南京市土壤污染防治現狀與對策淺析

文_杭靜 陳鵬 展漫軍 張磊

1. 南京市環境保護科學研究院；2. 南京市生態環境局

與大氣、水污染相比，土壤污染具有難以察覺、擴散緩慢、易于累積的特點，具備典型的區域特性，不同的區域氣候、地理條件、資源稟賦和經濟發展水平導致土壤污染防治行為具有明顯的區域化特征。土壤一旦被污染，治理周期長、難度大、投入高、效果慢。本文立足南京市土壤污染特點和防治現狀，分析當前面臨的問題并提出對策建議，以改善地方政府土壤環境提升策略，為土壤污染防治工作未來走向提供思路。

1 區域概況

南京市土壤類型以水稻土、黃棕壤、沼澤土為主。根據2017年度國土資源統計數據，南京市土地總面積988.05萬畝，其中農用地619.93萬畝、建設用地283.92萬畝、未利用地84.20萬畝，分別占土地總面積的62.74%、29.74%、8.52%。建設用地和農用地因各種人類活動易受到污染，是當前土壤污染防治的重點領域。根據第一次全國土壤污染普查和已有調查結果看，南京市土壤環境質量總體良好，局部存在污染現象，污染呈復合態勢，存在空間變異性，局部區域存在重金屬污染，部分重點企業及周邊土壤顯現輕微有機污染。

2 土壤污染防治現狀

南京市在土壤污染防治方面起步較早，以2016年5月國務院《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”）發布為時間點可分成兩個階段，點面結合試點探索階段和治土工作廣泛戰線階段。

2.1 點面結合試點探索階段

一是積極開展土壤環境狀況調查。2005年參與了原環境保護部組織的“一省三市”土壤污染調查試點，2006年起實施了第一次全國土壤污染調查，主要包括普查和重點區域土壤污染狀況調查。

二是試點開展場地調查及治理修復。南京市早從2006年開始即對化工、電鍍等“三高兩低”企業開展整治行動， 2011年起南京市政府分批公布了全市“三高兩低”企業名單，持續穩定推進整治工作，企業關停搬遷后出現了一批遺留地塊。“十二五”期間在棲霞等地試點開展了關閉搬遷企業遺留地塊的場地調查及治理修復，初步積累了一些場地調查及治理修復的實踐經驗。

三是探索建立再開發利用場地環境影響預評價制度。2010年南京市原環境保護局和原國土資源局聯合下發、2013年修訂的《關于經營性土地公開出讓前施行環境影響預評價的意見》中，要求經營性土地在公開出讓前進行環境影響預評價，對受污染的場地進行修復及驗收，防止污染土壤帶病流轉。

2.2 治土工作廣泛戰線階段

“土十條”發布后，2017年南京市成立由各責任部門和各區組成的土壤污染防治工作協調小組，督促協調土壤污染防治各項工作，將“凈土保衛戰”納入打好污染防治攻堅戰統籌推進，形成治土工作廣泛戰線。

2017年3月南京市政府制定印發了《南京市土壤污染防治行動計劃》，提出了2020年污染土地具備90%的安全系數的目標，明確了重點任務，即以全區域普查為基礎，查清底數，開啟土壤詳查定時模式；以農用地安全利用和建設用地準入管理為抓手，強化源頭防控，控增量，減存量；強化污染地塊聯動監管，推進土壤治理修復和風險管控；突出南京土壤污染特點，落實土壤重點監管企業主體責任；區域試點先行，探索建設用地土壤污染綜合防治模式和優質農用地綜合保護模式，科學推廣。

2017年初、2018年初南京市政府分別下發了《南京市土壤污染防治行動計劃2017年度實施方案》《南京市土壤污染防治行動計劃2018年度實施方案》，明確全市土壤污染防治年度工作計劃。各區政府均印發并實施轄區土壤污染防治工作方案和年度工作計劃。

3 土壤污染防治面臨的主要問題

3.1 制度層面缺乏具體實施細則

2019年1月1日起實行的《土壤污染防治法》意味著我國土壤環境管理有了上位法，對土壤環境監管提出了新要求，但是相關配套管理制度尚未出臺，地方政府亟需政策引導。南京市政策制度層級較低，未能形成具體的實施細則，可行性仍需進一步論證，并有待在實踐適用中不斷完善。

3.2 土壤環境監管能力薄弱

土壤污染防治任務重，南京市基層生態環境部門大多未設置專職土壤環境管理機構，工作力量薄弱。隨著環境監測機構垂直改革，市、區兩級缺少土壤環境監測能力，土壤環境執法能力較弱，專業人員匱乏，執法手段簡單，不能滿足土壤環境監管需求。

4 對策建議

4.1 完善健全土壤污染防治配套機制

一是建立土壤污染狀況調查報告評審制度。《土壤污染防治法》第五十九條規定“由地方生態環境會同自然資源部門組織評審土壤污染狀況調查報告，但尚未出臺相關實施細則”,這就亟需地方政府以評審流程為突破點，建立土壤污染狀況調查報告評審制度。

二是形成第三方機構從業登記機制。《土壤污染防治法》第八十條規定“將從事土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控、修復及效果評估等活動的第三方機構執業情況納入信用系統”，這就要求地方政府充分掌握本轄區從事土壤調查修復評估等活動的第三方機構相關信息，因此有必要形成第三方機構從業登記機制。

4.2 加強土壤環境監管能力建設

一是強化土壤環境保護隊伍建設。目前南京市部分區生態環境部門已配備了一批土壤快速檢測儀裝備，但是尚未全面覆蓋。建議加大財政資金投入為基層生態環境部門全方位配備土壤采樣、快速檢測儀、調查取證執法等必要裝備，保障土壤環境執法監測和環境應急需求。引導鼓勵土壤污染防治人才跨部門合作，培養生態環境、農業、自然資源、城鄉建設、規劃等復合型人才，建立一支專業全面、能打硬仗的監管隊伍。

二是將土壤污染防治作為環境執法重要內容，加大土壤環境日常巡查監管執法力度。開展土壤污染重點監管單位環境監管執法，依法查處污染地塊土壤環境管理違法行為，加強農用地土壤污染防治執法，實行監管信息共享。

三是發揮社會監測機構的作用，推進土壤環境監測社會化。通過政府購買服務，引導社會化監測機構進入土壤環境監測的主戰場，提高土壤環境執法效率，減輕基層土壤環境監測的壓力，這是環境監測機構垂直改革的現實需要。

4.3 加大土壤污染防治宣傳教育力度

加強黨政機關、學校、企事業單位、街道、社區、農村等的土壤環境保護宣傳教育和土壤污染防治培訓，加大《土壤污染防治法》普法宣貫力度。

一是將土壤污染防治內容納入黨政領導干部培訓范圍。《土壤污染防治法》中規定“將土壤污染防治目標完成情況作為考核評價地方各級人民政府及其負責人、縣級以上人民政府負有土壤污染防治監督管理職責的部門及其負責人的內容”。應加強黨政領導干部的土壤污染防治培訓，在黨政領導干部培訓班加入土壤污染防治內容，并邀請相關專家進行《土壤污染防治法》普法宣貫工作。

二是加大宣傳教育力度引導公眾參與。通過政府門戶網站、微信公眾號平臺、電視和廣播等多種媒介手段營造良好的輿論氛圍，結合世界環境日、世界土壤日、全國科技活動周和科普宣傳周等主題活動，加強土壤環境保護宣傳教育，普及土壤污染防治知識，科學解讀《土壤污染防治法》，加強科普教育基地建設，增強公眾土壤污染防治意識，引導公眾依法參與土壤污染防治行動。

5 結語

土壤是構成生態系統的基本環境要素，是人類賴以生存的物質基礎。南京市積累了土壤污染防治管理實踐經驗，但仍面臨著一系列問題，需要完善健全土壤污染防治配套機制、加強土壤環境監管能力建設、加大土壤污染防治宣傳教育力度，以保障土壤環境安全，確保不發生土壤環境安全風險事件。