淮河源重點生態功能區生態補償機制研究

文_郜彗 張祥耀 唐潔穎

1.信陽師范學院地理科學學院 2.信陽師范學院河南省水土環境污染協同防治重點實驗室3.信陽師范學院精準扶貧與鄉村振興軟科學研究基地

淮河源重點生態功能區生態環境脆弱性和經濟發展滯后性的耦合導致該區域的經濟發展與生態環境保護兩者很難兼顧，存在著“生態不經濟”與“經濟不生態”的矛盾。近年來，雖然河南省政府在該區域推行了生態補償制度，但生態補償機制還存在著生態補償的范圍過窄、生態補償的責任與受益主體不明確和補償標準不高等諸多深層次的問題。因此，加快生態補償機制建設是淮河源重點生態功能區可持續發展的根本要求，是淮河源地區生態文明建設的內在體現，也是該區域亟待解決的現實問題。

1 研究區概況

淮河源重點生態功能區包括信陽市平橋區、潢川縣、淮濱縣等11個地區，總占地面積為21109km2。2001年11月國家環保部（原國家環保總局）將這11個地區所屬區域確定為淮河源國家級生態功能保護區建設試點；2008年7月，環保部、中國科學院將該區域確定為淮河源國家重點生態功能區。淮河源重點生態功能區是“南水北調”的重要水源區，也是影響整個淮河流域全面、協調、可持續發展的特殊地區，境內生態環境保育對水源涵養、生物多樣性維持和保障生態安全具有極其重要作用。

2 淮河源重點生態功能區生態補償機制

生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。通過對國內外生態保護補償理論和方法研究的分析，參照生態補償機制的一般思路，設計了政府補償與市場補償相結合的淮河源重點生態功能區生態補償機制。

2.1 生態補償主體及客體的確定

2.1.1 生態補償主體

淮河源重點生態功能區環境資源屬于非排他性的公共物品，其受益對象廣泛，全國范圍內的政府及居民都會受益。根據“誰受益，誰補償”的原則，部分生態建設的成本及生態效益的補償應該由中央政府承擔，中央政府是國家主體；淮河中下游地區直接或間接受益于源頭地區創造的生態價值，對于淮河源區進行生態建設付出的成本應當給與補償。此外由于開發利用流域源頭地區自然資源和自然景觀，而損害了淮河流域源頭地區的生態功能或導致生態價值喪失的生態破壞者，也須對生態環境的損失做出經濟補償。因此淮河源區生態補償的社會主體包括生態受益者和破壞者，具體是地方、企業和個人；淮河源區生態環境保護具有外部經濟性，從長遠的發展來看，對淮河源區的生態建設有利于淮河源區的可持續發展，最終的受益者是淮河源區自身，因此淮河源區自身是自我補償主體。但由于淮河源區目前經濟較為落后，自身進行生態建設的能力十分薄弱，生態補償政策應以國家和社會補償為主，自我補償作為補充。

2.1.2 生態補償客體

生態補償的客體是指因向社會提供生態服務、提供生態產品、從事生態環境建設等而付出相應成本或其他利益受損，應得到補償的社會組織、地區和個人。多年來，淮河源區各級政府和廣大群眾致力于淮河源生態環境的保護和建設，淮河源區環境質量總體狀況良好，為下游地區提供了良好的水源，同時在經濟上也做出了巨大犧牲，喪失了很多發展機遇和資源。因此淮河源地區迫切需要國家加大支持力度，加強淮河源國家重點生態功能區保護與建設，有效保護森林植被、草地、濕地及生物多樣性，更好地保障整個流域的生態安全。淮河源地區生態補償客體為信陽市10縣（區）及南陽桐柏縣，根據生態補償優先級結果，可優先補償新縣、商城縣、桐柏縣、羅山縣、光山縣、固始縣、浉河區。

2.2 生態補償標準

考慮到補償效果和補償者的承受能力，文中利用生態服務價值評估法、土地碳排放法和生態溢出效益法對淮河源生態補償進行了測算，完善生態補償標準的上限、下限和年補償參考值，得到生態補償標準的范圍，從而解決了研究區域補償標準這一核心問題。南部山區新縣、商城縣以及西部桐柏縣生態優先值最大，屬于優先補償區；次級補償區主要集中在中部丘陵地區，包括羅山縣、光山縣、固始縣、浉河區；北部平原地區的息縣、平橋區、淮濱縣、潢川縣生態優先值最小，屬于潛在補償區。

2.3 生態補償模式與途徑

縱觀國內外生態補償實踐，生態補償歸納起來主要包括政府主導運作模式、市場化運作模式以及二者混合模式。政府主導運作模式是以政府作為補償主體對生態效益提供者給與生態補償，目前政府主導運作模式在我國生態補償中居主導地位，具體包括財政轉移支付、政府直接投資、專項基金和其他輔助模式。市場化運作模式通過市場機制進行生態補償，一般是將生態環境要素的權屬、生態系統服務功能或環境污染治理的配額等投入市場，通過公共支付、一對一交易或市場貿易等形式的生態補償方式。

生態環境問題的兩面性決定了生態補償機制的二元性，通過政府行政機制與市場機制的雙向調節、雙重補償，共同發揮作用，這樣才能維持生態-社會-經濟可持續發展。因此文中采取政府與市場相結合運作的生態補償模式，這種模式可以取長補短，發揮各自優勢。淮河源重點生態功能區生態服務功能的受益區為全國乃至全世界，對其補償應以政府補償為主，市場補償為輔。

2.3.1 財政轉移支付

一是縱向轉移支付。淮河源為國家重點功能區之一，生態補償應以縱向補償為主，具體為中央財政補貼。河南省政府應多渠道爭取中央財政對淮河源重點生態功能區的轉移支付對淮河源區生態環境保護與建設進行補貼，積極爭取中央預算內投資支持淮河源重點生態功能區內的基礎設施和基本公共服務設施建設項目，提高政府的基本財政能力。

二是橫向轉移支付。淮河源區為淮河中下游地區提供了良好的水資源，中下游地區應對淮河源區進行生態補償。但上下游都負有保護生態環境的責任和執行環境保護法規的責任。為了實現生態補償的相對公平，上下游地方政府可建立“環境責任協議”制度，采用流域水質水量協議的模式，下游地區在上游達到規定的水質水量目標的情況下給予補償；在上游沒有達到規定的水質水量目標，或者造成水污染事故的情況下，上游反過來要對下游給予補償或賠償。

2.3.2 政府政策傾斜

針對重要的淮河支流源頭區、飲用水源涵養區、自然保護區、森林和生物多樣性保護區等以重要生態功能區為主的欠發達鄉鎮實行基本財政保障制度和生態保護財政專項補助政策。規范專項資金使用，合理安排環保補助專項資金、生態公益林補償基金、水資源費、城市維護費、財政支農資金、工業企業技術改造財政資金、財政扶貧資金等資金的使用，著重向欠發達鄉鎮、重要生態功能區、水系源頭地區、自然保護區和對區域、流域生態環境保護作用明顯的工程項目傾斜。

2.3.3 實行“異地開發”

目前我國一些地區創新采用了地方政府補償模式，如浙江省金華市采用異地開發模式，建立扶貧開發區，將水源區附近的部分企業搬遷到開發區內，原有水源區區域的政府則從開發區的經濟發展中獲得相應的稅收補貼，作為經濟開發受限的補償資金，水源區的生態環境得到了有效的保護。根據淮河源實際情況，可嘗試借鑒“異地開發”模式進行生態補償。在淮河下游建立“生態補償經濟開發區”，作為淮河源頭區和中游地區的異地開發用地，中上游的招商引資項目進入該開發區，開發區相關企業產生的稅利，除地方所得部分全部返回淮河源地區，用以補貼淮河源生態環境保護與建設費用。

2.3.4 生態標簽

淮河源屬于限制開發區，生態功能區產業受限，主要發展生態旅游，特色種植養殖業、綠色食品生產加工等產業。通過開展淮河源生態環境保護與建設，環境質量的日益提高。通過建立生態標簽，使得公眾去消費綠色產品，愿意付出較高的價格來購買附加于產品上的生態服務功能價值，以此對生態效益提供者的補償。因此淮河源重點生態功能區政府也應將當地的生態優勢轉化為產業優勢，積極建立綠色消費體系，并引導廣大消費者去消費有生態標志的產品，拓展補償的新途徑。