環評審批制度改革進展、問題與對策

文_林穎 溫嶺市環境保護局

1 環評改革意義

做好環評改革工作能夠有效加快項目的建設進度。在以往環評體制中，項目無論規模大小、類別，都需要進行環評。對于市縣兩級環保部門來說，受到人員、地域以及技術等因素的限制，繁雜的環評審批程序成本及時間耗費較為嚴重，環評成為了項目建設產生制約的因素。為了提升環評審批效率，需要重新定位環評體制區域功能，細化審批的流程、環節以及要件。做好環評改革工作能夠進一步強化地區環保監管。就目前來說，各地具有較多的環評項目，輕視監管、注重審批的情況較為突出。且基層環保部門缺少深入的研究監管體系，受到人員數量少、監管任務重的影響，在面對監管工作時經常力不從心。通過環評制度的改革，則可以通過對監管方式進行積極的優化，提升監管水平。

2 工作進展

2.1 優化審批程序

為了解決企業項目投資過程當中前置審批效率較低、手續復雜的問題，2014年12月，國務院在《精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案》中提出對前置審批事項進行精簡，僅僅對用地預審、規劃審批這兩項前置審批進行保留，對于重特大項目則保留環評審批為前置條件。為了提升審批效率，實行了網上備案制度。對于需要在項目開工前完成審批的事項，即需要能夠同項目核準要求進行辦理。對于普通項目來說，環評審批不再是前置程序。

2.2 下放審批權限

為了進一步貫徹國務院審批制度改革的相關部署，提升項目環境管理效能水平，我國下放了25項建設項目環評審批權限，包括具有較小環境影響以及屬于基礎設施類的項目，如擴建民用機場以及燃氣發電等項目。之后，環保部對審批權限進行了再一次調整，將汽車、火車站、大型主題公園以及熱電站等審批權限下放到了省級環保部門。省級部門則繼續下放，將權限下放到地級市及縣、區（臺州），地級市（臺州）也已經下放到縣區一級。對于該舉措來說，可以說是推進簡政放權的關鍵舉措，不僅能夠幫助我國的環保部門將更多的精力與資源投入到戰略規劃環評、強化執法監督以及法規制度建設等方面，也能更好的發揮環評制度作用。因為能夠提前進入環評階段，提升了項目審批效率，對社會、經濟的發展起到了積極的推動作用。

2.3 推進公眾參與

就目前來說，我國環境方面還存在較為突出的問題，并因此使環境影響評價受到了公眾的關注。在簡化審批程序、下放審批權限后，為了能夠對環評文件進行公正、客觀的審批，做好該過程中公眾的監管十分關鍵。為此，我國要求在項目環評審批中要對環評文件的受理情況、審批決定以及審批意見等進行公開，并對公開的期限、意見等方面進行了規定。我國還在環境保護法當中以法律的形式強調了環評審批信息。這加大了我國環評審批信息公開的力度，促進了公眾積極參與環評，實現了環評民主決策。

3 存在問題

在現今環評審批改革工作中，還存在一些問題，主要表現為：第一，法律沖突。在環審批改革工作中，部分措施同現有法規、文件以及法律內容存在沖突。在部分規定中，為了能夠對審批事項進行精簡、前置，取消了普通項目的審批前置。該種情況的存在，同環評中的相關規定存在沖突。同時，部分區域為了簡化審批程序，使環境影響登記表備案制度制定方面與環評中的部分規定相沖突。第二，操作缺位。在新的規定中，在對前置審批事項精簡的過程中，對于重特大項目，其前置條件依然為環評審批。但對于其中的重特大項目來說，目前卻沒有出臺對應的目錄，也沒有對具體的范圍進行明確。該種情況的存在，使得各級環保部門在該制度實施當中無法明確區分重特大項目以及一般項目，在前置審批事項精簡的過程中缺少具體指導，并因此對我國環評審批制度的改革進程造成了阻礙。同時，在審批程序簡化方面，目前在相關的文件中也只有原則性規定，哪些程序需要保留、需要簡化到何種程度等缺少具體的規定。該種情況的存在，則使得各地在環評審批改革中在具體做法方面存在不統一的情況。第三，監管問題。在環評審批權限下放的過程中，可以了解到，未來環評工作的重心要從事前向著事中以及事后監管轉變。為了對環評監管工作進行強化，環保部也下發了通知，對于環評審批權限下放后的相關問題提出了要求。對于這部分文件來說，則是從原則上對環評審批監管工作提出了要求，還需要通過具體制度的落實保證審批權限的科學運用。在權限下放的過程中，部分項目同地方利益具有密切的聯系。地方環保部門是地方政府的職能部門。在該種情況下，地方環評部門如何對環保同地方經濟發展間的關系進行協調成為了需要實際審批改革當中需要考慮的問題。同時，在對環評審批程序進行簡化的過程中，如何保證在具體操作中做好必要流程的保證，保證環評審批的公正性、客觀性，也是需要實際工作中考慮的內容。第四，制度形成限制。在新的要求下，我國各地積極開展了制度的建設以及方案的編制，以浙江省為例，出臺“區域環評+環境標準”改革制度，針對省級園區及省級特色小鎮范圍內企業實行降級審批，即報告書降級為報告表，報告表降級為登記表備案。而在浙江省的《環境功能區劃》編制中，其內容過于精細，在實施過程中對于項目落地造成很多限制，有些跟所在地的實際情況沖突比較大，并因此產生了負面影響。

4 應對措施

對于上述存在的問題，需要從四方面做好應對。第一，法律問題。為了保證順利做好環評審批改革工作，做好各項改革措施的落實，即需要積極做好法律的修訂。首先，要將需要進行環評審批的項目進行區分，分為特重大項目以及一般項目。對于一般項目，要做好項目核準、審批并聯辦理制度的應用，在該過程當中做好事中以及事后的監管。對于特重大項目，則需要繼續做好環評審批前置處理。其次，需要對環評審批的程序進行積極的簡化，對需要環保部門審批的環評文件范圍進行適當的調整，對于僅僅需要對環境影響登記表進行填寫、環境影響較小的項目做好備案。最后，要對環評審批公眾參與的相關條文進行修改，保證在環評程序當中，公眾具有更大的監督、參與范圍，在做好環評報告公開的基礎上保證能夠同現行環保法律體系相符合，避免發生沖突問題。第二，操作問題。為了進一步做好環評審批改革各項措施的落實，需要做好下述工作。首先，環保部門需要同發改委做好協調，共同出臺環評審批前置重特大項目的目錄，在該目錄中對環評審批程序具體操作進行統一，包括如何簡化審批程序、簡化到何種程度等等。其次，在實際改革中，不同環保部門間需要積極溝通，更新與完善環評審批項目目錄，在環評審批權限下放后，做好對應的工作銜接，通過辦事指南、工作規則的出臺為環評文件的報批提供明確的指導。第三，監管問題。對于環評審批改革當中監管方面存在的問題。從宏觀角度來說，需要加強戰略環評工作的權威性和指導性，提升環評工作的執行力及有效性，發揮規劃環評、規劃工作對于項目建設的引領、約束以及調控作用。同時，要對新環保法當中的污染物排放總量控制制度進行落實，對于超出排放總量指標的，省級以上環保部門需要暫停建設項目環評。此外，為了提升環評審批工作的公眾監督效果，需要積極強化信息公開，將環評審批的受理、辦理以及審批結果等向外界公示，在接受來自公眾監督的情況下保證程序透明、公開。從微觀方面，首先，需要做好環保考核評價以及目標責任制的落實。在實際工作中，地方政府要對環境保護同當地經濟發展間的關系進行科學的協調，在確立環保目標的基礎上保證地方部門能夠對環評審批進行嚴格實施，保證監管的客觀性。其次，要通過法律方式做好監管制度的完善。要對環評審批相關法律進行適當修改和完善，對監管的具體內容進行明確，對于違規插手環評審批的人員，要做好法律責任的明確，以此保證環保部門能夠公正、客觀的開展環評審批活動。此外，需要通過在線審批監管平臺的有效運用對審批過程進行全程跟蹤；第四，優化制度建設。對于內容過于精細、在實施過程中反而會遇到很多限制的情況，需要積極做好調研與回訪。對于存在的問題，需要充分聯系實際進行適當的修改，同時為地方工作開展留出適當的自由度。

5 結語

環評制度是我國保護環境、避免環境生態污染出現的重要手段，尤其在我國目前積極提倡綠色、環保的背景下，做好環評改革工作具有十分重要的意義。雖然我國在該方面取得了一定的成果，如在審批權限以及審批程序方面具有較大的改進，但依然存在一定的問題。在未來工作中，需要能夠進一步聯系存在問題做好針對性的優化與完善，從法律、操作以及監管這幾個方面入手做好優化，在保證改革科學、有效的基礎上不斷提升我國環評審批水平。