基于“保持距離型”理論的以“管資本”為主的國資監管新框架

當前，以“管資本”為主的國資監管改革既缺乏清晰的理論指導，也缺乏成熟的制度化路徑和實踐經驗，集中表現在國資監管機構與國有企業應當如何建立關系。從所有權和經營權分離到以“管資本”為主的監管方式變革，其核心在于國資監管機構與國有企業之間的距離化設計。以此，我國國資監管適宜引入“保持距離型”理論，主要原因是我國國資監管體制集中了作為企業治理與作為規制的“保持距離型”理論的場域實踐。據此，現有的國資監管體制改革意味著政府與國有企業之間需形成全新的距離與關聯性制度，在制度設計上宜制定國資監管機構和國有資本投資、運營公司的主體法律制度及國有資本收益分配的法律制度。

一、問題的提出

完善國資監管是國企改革重要的部分，直接決定著國有企業或國有資本授權經營方式。自2015年《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》提出以“管資本”為主推進國資監管機構職能轉變以來，國企改革開始步入以管資本為主的新時代。實踐層面的國有資本投資、運營公司改革試點也緊鑼密鼓開展。但是，當前以“管資本”為主的國資監管改革既缺乏清晰的理論指導，也缺乏成熟的制度化路徑和實踐經驗。從原有的“管人管事管資產”的微觀管理到現在“管資本”的宏觀管理，轉變的邏輯實際上是政府與市場的問題，因為政府與國有企業的關系如何建構直接決定著國資監管方式。以“管資本”為主的國資監管理論不清集中體現在政府與國有企業之間關系把握的爭議。

長期以來，我國理論界對政府與國有企業關系的理解存在較大爭議。主流觀點認為國企改革就是要“去行政化”，認為行政化的監管方式不符合現代企業制度，存在著產權結構不合理、官僚制效率低下、壟斷造成資源配置不佳等一系列問題。為此，目前法學上興起“競爭中立”理論①，有的主張競爭中立規則需致力于國有企業的平等市場競爭地位［1］（P54）［2］（P108），有的主張創新競爭中立規則［3］（P103），有的主張政府在經濟監管中保持中立［4］（P68），等等。另外，有觀點認為國企改革本質是“優化行政化”，國有企業的行政化治理是不可磨滅的世界現象，差別在于目標以及內容、手段和方式。［5］（P14）這兩種觀點存在一定問題，沒有交代清楚政府與國有企業應維持何種關系，僅依靠“去行政化”理論試圖說明國有企業需要像民營企業的市場地位，對國資監管以及如何對接公有制沒有深入展開。

優化行政理論的改良屬性是否符合市場經濟本質值得懷疑。具體而言，“去行政化”理論強調政府放松國有企業的管制（包括優勢地位），但是無法解決社會主義市場經濟理論。一是我國國有企業無法脫離公共屬性和價值目標，完全以市場主體呈現面臨著如何與國家或全民利益相勾連的問題。二是完全追求市場平等地位與營利目標是私有制目標。三是“競爭中立”理論屬于西方話語體系，并且核心也不在于解決國資監管問題。另外，“優化行政化”理論難以解決現代企業制度。我國國有企業在法律上就是企業形式，不能再將其定位為政府或政府機構，政府國資監管如何優化管理企業在理論和實踐上難度非常大。

據此，理解現有的“管資本”監管需要重構一種新的理論，這種理論需要深化和反映政府與國有企業關系的把控。一方面政府需要把控國有企業如何實現憲法上“全民所有”的本質，另一方面政府需要面對國有企業作為獨立商事主體的外在形態。那么，我國國資授權經營以及國資監管理論需要平衡國有企業作為公有制實現形式與商事主體地位的矛盾，在理論上應解釋和架構國資監管與國企經營市場主體地位的前提下如何實現公共利益。

二、“管資本”為主的國資監管本質是距離化設計

我國國有企業改革大致經歷了放權讓利、所有權與經營權分離的現代企業制度建設階段，國資監管改革大致經歷了統一國資監管階段和國資授權經營體制改革階段。就各階段的改革而言，核心的價值取向是政企分開的距離化設計，尤其國有資本授權經營是推動“政企分開、政資分開”的關鍵舉措。

（一）以產權為基礎的國資監管體制是主體間的距離化設計

國有資產管理體制改革是黨的十六大依照當時國有資產及其管理情況提出的，認為社會主義市場經濟條件下要建立新型的國有資產管理體制，核心目標是設置國有資產管理機構，實現管理方式和方法的變革。《企業國有資產監督管理條例》明確規定：“國有資產監督管理機構可以對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營。被授權的國有獨資企業、國有獨資公司對其全資、控股、參股企業中國家投資形成的國有資產依法進行經營、管理和監督。”2005年修訂的《公司法》在“國有獨資公司的特別規定”一節中規定：“國務院或者地方人民政府授權本級人民政府國有資產監督管理機構履行出資人職責。”2008年通過的 《企業國有資產法》中，國資委通過立法正式取得出資人代表的法律主體資格，被定位為企業國有資產的出資人代表。

具體而言，此次國有資產管理改革主要以產權為基礎，實現主體距離化設計，主要表現在進一步深化政企分開，采取所有權和經營權分離，讓企業進一步脫離行政管理體制實現自主經營。在機構設置上，通過設置國有資產管理機構明確國有資產管理者職能，劃分中介經營者與企業法人財產所有者；在產權關系上，明確劃分國家所有、國家授權或委托的產權代表者、企業法人產權經營者三個產權主體；在投資體制上，明確劃分國有資產總投資者、國家部分資產的授權委托投資者、國有資產投資的接受者等不同投資主體；在收益分配上，明確劃分為國有資產收益的總代表、國有資產收益的分代表、國有資產直接收益的企業法人實體等不同受益者。

據此，此次國有資產管理體制改革的核心是劃分各主體的職能（權）、權利、義務與責任，通過主體化形成距離化方案。一是國有企業與政府管理體制的距離逐漸分開。（1）國有企業從法律地位上成為國家依法投資設立的企業法人，不再具有原有的行業管理與行政職能。（2）國有企業按國有企業經營法規授權具有重大決策、產權轉讓、資產受益等經營性權利。（3）國有企業可以采取股份、融資等類型的國有資本營運，或采取新建、購買和兼并等方式實現國有資產的優化配置和增值，壯大國有經濟實力。二是政府層面設置國有資產監督管理部門形成條塊化國資監管布局，通過職責清單模式保持有距離的監管。主要表現在代表國家成為國有資產的所有者，享有作為出資人的股東權利，例如國有資產管理的專門機構。同時，享有國資監督的行政管理權。這樣，通過股東權（利）、行政監督權（力）的區別形成條塊清楚的國資監管模式。

（二）以“管資本”為主的國資監管是設計距離化的監管方式

2012年以后，我國國有經濟發展進入新階段。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出：“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制。”自此，國有資產管理體制改革進入國有資本授權經營體制變革新階段。黨的十九報告在“加快完善社會主義市場經濟體制”中明確指出：“要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。”國有資產管理體制中明確國有資本授權經營體制意味著國有經濟更貼近市場，需進一步拉開與政府管理體制的距離。從現有的改革措施來看，主要是通過組建國有資本投資、運營公司（以下簡稱“兩類公司”）來促進政企分開和混合所有制改革，優化國資布局結構，實現以管資本為主的職能轉變。“兩類公司”在黨的十八屆三中全會提出后，2015年國務院國資委在中央企業中相繼選擇了部分企業進行試點，同時提出地方也要試點。2018年7月 《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）出臺，意味著正式開始試點組建“兩類公司”，并明確指出“兩類公司”是國有資本授權經營體制的重要舉措。

我國在社會主義市場經濟制度的深化發展過程中，全面深入的市場化戰略需要對國資國企改革作出全新理論指導，國有經濟發展需要更好的邁向市場經濟。［6］（P3）據此，國資授權經營體制改革形成四個方面的轉變：一是從“管國有企業”到“管國有資本”轉變；二是從“管人管事管資產”到“管資本為主”轉變；三是從“國有資產授權經營”到“國有資本授權經營”轉變；四是從“國有企業做強做優做大”到推動“國有資本做強做優做大”轉變。從“國有資產授權經營”到“國有資本授權經營”，雖然只有一字之差，但是“資本”概念的提出意味著國有資本更注重衡量資金的價值形態，國資監管體制更注重市場化邏輯，必然要求國家逐漸改變了對國有資產實物管理的傾向，進而轉向對國有資產的價值管理。國有資本授權經營體制改革是進一步拉開政府與國有企業之間距離的舉措，通過資本邏輯進一步減少政府與國有企業的中間環節，從而加強國有資本產出的價值效應，是政府與國有企業之間保持距離的重大制度轉向。

從國企改革近40年的經驗來看，“政企分開”的問題沒有徹底解決，政府（國資監管機構）將所有權、經營權、收益權（分配權）等權利（力）混同，致使國有企業獨立經營面臨很大問題，根源在于“保持距離型”的國有企業改革不徹底，難以形成國有企業的現代治理能力和激活市場競爭力。因此，國有資本授權經營體制改革中的資本化（市場化）邏輯為改革提供了基本方向，即國有企業進一步遠離政府管理體制，反之，政府的國資監管職能從經營權轉向收益權、從企業內部控制轉向外部監督、從過程干預轉向結構干預三方面的變化。

（三）我國國資監管體制的核心問題是距離和關聯

由于我國國有企業的公共價值和屬性不可磨滅，在公有制為主體的經濟制度中更應保持慣有的公共功能，某種程度而言，國有企業需要與政府產生關聯，那么國資監管體制改革演變成在拉大政府管理與國有企業之間距離的同時如何保持二者聯系的問題。本質而言，這涉及政府如何改革監管方式的問題。黨的十九大明確提出要完善各類國資管理體制,改革國有資本授權經營體制。2018年7月發布的國有資本投資運營公司試點方案明確指出“兩類公司”是國有資本授權經營體制的重要舉措。同時,黨的十九大對深化國家機構和行政體制改革作出重要決策部署,要求統籌考慮、科學配置黨政部門及內設機構權力。黨的十九屆三中全會審議通過了《深化黨和國家機構改革方案》,對國務院機構改革在內的機構改革進行了全方位論述，完善國有資本授權經營體制改革與國家機構改革之間具有很大關聯性，正是涉及政府如何優化對國有企業的行政化治理問題。現有的國資授權經營監管與政府行政職權密不可分,將國資監管機構定性為“履行出資人職責的機構”并不符合行使公共管理職權的設置意圖。現有對國資監管機構性質以及國有企業關聯方式的研究局限于政企如何分開、國資如何監管以及國資管理機構如何履行股東權利,實際上忽略了政府如何行政才能更符合國家經濟制度與經濟治理能力現代化的問題。在政府行為方式日益多元,尤其是行政主體在私人主體功能方面日益增加的情況下,“兩類公司”與國資監管機構本質上仍屬于行政類別劃分,如何進行職能配置以及采取何種方式行政才是核心問題。

據此，針對國資監管體制改革提出的距離與聯系，我們不能單方面強調“去行政化”或“政企分開”等問題，而應注重國資授權經營體制的普遍性和個體性特征。就我國國有企業改革的本質現狀而言，國資監管體制改革的核心問題在于：國資監管機關與國有企業之間在保持距離的基礎上如何正確監管。其中涉及兩個基本問題：一是國資監管機關與國有企業之間保持多大距離。二是國資監管機關與國有企業之間如何保持距離，即如何建立聯系。

三、我國國資監管體制適宜引入“保持距離型”理論

“保持距離型”從字面解釋就是各主體之間保持一定的距離，使各主體具有獨立性特征。“保持距離型”理論主要有兩方面來源：一是作為企業治理的“保持距離型”理論，核心理念是企業股東與經營自主權獨立。二是作為規制的“保持距離型”理論，核心理念是公共部門之間需要保持一定的組織獨立性，通過保持距離來實現政府規制治理。

（一）作為企業治理的“保持距離型”理論

“保持距離型”理論源于投資學，主要是指投資者不直接干預投資對象的經營戰略決策，而是通過協議得到規定的支付，對投資對象通過市場和法律監督。［7］（P11）通俗來講，保持距離實際上就是投資主體與企業控制權二者之間保持關系，投資者獲得了給付的權利，就應履行不直接干預企業經營戰略決策的義務。如果被投資企業向投資者履行了支付義務，那么被投資企業的控制權就應交由內部人，相反，被投資企業未履行支付義務，那么投資者將會獲得企業控制權。投資主體與企業控制權之間保持距離與企業能否實現給付的目標有機結合在一起，由此，保持距離型融資類型的公司治理被稱之為“目標性公司治理”。［8］（P38）美國是典型的保持距離型公司治理的國家，其原因在于美國作為自由主義的市場經濟國家，本身具有高度發達的融資體系，尤其是成熟獨立的商業銀行體系必須讓其活動本身受到嚴格限制和監督，所以必須讓企業與銀行之間保持一定距離。與保持距離型公司治理結構相對的是關系型融資模式，主要以日本為代表，其表現為投資者與被投資企業之間不以保持距離為目標，而在于資金的非均衡配置模式下實現對大企業的特定照顧，與我國的國有企業壟斷和獲得特殊信貸有相似之處。

“保持距離型”融資模式作為一種公司治理模式，雖然不能消除內部人控制的弊端，但安排企業控制權方面與企業經營狀態密切聯系，二者的正關聯關系同時保證了股東權與收益權的區別與聯系。只有在企業經營狀態好的情況下，才能讓企業按合同規定向出資者履行支付義務，即只有收益權得不到保證的情況下才具有實質意義的股東權。據此，保持距離型治理模式下，投資者（股東）的職能更接近銀行職能,其擁有的股東權利主要以債權形式存在。并以這種債權為節點對企業經營者實施一定的監督，當企業經營出現問題時能夠以債權人和股東的雙重身份來完成對企業經營權的轉換（甚至接管）。因此，保持距離型治理模式下股東權利不是絕對意義的保持距離，而是在企業治理結構中保持合理距離。

（二）作為規制的“保持距離型”理論

在近年來國內外理論研究中，對規制的研究日益明顯。雖然對“規制”的概念存在很多爭論，但規制作為從傳統管制演化出來的新型理論，其應擺脫科層制、權力場域的管制效能。著名規制派學者斯科特指出，規制的核心含義在于指導或調整行為活動,以實現既定的公共政策目標，認為應將其拓展至特定范圍的一系列任務,包括設定規則、收集信息、建立反饋或監督機制,并設立糾正違反規范行為的回應機制。［9］（P5-6）據此，不宜將“規制”的概念泛化，也不宜將其與傳統管理方法和手段相混同。總體而言，規制理論主要倡導現代治理，注重動態化的法律規范與政治、經濟、社會及文化因素調和，采取新方法、新手段形成多元化、參與性的治理體系。［10］（P184）

提出“保持距離型”規制理論主要在于回答“誰來規制規制者”這一命題，核心價值在于充分發揮私人在規制政府部門中的作用。在規制理論和實踐中，政府在規制市場和社會中難免出現權力應用，因此包括胡德、斯科特在內的英國學者較早指出“政府內規制”，認為：政府公共部門之間需要保持一定程度的組織獨立性，通過保持距離來實現政府規制，例如公立學校、公立監獄、中央對地方治理的規制治理，都需要和其他公共部門之間保持距離來實現規制治理，從而影響另一個公共部門的行為。［11］（P217-223）這種“保持距離型”規制理論較傳統的權力制約與平衡而言具有開創性，不僅提法更新，而且更注重治理行為和治理過程的方法和手段，對我國政府與國有企業的治理具有一定啟示，核心表現在如何構建新型的政企關系。

（三）國資監管是“保持距離型”理論的集中場域

作為公司治理模式與作為規制的“保持距離型”理論存在相類似的地方。前者強調股東（投資人）與企業經營之間保持距離，然后通過收益權的實現機制拉近距離，核心在于通過保持企業的主體獨立性，我們可稱之為“權利間的距離”；后者雖然主要在公共權力與公共政策范疇，但核心也在于保持公共部門的組織獨立性，我們可稱之為“權力間的距離”。通常認為，權利與權力的治理機制并不具有嚴格的區分意義，在具體企業治理與規制治理中都存在權利與權力的相互依存和相互作用，很多時候權力與權利劃分更多的是私法與公法屬性的表現，但現代治理更強調公私治理體系融合，過多區分沒有多大意義，例如在規制治理也強調社會組織、私人規制體系。因此，“權力間距離”與“權利間距離”的基本原理都在于通過技術手段實現有距離的治理效能。

基于“權力間距離”與“權利間距離”類型的共通原理，我國國有企業實際上是成為這兩種“保持距離型”理論的最佳場域。首先，我國國有企業集合了私法和公法屬性，一方面國有企業作為全民所有制經濟類型，政府享有出資人地位的同時還具有國資監管的政府職能，實際上集合了股東權（利）與監管權（力），政企分開實際上就是強調“權力間距離”與“權利間距離”。例如我國20世紀80、90年代推行的政企分開與股份制改革，其核心任務是擺脫原有的行政模式，本質是強調“權力間的距離”。到目前為止，這種保持權力距離的改革仍是重中之重。另一方面，國有企業作為獨立的市場主體，其商事主體身份隨著國有企業改革不斷得到確立，政府作為出資人的私權職能不斷得到加強，但按照政府特殊地位勢必在保持權利間距離方面存在很大問題，這也是我國國有企業公司治理結構存在很大弊端的重要原因。

現有的問題不是消除國有企業的公有本質和商事主體身份，而是從政府監管方式上著手，一方面保持政府與國有企業之間的獨立身份，即保持主體間的距離，另一方面監管上主張保持距離，從過程監管轉向結果監管、從經營監管轉向資本監管。職是之故，在國資監管體制改革適宜引入“保持距離型理論”，現有的改革需要從“權力間距離”與“權利間距離”兩方面著手，一方面讓國有經營保持行政權力的距離；另一方面讓國有經營符合現代先進的企業治理水平，如何保持政府股東權與企業經營權距離也非常重要。

四、“管資本”的國資監管法律框架

現行國資授權經營體制改革的核心在于國資監管機構與國有企業的脫鉤與優化監管問題。［12］（P27）在全新的“權利——權力”結構模式下，如何界定權利主體與權力（行政）主體的職能關系成為重要內容。這就需要區分兩方面關系：一是國資監管機構與“兩類公司”的法律關系。“兩類公司”作為新型主體，其功能定位尚存在一定模糊，要通過“權利——權力”模式來清楚界定“權利”發揮的職能定位。二是國資監管機構與國有企業的法律關系。

（一）國資監管機構的主體法律制度

首先，需通過法律制度進行全新的職能定位。這一定位需要確立三方面的內容：一是確立國資監管機構的職能目標。在現有國家機構改革的目標下，國資監管機構的職權分配需要優化，本質上需要提高國資監管方面的公共職能。在股東權利與監管權力分離的職能配置中，國資監管機構的改革走向在于提高行政類別的公共監管能力，如何通過行政職權發揮完成特定目標便是核心走向。在以管資本為主的監管體制與股東權發生分離的條件下，由于國資監管機構與國家經營之間不存在直接聯系，那么落實保值增值的任務就不再是國資監管機構的目標，而在于通過職權監管防止國有資產流失，主要在于監管故意或重大失誤行為造成的國有資產流失；二是確定國資監管機構的職能對象。“大國資”概念上的國有資產監督管理應當由國資監管機構統一行使，以此改變當前條塊分割的管理局面，以此優化行政經濟能力，那么監管對象的厘清至關重要。就具體對象而言，“大國資”的范疇屬于什么？是否應該包涵自然資源類國有資產、非經營性國有資產？此外，按現有情況，不同部委作為出資人的情況不少，具體包括國資委系統監管的國有資產，財政部作為出資人的金融、鐵路、郵政、煙草等國有資產，文資辦管理的文化類國有資產，其他83個行政部門和機構所屬近1.2萬戶國有企業（全級次的統計口徑）的資產。對此，如何將這些國有企業納入監管對象也是重大問題。三是確定國資監管機構的職能性質。在權利與權力二元格局下，國資監管機構擁有監管權實際上是權力發揮問題。如果站在行政角度，是國家基于是否合理占用、使用、經營和收益的行政權監督，在與經營脫鉤以及防止國資流失的既定目標下，國資監管機構的行為屬行政行為。

其次，通過法律確定國資監管機構的職權清單。在“兩類公司”設立背景下，“建立監管權力清單和責任清單”作為完善國有資產管理體制的重要內容，也是加快實現以管資本為主加強國有資產監管的具體目標方案。完善其職權內容主要包括三方面：一是建立國資監管機構職權行為的原則。主要包括：堅持權責法定，沒有法定依據的職權事項不列入；把握“大國資”公法監管原則，堅持防止國有資產流失目標；突出權力和責任屬性，主要包括具有較強約束力的決定、審批、核準、審核、監督類事項；二是規定監管權責事項與其他監管事項的關系。法定職權之外的權力事項原則上不得行使，除非法律、法規、黨中央和國務院文件有新的規定，但是清單所列權力事項以外的其他監管職責，如指導、協調、備案、統計、監測、后評價等，仍需根據法律、法規的要求履行；三是列舉具體的職權清單。具體如防止國有資本流失的監管目標，可以建立國有資本流向監督、負責組織所監管企業上交國有資本收益、國有企業改革和重組的資產盤活性評估、負責所監管企業資產評估項目的核準、代表政府向所監管企業派出監事會、起草國有資產監管的法律法規草案等。

（二）“兩類公司”的主體法律制度

第一，定位“兩類公司”職能。“兩類公司”主要涉及國有資本投資運營。按目前政策導向，國有資本投資公司主要以按照政府確定的國有資本布局和結構優化要求，以對戰略性核心業務控股為主，通過開展投資融資、產業培育和資本運作等，發揮投資引導和結構調整作用；國有資本運營公司主要是為了實現國有資本的運營效率，以財務性持股為主，通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式，盤活國有資產存量，實現國有資本合理流動和保值增值。［13］（P62-63）除此，本文建議在今后改革中讓“兩類公司”完全承擔政府出資人權利，進一步確保政府只享有國資監管的行政權（力）。

第二，確認國有資本市場化的管控模式。按《實施意見》的要求，“兩類公司”具有國有資產監管機構與政府直接授權模式。筆者認為，隨著改革的深入，宜全部形成政府直接授權模式，讓國有資產監管機構形成純粹的國資監管機構，不再享有出資人職權。因此，“兩類公司”與所持股國有企業形成以股權管理為主的公司法管控模式，通過完善公司法人治理結構實現股東權利，形成以資本為紐帶的融資關系。此外，“兩類公司”作為政府出資的法人，本質上是按公司法模式形成國有經濟利益，總體上要按照“小總部、強產業”的原則構建管控模式。總部作為資本配置和資本運作的中心，主要實現戰略管控和財務管控，需要重新梳理和界定總部與子公司的權責界限。具體而言，總部與子公司之間主要通過戰略規劃管理、預算和決算等財務手段、資本運營效果監督評價、績效考核、審計、監察等方面實現管理監督。

第三，賦予“兩類公司”若干權利。由于我國國有企業眾多，從中央到地方、從產業到行業差別巨大，在“兩類公司”設置上適宜采取“一企一策”和“分層分類”的原則，以此明確進行授權。大體上看，“兩類公司”享有的權利清單主要是享有出資人的職權職責，在公司戰略、資本運作模式、人員任用、經營業績考核上享有獨立權利。

（三）立法完善國有資本收益分配制度

現有的國資授權經營體制改革在于增加政府與國有企業中間環節的，通過“兩類公司”實現管資本為主的轉變，從而減少針對國有企業的行政干預，讓國有企業的企業職能真正獨立運作起來。這樣，政府對國有企業的管理體制實際上從過程控制轉向了結果控制，尤其是國有資本化管控模式讓政府逐漸轉向價值功能。據此，國有企業在市場環境下發展，一方面政府需要對國企更多的“硬預算約束”，也就是在財政（投資）源頭上繼續定量和控制；另一方面國有企業應該遵循企業給股東分紅的邏輯，那么就應將稅收和利潤上繳政府。一直以來，我國一直依循著對國有企業人財物的過程控制，注重國有企業的救災、政策調控、軍事等社會功能，從而忽視了國有企業作為盈利法人的收益，導致長期以來我國國企上繳利潤的比例和金額偏低。隨著國資授權經營體制改革的深化，政府與國有企業關于國有資本收益的分配關系需進行重構。只有加強國有資本收益才能確立國有企業的公有屬性，當國企把稅和利潤上繳政府，政府再形成財政可以實現軍事、外交、救災等若干社會功能。因此，國有資本收益分配直接關系到國資授權經營體制改革中的核心公共利益，需要通過法律制度形成全新的國有資本收益分配。

明確全民是國有資本收益最終所有者的地位是實現收益全民共享的第一步，由于全民在制度設計上需確定主體，那么設置何種主體以及采取何種方式實現國有資本收益分配是實現全民共享收益分配的關鍵。實際上，我國自1994年“分稅制”以來，國有企業收益便在企業內部發生。2005年世界銀行發表了《國企分紅：分不分?分多少?》的研究報告，直接指出中國國有企業應采取國有資本收益分配，并且對收益由誰收取、比例如何分配等問題進行了詳細解讀。以現有的公共財政模式，國有資本收益制度應通過公共財政形成并且專項用于民生。現行公共財政主要來源是稅收，其中包括國有企業繳納的稅收。既然國有企業已經繳納了稅收，那么剩余的收益分配應依循全民受益邏輯，需要全民分配。其中，如果國有企業需要利用收益來擴大再生產，表面上看是收益內部循環的表現。現階段我國公共財政具有很大的剛性，在經濟社會轉型過程中需求不斷擴大，公共財政難以滿足需求成為稅制矛盾，如“土地財政”。同時，我國面臨著老齡化問題，在“民生財政”加強的背景下，公共財政面臨著巨大壓力，所以有了養老保險資金“入市”的做法，國有資本收益可以增加公共財政收入以減少支出壓力。因此，在具體制度完善方面，建議形成獨有的國有資本財政，讓國有資本收益支出（預算）、收益形成獨立的財政體系，從各級政府到國務院應將管轄范圍內的國有資本收益進行專項收支，確定國有資本收益用于公共領域，實現全民受益。

五、結 語

國有企業作為國家代表進行投資和參與控制的生產經營組織形式，其外在形式和內在要求使得政府與企業之間存在辯證關系，如何科學設置這種關系至關重要。本文秉承政企分開的立場，認為政府與國有企業之間保持距離形成有效率的關聯是改革方向。自改革開放以來，我國針對國有經濟體制改革的核心在于形成國有企業獨立的市場主體地位，讓其在管理和運行方式不斷拉開政府行政管理體制，同時針對國有企業內部優化與外部資源配置等一系列的去行政化改革從未停止。但是，我國的國有企業改革至今存在很多問題，到新時代國有經濟已經走到關鍵節點，如何創新國有資產管理機制成為重大任務。

同時，以管資本為主的職能轉變是改革的重大理論導向，實際上要求政府與國有企業之間在保持距離化的設計過程中堅持方法創新。堅持獨立經營理念和資本聯系邏輯便是方法創新重大表現。基于“保持距離型”理論深化的法律制度創設主要從國資監管機構主體、“兩類公司”主體、國有資本收益分配法律制度這三方面架構，實際上只是框架意義的，需要在今后研究中深入地細化研究。

注釋：

①“競爭中立”最先由美國副國務卿羅伯特·霍馬茨提出，認為中國是當今最為成功的“國家資本主義”踐行者，為應對挑戰，美國應該采取新的政策工具，以確保一個公平競爭的市場，而“競爭中立”成為一個絕佳的選擇。某種程度來說，“競爭中立”的提法是針對中國提出來的。認為中國國有企業偏離“競爭中立”主要有三方面的證據：一是中國政府給予國有企業利益與保護。二是中國政府過度干預市場競爭。三是中國國有企業公司治理結構存在很大弊端。在這三方面的結合下，中國政府不可避免對國有企業行使“有意義的控制”，那么國有企業必然需要承擔、行使或被賦予政府職能，所以中國國有企業大多數情況下應被認定成“公共機構”。具體參見：石偉《“競爭中立”的理論和實踐》（法律出版社2017年版，第111頁）。