門或人民政府的處理仍不服，高校教師是否還可以向法院提起訴訟，《教師法》則沒(méi)有涉及。立法未明確教師可通過(guò)行使訴權(quán)方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，公正救濟(jì)制度缺失，這對(duì)高校教師權(quán)益保障不利。

三、完善路徑

（一）吸收教師代表參與，克服裁決者中立性偏頗的弊端

《教師法》關(guān)于申訴的救濟(jì)義務(wù)主體中立性偏頗，置高校教師于不利境地，但如此設(shè)置絕非沒(méi)有可取之處。從某種意義上說(shuō)，要由完全具有中立性的主體處理申訴，成本過(guò)高，不太現(xiàn)實(shí)。為此，在不對(duì)承擔(dān)處理申訴的裁決主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革的基礎(chǔ)上，可對(duì)裁決者中立性偏頗予以這樣完善，教育行政部門具體負(fù)責(zé)處理高校教師申訴的工作人員應(yīng)當(dāng)由三方代表組成：一方是教育行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或受其委托的人;一方是教育主管部門的工會(huì)代表;還有一方就是從教師隊(duì)伍中推選出的有很高威望的教師代表。強(qiáng)調(diào)要吸收德高望重的教師作為處理高校教師申訴的裁決者，是基于維護(hù)高校教師正當(dāng)權(quán)益考量，避免教育行政主管部門完全由行政人員負(fù)責(zé)處理高校教師申訴時(shí)可能忽略教師權(quán)益保障之缺陷。

（二）設(shè)置具體處理期限，避免權(quán)利救濟(jì)正義遲延

《教師法》對(duì)于“同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門”處理教師提出申訴的期限則僅有“應(yīng)當(dāng)作出處理”的原則規(guī)定。由于具體處理期限缺失，難免發(fā)生承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體有可能以各種理由或借口拖延對(duì)申訴的審查裁決。因此，有必要明確同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門就教師提出申訴的處理期限。基于限制恣意權(quán)力與保障高校教師權(quán)利的綜合因素考量，可以就同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門就教師提出申訴的處理期限作如此具體規(guī)定，即“應(yīng)當(dāng)在接到申訴后30日內(nèi)作出處理。”

（三）明確規(guī)定聽(tīng)審權(quán)，彰顯受害人在權(quán)利救濟(jì)中主體地位

當(dāng)高校教師與高校或當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)行政部門發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，由于“受害者”與“侵權(quán)者”在力量對(duì)比上先天失衡，要確保申訴得到公正處理，保障高校教師最低限度聽(tīng)審權(quán)，這是《教師法》設(shè)計(jì)申訴制度時(shí)必須遵循的一個(gè)基本原則。因此，基于對(duì)教師主體地位的尊重，針對(duì)《教師法》未確立教師在申訴制度中享有聽(tīng)審權(quán)之不足，有必要補(bǔ)充規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)工作人員在處理教師申訴的過(guò)程中，教師有陳述和發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，工作人員應(yīng)耐心聽(tīng)取并給予應(yīng)有的尊重，否則，高校教師在權(quán)利救濟(jì)中是主體而非客體，但在涉及其利益的裁決時(shí)，陳述事實(shí)、表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利未能得到保障，高校教師在權(quán)利救濟(jì)中主體地位就無(wú)從體現(xiàn)。

（四）合理分配舉證責(zé)任，避免舉證不能時(shí)難以裁決之尷尬

《教師法》對(duì)于有關(guān)機(jī)關(guān)在處理教師申訴過(guò)程中的舉證責(zé)任未涉及，為避免舉證不能導(dǎo)致承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體不知如何處理的尷尬境地，根據(jù)控辯雙方在申訴中所處地位及實(shí)際力量對(duì)比，有必要對(duì)其舉證責(zé)任作此分配：先由控方的高校教師就權(quán)利受侵害或者“被告”對(duì)自己處分錯(cuò)誤承擔(dān)初步舉證責(zé)任，然后，被控侵權(quán)的學(xué)校或者當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門就自己行為合法或行為與高校教師權(quán)利受損不存在因果關(guān)系予以舉證。鑒于高校教師與所在高校及當(dāng)?shù)厝嗣裾诹α繉?duì)比上先天失衡。因此，在處理高校教師提出申訴的過(guò)程中，當(dāng)高校教師承擔(dān)舉證責(zé)任時(shí)，對(duì)其證明標(biāo)準(zhǔn)不宜要求過(guò)高，只要能使承擔(dān)救濟(jì)義務(wù)主體認(rèn)為有必要對(duì)申訴進(jìn)行審查即可。然而，當(dāng)被控“侵權(quán)”的學(xué)校或有關(guān)行政部門承擔(dān)舉證責(zé)任時(shí)，其證明標(biāo)準(zhǔn)則須達(dá)到排除合理懷疑的程度，否則要承擔(dān)不利后果。

（五）賦予受害人享有訴權(quán)，為權(quán)利救濟(jì)提供公正制度保障

權(quán)利救濟(jì)具有保障權(quán)利與監(jiān)督制約權(quán)力的功能。在對(duì)高校教師進(jìn)行行政管理過(guò)程中，對(duì)于高校及政府有關(guān)行政部門實(shí)施的侵權(quán)行為，賦予高校教師有可以向法院提起訴訟的訴權(quán)，通過(guò)權(quán)威法院對(duì)管理者行為進(jìn)行合法性審查與裁決，不僅為高校教師權(quán)利救濟(jì)提供公正制度保障，而且是對(duì)管理權(quán)的有效監(jiān)控。但因?qū)Ω咝＝處煿芾砣蝿?wù)艱巨，針對(duì)管理者侵權(quán)構(gòu)建的權(quán)利救濟(jì)制度應(yīng)對(duì)此予以考慮。否則，如果允許高校教師動(dòng)輒就將高校及政府有關(guān)行政部門作為被告訴于法院，這有可能會(huì)影響管理者的工作積極性。有鑒于此，對(duì)于高校及政府有關(guān)行政部門實(shí)施的侵權(quán)行為，高校教師應(yīng)先向教育行政部門或同級(jí)人民政府提出申訴，只有對(duì)相關(guān)部門處理仍然不服的，最后才可以向人民法院提起訴訟。